A. A.________ et X.________ se sont mariés le 16 mars 2009, à Genève. De cette union est issue l’enfant B.________, née en 2009.
B. Par jugement du 13 février 2015, le Tribunal civil des Montagnes et du Val-de-Ruz a prononcé le divorce des époux A.________ et X.________. Il a notamment ratifié la convention sur les effets accessoires du divorce signée par les parents le 19 novembre 2014 et légèrement complétée selon le procès-verbal de l’audience du 13 février 2015. Cette convention prévoyait que le père acceptait d’acquitter au titre de « pensions », tant et aussi longtemps qu’il serait à l’aide sociale, « 15 % de l’intégralité des sommes qu’il recevra[it] à quelque titre que ce soit de [l’]assistance sociale », les aides qu’il recevrait spécifiquement pour ses enfants devant être imputées (art. 2), et, s’il travaillait, à verser une contribution d’entretien correspondant à 15 % de ses revenus totaux nets, mais d’au moins certains montants mensuels fixés dans la convention (art. 3).
C. Le père bénéficie toujours de l’aide sociale. Il n’a pas payé régulièrement les contributions prévues. La mère a donné mandat à l’ORACE pour le recouvrement des sommes dues et un dossier a été ouvert le 4 avril 2018. Depuis lors, l’ORACE a tenté sans succès d’obtenir du père qu’il verse les contributions dues, signe une cession de salaire préférentielle ou même réponde à ses sollicitations.
D. Par requête du 13 juillet 2018 auprès de l’APEA, l’ORACE a demandé qu’un avis au débiteur soit adressé à l’Office communal de l’aide sociale, à Z.________, afin que celui-ci opère une retenue sur l’aide matérielle accordée au père, à concurrence de 124.50 francs par mois, correspondant à 15 % des 830 francs mensuels perçus par l’intéressé. Au moment du dépôt de la requête, l’arriéré de versement, calculé depuis le mandat donné à l’ORACE, s’élevait à 498 francs.
E. Invité à se déterminer sur la requête, le père n’a pas procédé.
F. Par décision du 22 octobre 2018, le président de l’APEA a rejeté la requête, statuant sans frais et n’allouant pas de dépens. Il a considéré, en résumé, que l’exécution de l’avis au débiteur entamerait le minimum vital du père, lequel ne percevait que des prestations d’aide sociale. Le nouveau droit relatif à l’entretien des enfants mineurs ne justifiait pas que l’on revienne sur la jurisprudence prévoyant que le minimum vital du débiteur doit être préservé dans le cadre d’une procédure d’avis au débiteur, le juge devant se fonder sur les ressources effectives du débirentier. Une exception à ce principe pourrait être envisagée s’il s’agissait d’entamer le minimum vital en faveur d’un créancier ne disposant lui-même pas du minimum vital (équilibre des sacrifices). Cependant, ni la requête du 13 juillet 2018, ni les documents qui y étaient joints ne permettaient d’établir que l’enfant créancière des contributions serait elle-même réduite à son minimum vital.
G. Le 2 novembre 2018, l’ORACE appelle de la décision susmentionnée, en concluant principalement à son annulation et à ce que l’avis au débiteur soit octroyé, subsidiairement au renvoi de la cause à l’APEA, sous suite de frais et dépens. Il expose, en résumé, que s’il est correct d’appliquer par analogie les règles de la LP dans le cas d’un avis au débiteur, le cas d’espèce échappe à cette règle, dans la mesure où le débiteur a accepté, en signant la convention sur les effets accessoires du divorce, que son minimum vital soit entamé. Les parties à cette convention étaient représentées par un avocat et elles en connaissaient donc les conséquences juridiques. Le père, qui bénéficiait de l’aide sociale au moment de signer le contrat, a signé son engagement en toute connaissance de cause. S’il est vrai que l’avis au débiteur porterait atteinte au minimum vital du père, cette atteinte a été clairement consentie par l’intéressé à l’époque du divorce, car il admettait de consacrer une partie de son budget d’aide sociale aux besoins de son enfant. Le père n’a pas participé à la procédure de première instance et ne contestait donc pas l’atteinte à son minimum vital. Le refus de prononcer un avis au débiteur reviendrait à récompenser un débiteur qui se serait obligé à la légère, sans accorder sa juste valeur à un engagement pris dans une procédure formelle. Il faut distinguer le cas du débirentier dont le minimum vital n’est pas respecté au jour de la décision sur l’avis au débiteur et le cas de celui qui, volontairement et consciemment, a souhaité – au moment de la fixation de la contribution – entamer son minimum vital pour subvenir aux besoins de son enfant. Il n’est pas question ici de rétablir une forme d’équilibre des sacrifices, puisque la situation actuelle a été choisie et voulue lors de la fixation des contributions d’entretien. La situation du débiteur est ici identique à celle qui existait au moment du divorce.
H. L’intimé n’a pas retiré le pli recommandé qui lui a été adressé le 8 novembre 2018 par la Cour des mesures de protection de l’enfant et de l’adulte (ci-après : CMPEA), pour l’inviter à se déterminer sur l’appel. L’envoi lui a ensuite été adressé à nouveau, sous pli simple. Il n’a pas réagi.
CONSIDERANT
en droit
1. a) Le prononcé d'un avis aux débiteurs fondé sur l'article 291 CC constitue une mesure d'exécution privilégiée sui generis, qui se trouve en lien étroit avec le droit civil, et est de nature pécuniaire puisqu'elle a pour objet des intérêts financiers. Par ailleurs, le jugement portant sur un avis aux débiteurs est en principe une décision finale au sens de l'article 308 al. 1 let. a CPC (ATF 137 III 193 cons. 1, SJ 2012 I 68 ; ATF 134 III 667 cons. 1.1 ; arrêt du TF du 13.01.2011 [5D_150/2010] cons. 1 ; Jeandin, in : CPC commenté, n. 7 ad art. 308). Cette décision n'émanant toutefois pas du tribunal de l'exécution mais du juge civil, la voie de l'appel est ouverte (art. 308 al. 1 let. b et 309 al. 1 a contrario CPC ; arrêt de la Cour de justice genevoise du 24.03.2017 [ACJC/339/2017] cons. 1 ; Sörensen, CPra-Matrimonial, n. 6 ad art. 309 CPC ; arrêt de la Cour suprême du canton de Berne du 13.11.2017, ZK 17 449, ch. 12). Dans un arrêt récent, la CMPEA a donc retenu que l’appel était recevable en la matière, en s’écartant de sa jurisprudence antérieure qui considérait que c’était la voie du recours qui était ouverte (arrêt de la CMPEA du 04.07.2018 [CMPEA.2018.21] cons. 1, revenant sur la jurisprudence publiée au RJN 2016 p. 95).
b) L’appel a été déposé dans le délai utile contre une décision du président de l’APEA (art. 2 al. 1bis LI-CC) et auprès de la CMPEA (art. 43 al. 1 OJN), de sorte qu’il est recevable.
2. a) Aux termes de l’article 291 CC, lorsque les père et mère négligent de prendre soin de l’enfant, le juge peut prescrire à leurs débiteurs d’opérer tout ou partie de leurs paiements entre les mains du représentant légal de l’enfant. L’avis aux débiteurs vise à assurer à l'ayant droit le paiement régulier des contributions d’entretien (arrêt du TF du 04.03.2016 [5A_925/2015] cons. 5). Il constitue une mesure particulièrement incisive, de sorte qu'il suppose un défaut caractérisé de paiement ; une omission ponctuelle ou un retard isolé de paiement sont insuffisants. Pour justifier la mesure, il faut disposer d'éléments permettant de retenir de manière univoque qu'à l'avenir, le débiteur ne s'acquittera pas de son obligation, ou du moins irrégulièrement seulement (arrêt du TF du 27.07.2013 [5A_958/2012] cons. 2.3.2.1 ; arrêt de la CACIV du 14.05.2018 [CACIV.2018.1] ; arrêt de la CMPEA du 04.07.2018 [CMPEA.2018.21] cons. 3). A l'appui de sa requête, le créancier d'entretien doit démontrer être au bénéfice d'un titre exécutoire (ATF 110 II 9 cons. 4b).
b) En l’espèce, il n’est pas contesté que la recourante est au bénéfice d’un titre exécutoire, soit la convention sur les effets accessoires du divorce du 19 novembre 2014, qui a été ratifiée par le juge du divorce. Le débiteur de la contribution d’entretien ne s’en acquitte pas, au moins depuis avril 2018, et son comportement, consistant à ne pas répondre aux courriers qui lui sont adressés à leur sujet, oblige à envisager qu’il n’a pas l’intention de verser spontanément, à l’avenir, la contribution en cause.
3. a) Le bien-fondé du droit à l'entretien n'a pas à être examiné dans le cadre de la procédure d'avis aux débiteurs qui, comme mesure d'exécution, présuppose que la contribution d'entretien ait déjà été fixée par convention ou jugement. Son examen se limite aux conditions de l'avis aux débiteurs (arrêt du TF du 18.01.2013 [5A_791/2012] cons. 3 et 4). Cet avis doit en principe intervenir pour le montant alloué dans le jugement formant le titre de l'entretien. Les principes sur la constatation du minimum vital du droit des poursuites doivent cependant être appliqués lorsque la situation du débiteur s'est aggravée depuis le jugement formant le titre de l'entretien, au point que le minimum vital de ce débiteur pourrait être entamé (arrêts du TF du 30.04.2014 [5A 223/2014] cons. 2 ; du 18.01.2013 [5A 791/2012] cons. 3 ; du 11.01.2012 [5A_578/2011] cons. 2.1; ATF 137 III 193 cons. 3.9, JT 2012 II 147a). Lors de la mise en œuvre de l'article 291 CC, le débiteur ne doit en effet pas être réduit à une situation qui lèse les droits essentiels de sa personnalité (arrêt du TF du 21.11.2017 [5A_230/2017] cons. 5, qui se réfère à l’ATF 110 II 9 cons. 4b). La question de l’admissibilité d’une atteinte au minimum vital du débiteur d’entretien au stade de la fixation de la contribution et celle au stade de son exécution doivent, ainsi, être distinguées. Au stade de l’exécution, le juge ne doit, en principe, pas revoir les critères de fixation, ceux-ci ayant déjà été examinés dans la décision de mesures protectrices de l’union conjugale. En cas de besoin, le débiteur devra passer par la voie de la modification du jugement. Ce principe connaît toutefois ses limites. Si la situation du débiteur d’entretien s’est modifiée depuis la fixation de la contribution, à tel point que l’avis au débiteur porte atteinte à son minimum vital, le juge devrait en tenir compte. On ne devrait admettre une atteinte au minimum vital du débiteur que dans la mesure où celle-ci est nécessaire pour couvrir le minimum vital du créancier ; en ce cas, l’atteinte devrait être portée aux deux minimums vitaux dans la même proportion (ATF 110 II 9 cons. 4b ; arrêt du TF du 29.09.2015 [5A_474/2015] cons. 2.2 ; arrêt de la CMPEA du 04.07.2018 [CMPEA.2018.21] cons. 4 ; arrêt de la CACIV vaudoise du 06.03.2018 [HC/2018/222] cons. 6.2 ; Pellaton, CPra-Matrimonial, 2016, n. 35, 37, 39 ad art. 177 CC et les références citées).
b) La possibilité de requérir un avis aux débiteurs existe en tout cas pour assurer l'encaissement des contributions alimentaires courantes et futures, les pensions courantes se définissant comme celle concernant l'entretien depuis la date du dépôt de la requête ou de conclusions fondées sur l’article 291 CC (arrêt de la CMPEA du 04.07.2018 [CMPEA.2018.21] cons. 4 ; arrêt du TF du 26.05.2004 [5P.75/2004] cons. 3).
c) La loi sur l’action sociale (LASoc, RSN 831.0) a notamment pour but d’apporter l'aide sociale nécessaire aux personnes domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1er let. d). L'aide sociale comprend en particulier l'aide matérielle, allouée en espèces ou en nature (art. 4 al. 1 let. b). Celle-ci est déterminée en fonction du but à atteindre et de la situation personnelle de l'intéressé (art. 4 al. 2). Une personne est dans le besoin lorsqu'elle éprouve des difficultés matérielles ou sociales ou ne peut subvenir à son entretien, d'une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (art. 5). En principe, l'aide matérielle est accordée en espèces (art. 37 al. 1), mais l’autorité d'aide sociale peut toutefois payer directement certaines charges (art. 37 al. 2) et s'il est à craindre que l'aide matérielle en espèces ne soit pas utilisée judicieusement, elle peut l'accorder sous une autre forme (art. 37 al. 3). Le Conseil d'Etat arrête les normes pour le calcul de l'aide matérielle (art. 38). Sous la note marginale « Minimum d'existence », l’article 39 prévoit qu’une aide matérielle minimum ne peut être refusée à une personne dans le besoin, même si celle-ci est personnellement responsable de son état. L’arrêté fixant les normes pour le calcul de l'aide matérielle (RSN 831.02, état au 1er juillet 2018) prévoit que l’aide matérielle couvre les frais de logement (art. 7 ss) et les frais médicaux de base (art. 10 ss). A cela s’ajoute un montant forfaitaire auquel a droit toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son ménage, montant destiné à son entretien (art. 1er al. 1) et qui se monte actuellement à 986 francs pour une personne seule (art. 2 al. 2). L'aide matérielle minimum prévue à l'article 39 LASoc correspond à ce forfait, diminué en principe de 15 % (art. 4 al. 1). Le système d’aide sociale vise ainsi, en particulier, à assurer au moins une aide matérielle minimale aux personnes qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens, aide qui correspond au minimum d’existence quand la personne concernée est personnellement responsable de son état, les frais de logement et les frais médicaux de base étant en outre pris en charge.
d) L’aide matérielle minimum est insaisissable, au sens de l’article 93 al. 1 LP, en ce sens qu’elle est par définition indispensable au débiteur.
e) En l’espèce, il résulte des pièces produites que l’intimé reçoit de l’Office de l’aide sociale de Z.________ une aide matérielle de 830 francs par mois, ce qui ne correspond pas au forfait d’entretien prévu par l’article 2 al. 2 de l’arrêté fixant les normes pour le calcul de l’aide matérielle, qui serait de 986 francs par mois, mais bien au minimum d’existence au sens de l’article 39 LASoc, soit l’aide matérielle minimum (986 francs moins 15 %, à quelques francs près ; art. 4 al. 1 de l’arrêté susmentionné). Il est vrai que l’intimé bénéficiait déjà de l’aide sociale au moment du divorce. En ce sens, sa situation ne s’est pas forcément péjorée depuis lors, encore que le dossier n’établit pas si, à l’époque du divorce, il recevait le forfait d’entretien ou déjà le seul minimum d’existence. Il est vrai aussi que l’intimé a pris, dans la convention sur les effets accessoires, ratifiée par le juge, l’engagement de verser au titre de contribution d’entretien 15 % des sommes reçues au titre de l’aide sociale. Cependant, il est clair qu’une saisie sur les prestations d’aide sociale que l’intimé perçoit serait exclue par l’article 93 LP. Par ailleurs, la nature de ces prestations implique qu’elles sont destinées à l’entretien de la personne qui les reçoit. Si elles ne lui étaient pas indispensables pour cela, elles ne lui seraient tout simplement pas versées par le service compétent. Le droit à un minimum d’existence ne constitue en outre pas un droit au versement d’une somme d’argent, puisque le service compétent peut, selon les circonstances, décider d’octroyer une aide en nature plutôt que le paiement d’un certain montant mensuel. Il est donc douteux qu’une personne puisse valablement s’engager par avance à céder à un tiers tout ou partie des prestations d’aide sociale, pour quelque motif que ce soit. En tout cas, il ne peut pas être question d’obliger le service compétent, par un avis au débiteur, à payer à un tiers une partie de ces prestations. Si on l’admettait, il faudrait que ce service, à qui la loi fait l’obligation de garantir un minimum d’existence à chaque personne dans le besoin, accorde dans le même temps un complément à la personne assistée, afin que celle-ci puisse survivre, ce qui serait paradoxal et contraire au système de l’aide sociale. Dans ces conditions, il faut retenir que, malgré l’engagement pris par l’intimé au moment du divorce, l’Office de l’aide sociale ne peut pas être invité à verser à la recourante la contribution réclamée. La décision entreprise est conforme au droit. Il n’est pas nécessaire d’examiner ce qu’il en serait si la créancière ne disposait elle-même pas du minimum vital, puisqu’il n’est pas soutenu que cette hypothèse serait réalisée dans le cas d’espèce. On notera toutefois que, dans ce cas de figure, il pourrait se justifier de renvoyer la créancière de la contribution d’entretien à s’adresser elle-même au service d’aide sociale compétent, afin que celui lui accorde l’aide nécessaire.
4. Le recours doit dès lors être rejeté. Vu les circonstances particulières du cas d’espèce, il sera statué sans frais. Il n’y a pas lieu à allocation de dépens.
Par ces motifs, la Cour des mesures de protection de l'enfant et de l'adulte
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais, ni dépens.
Neuchâtel, le 12 décembre 2018
Art. 2911 CC
Avis aux débiteurs
Lorsque les père et mère négligent de prendre soin de l'enfant, le juge peut prescrire à leurs débiteurs d'opérer tout ou partie de leurs paiements entre les mains du représentant légal de l'enfant.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I 1 de la LF du 25 juin 1976, en vigueur depuis le 1er janv. 1978 (RO 1977 237; FF 1974 II 1).
l