A. A.X., né en 1953, et B.X., née en 1958, sont agriculteurs à C., où ils vivent avec leur fils D., né en 1999.
B. Le 31 mars 2016, le Service vétérinaire a sollicité le concours de la police neuchâteloise en vue d’un contrôle prévu au domaine agricole des époux X., car des contrôles précédents s’étaient selon lui mal passés. Une patrouille s’est donc rendue sur place avec des inspectrices du Service vétérinaire. Lors du contrôle, A.X. s’est agité et a perturbé le travail des inspectrices. La police est intervenue et a dû le menotter et l’extraire de l’écurie. L’intéressé s’est ensuite calmé, mais a dit aux policiers que s’il était sanctionné à la suite du contrôle, il ne lui resterait plus qu’à mourir. Il a ensuite pu assister aux opérations de contrôle, sans être entravé. La police ayant appris, par un contrôle dans des bases de données, que A.X. détenait un modèle civil de fusil d’assaut, elle a procédé à une perquisition – après avoir fait signer à B.X. une autorisation en ce sens – et saisi ce fusil et quatre mousquetons. La même B.X. est restée calme durant l’intervention, mais a fait un malaise respiratoire. Elle n’a pas voulu être emmenée dans une ambulance qui avait été appelée sur les lieux. Comme elle faisait des « déclarations funestes », les policiers ont jugé prudent de la faire emmener au Centre des urgences psychiatriques. On peut préciser que les agents ont dû s’entretenir en allemand avec les intéressés, qui ne parlaient pas le français. La police a établi un rapport, qu’elle a adressé le 15 avril 2016 à l’APEA.
C. Le 1er juin 2016, l’APEA a chargé l’Office de protection de l’adulte (ci-après : OPA) de procéder à une enquête sociale et de délivrer un rapport. Une copie de son courrier a été adressée aux époux X., avec une copie du rapport de police.
D. Le 14 juin 2016, A.X. a envoyé à l’APEA une lettre indiquant que lui-même et son épouse se demandaient depuis deux mois ce qu’on avait contre eux et faisant part de la détresse de sa famille devant les mesures prises contre elle et l’intervention de la police. Il joignait à ce courrier une copie de sa lettre adressée à la police deux jours auparavant, dans laquelle il expliquait qu’il n’avait rien contre les contrôles du Service vétérinaire, qu’il n’en avait jamais refusé un, que le 31 mars avait été un choc, que rien n’avait pu leur être reproché et qu’à la suggestion de son médecin traitant, il avait consulté un psychiatre dans le but d’obtenir une attestation lui permettant de récupérer ses armes. La présidente de l’APEA lui a répondu que les contacts qui allaient être pris par l’OPA avaient uniquement pour but de déterminer s’il existait un besoin d’assistance en sa faveur. Ensuite, A.X. a demandé comment il pouvait se faire aider, en évoquant la difficulté de trouver un avocat bilingue. La présidente de l’APEA l’a invité à s’adresser à un mandataire de son choix.
E. Dans son rapport d’enquête, déposé le 20 mars 2017 après un rappel de l’APEA, l’OPA a indiqué que la famille X. n’était pas en mesure de se sortir seule de la situation dans laquelle elle se trouvait, car elle était dépassée par l’ampleur du travail administratif qu’impliquait la gestion d’un domaine agricole, ceci malgré l’aide d’un collègue agriculteur. Il proposait la nomination d’une curatrice ayant de bonnes connaissances du milieu agricole et de ses spécificités. Le couple X. avait repris le domaine voici une dizaine d’années. Leur gestion ne remplissant pas les critères d’obtention des paiements directs nécessaires à la pérennité de l’activité, l’exploitation était devenue problématique. Le mari, craintif et réticent au départ, avait finalement compris le rôle de l’enquêteur et un dialogue avait pu être établi. Le couple n’avait pas fait de ses affaires administratives une priorité et le concours d’une tierce personne avait dû être requis pour obtenir une vision un peu claire de sa situation. Les paiements directs ayant été suspendus, le couple n’était pas en mesure de payer toutes ses factures. Il éprouvait de toute façon de la peine à gérer ses affaires administratives. L’enquêteur avait en outre constaté une certaine fragilité psychologique chez les époux X., qui évoquaient une dépression toujours plus présente. Selon lui, A.X. avait fait part, par téléphone, de son accord à la désignation d’une curatrice. Un extrait du registre des poursuites était joint au rapport. Il en ressortait d’assez nombreuses poursuites, dont certaines avaient été payées et d’autres frappées d’opposition.
F. Le 5 avril 2017, la présidente de l’APEA a adressé une copie du rapport d’enquête aux époux X., en leur fixant un délai de dix jours pour d’éventuelles observations. Les époux X. n’ont pas réagi.
G. Par décision du 21 août 2017, l’APEA, se fondant sur le rapport de police et celui de l’OPA, ainsi que sur l’accord donné par A.X. à la mesure envisagée, a institué une curatelle en faveur des époux X. La décision a été expédiée aux intéressés le 28 septembre 2017.
H. Le 30 octobre 2017, les époux X. recourent contre cette décision, en concluant sur le fond à son annulation, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l’APEA pour nouvelle décision, les frais judiciaires et dépens devant être mis à la charge de cette dernière. Ils exposent, en résumé, que A.X. n’a jamais donné son consentement à une mesure de curatelle, l’affirmation de l’OPA à ce sujet devant être le résultat d’un malentendu. Ils n’ont rencontré qu’une fois l’enquêteur, dont les connaissances de l’allemand n’étaient pas suffisantes pour assurer une bonne communication. Ne comprenant pas le français, ils n’ont pas pu se déterminer sur le rapport de l’OPA. Il aurait fallu les entendre, avec un interprète. La décision entreprise ne fait aucune constatation concrète au sujet de l’existence d’une déficience mentale, de troubles psychologiques ou d’un autre état de faiblesse. Aucun rapport médical ne figure au dossier, qui permettrait de retenir de quelconques problèmes de santé, que les recourants contestent. Il aurait donc fallu renoncer à une mesure de curatelle. Si l’autorité de recours ne pouvait partager cette conclusion, une expertise médicale serait nécessaire. Par ailleurs, les recourants se plaignent d’une violation de leur droit d’être entendus, car l’APEA ne les a pas entendus personnellement et oralement, comme elle aurait dû le faire. Au surplus, une mesure de curatelle n’est pas justifiée, les conditions posées par l’article 390 CC n’étant pas réunies. Elle viole de toute manière le principe de subsidiarité, une solution moins incisive qu’une curatelle pouvant être trouvée pour aider les recourants dans leurs affaires financières et administratives. Des possibilités alternatives n’ont été ni examinées, ni discutées.
I. Le 3 novembre 2017, la présidente de l’APEA a indiqué qu’elle renonçait à présenter des observations et s’en remettait à l’appréciation de la Cour des mesures de protection de l’enfant et de l’adulte (ci-après : CMPEA).
J. Par ordonnance du 8 novembre 2017, le président de la CMPEA a accordé l’assistance judiciaire aux recourants. Le mandataire de ces derniers a déposé son mémoire d’honoraires.
CONSIDERANT
en droit
1. a) Conformément à l'article 450 CC, les décisions de l'APEA peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge compétent (al. 1). Le recours doit être dûment motivé et interjeté par écrit auprès du juge (al. 3). D'après l'article 43 OJN, la CMPEA connaît des recours contre les décisions rendues par l'APEA. Le recours peut être formé pour violation du droit, constatation fausse ou incomplète des faits pertinents et inopportunité de la décision (art. 450a al. 1 CC). Le délai de recours est de 30 jours à compter de la notification de la décision (art. 450b al. 1 CC).
b) La CMPEA établit les faits d’office et elle peut rechercher et administrer les preuves nécessaires ; elle n’est pas liée par les conclusions des parties et applique le droit d’office (art. 446 CC, dont les principes et règles sont également applicables en procédure de recours : Steinauer/Fountoulakis, Droit des personnes physiques et de la protection de l’adulte, 2014, no 1128 p. 504). La présentation de faits et moyens de preuve nouveaux est dès lors admissible en procédure de recours.
c) Déposé dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Les recourants se plaignent d’une violation de leur droit d’être entendus, l’APEA n’ayant pas procédé à leur audition personnelle.
b) L’article 447 al. 1 CC, applicable à la procédure de mise sous curatelle d’un adulte, prévoit que la personne concernée doit être entendue personnellement, à moins que l’audition ne paraisse disproportionnée.
c) D’après la jurisprudence (arrêt du TF du 03.12.2013 [5A_540/2013] cons. 3.1.1, avec des références), en matière de protection de l'adulte, le droit d'être entendu de la personne concernée va au-delà des prérogatives qui découlent de l’article 29 al. 2 Cst. L'article 447 al. 1 CC garantit à la personne concernée par la mesure de curatelle le droit d'être entendue personnellement et oralement par l'autorité de protection de l'adulte qui prononce la mesure. Des exceptions à ce principe sont toutefois admissibles si l'audition paraît disproportionnée au vu de l'ensemble des circonstances. L'audition n'est pas seulement un droit inhérent à la défense de l'intéressé, mais constitue également un moyen pour l'autorité d'élucider les faits et de se forger une opinion personnelle, tant sur la disposition mentale de la personne concernée que sur la nécessité d'ordonner ou de maintenir une mesure de protection de l'adulte. Lors de son audition, l'intéressé doit pouvoir se déterminer sur tous les faits essentiels qui pourraient conduire à l'instauration d'une mesure de protection.
d) En l’espèce, les recourants avaient droit à une audition personnelle devant l’APEA. La décision entreprise n’indique pas pourquoi il y a été renoncé, mais on peut supposer que cette renonciation paraissait justifiée par le fait que le rapport de l’OPA faisait état d’un accord de A.X. à la mesure envisagée et que les époux visés ne s’étaient pas déterminés après que ce rapport leur avait été communiqué. Ce n’était pas suffisant pour en déduire qu’une audition serait disproportionnée, au sens de l’article 447 al. 1 CC. D’une part, l’accord allégué n’avait été donné que par l’un des deux époux concernés par la mesure et le rapport de l’OPA ne disait rien de l’avis de l’épouse sur la question. D’autre part, l’accord du mari n’aurait été donné que par téléphone à l’enquêteur de l’OPA, par une personne ne parlant manifestement que l’allemand, et une décision d’une portée telle que la curatelle envisagée, permettant notamment à la curatrice de prendre connaissance du courrier des intéressés et d’entrer dans leur domicile, ne pouvait pas être prise sans que l’existence de cet accord soit vérifiée, ce qui aurait été possible. Le fait que les recourants n’aient pas réagi après que la présidente de l’APEA leur avait fait parvenir une copie du rapport de l’OPA n’est pas déterminant, dans la mesure où il ressortait du dossier que les intéressés ne parlent que l’allemand et pouvaient donc ne pas comprendre un tel rapport et en mesurer les conséquences possibles. Par ailleurs, rien au dossier ne permettait de penser que les époux concernés n’auraient pas été en mesure de se déterminer utilement lors d’une audition, au contraire de ce qui peut être le cas quand une curatelle doit être envisagée pour une personne ne jouissant manifestement pas de facultés intellectuelles suffisantes. Une audition n’était donc pas disproportionnée. Dans ces conditions, il faut admettre que le droit des recourants d’être entendus personnellement et oralement par l’APEA a été violé.
3. a) Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne l'annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond ; par exception, une violation du droit d'être entendu, pour autant qu'elle ne soit pas particulièrement grave, peut être réparée lorsque l'intéressé a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (ATF 137 I 195 cons. 2.2 et 2.3.2 ; arrêt du TF du 03.12.2013 précité). Une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 cons. 2.8.1). Toutefois, la réparation d’un vice éventuel ne peut intervenir qu’exceptionnellement (arrêt du TF du 19.07.2017 [6B_1251/2016] cons. 2.8.1).
b) La CMPEA jouit d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit. Cependant, une réparation de la violation du droit d'être entendu par l’audition des intéressés devant l’autorité de recours n’est pas envisageable : il ne s’agit pas seulement de donner aux recourants l’occasion de faire part de leur point de vue, mais de déterminer si les conditions posées par l’article 390 al. 1 CC pour l’instauration d’une curatelle sont réunies, soit si les recourants sont tous les deux partiellement ou totalement empêchés d'assurer eux-mêmes la sauvegarde de leurs intérêts en raison d'une déficience mentale, de troubles psychiques ou d'un autre état de faiblesse qui affecte leur condition personnelle, et si, s’agissant d’une curatelle de représentation, les recourants, au sens de l’article 394 CC, ont besoin d’aide, ne peuvent accomplir certains actes et doivent de ce fait être représentés. A cet égard, le dossier ne paraît pas contenir des éléments suffisants et une expertise médicale pourrait être nécessaire, le cas échéant. Si les conditions d’une curatelle paraissent réalisées, il faudra aussi, en fonction du principe de subsidiarité, que l'autorité examine si l'aide dont auraient besoin les personnes concernées ne pourrait pas être procurée par leur famille, leurs proches ou les services publics ou privés compétents (art. 389 al. 1 CC ; cf. arrêt du TF du 02.02.2016 [5A_1034/2015] cons. 3.1), ce qui pourrait nécessiter des opérations complémentaires. Dans ces conditions, le renvoi de la cause à l’APEA s’impose.
4. Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision entreprise annulée et la cause renvoyée à l’APEA pour nouvelle décision, après qu’elle aura entendu personnellement les recourants et, le cas échéant, procédé aux opérations complémentaires qui pourraient se révéler nécessaires. Il sera statué sans frais.
5. Les recourants plaident au bénéfice de l’assistance judiciaire. Leur mandataire a produit un mémoire faisant état d’une activité d’environ 14 heures. C’est beaucoup, mais l’enjeu était relativement important pour les clients, de sorte qu’il convient d’admettre cette activité et que les honoraires seront fixés à 2'520 francs, au tarif de 180 francs l’heure applicable aux causes plaidées devant les autorités neuchâteloises (art. 55 al. 1 TFrais, RSN 164.1). S’y ajoutent les frais et débours réclamés, par 175.90 francs, et 214.25 francs de TVA à 8 %, ce qui donne un total de 2'910.15 francs.
Par ces motifs, la Cour des mesures de protection de l'enfant et de l'adulte
1. Admet le recours.
2. Annule la décision rendue le 21 août 2017 par l’Autorité de protection de l’enfant et de l’adulte du Littoral et du Val-de-Travers.
3. Renvoie la cause à dite autorité, pour nouvelle décision au sens des considérants.
4. Fixe à 2'910.15 francs, frais et TVA inclus, l’indemnité d’avocat d’office due à Me E. pour la défense des intérêts des époux X. en procédure de recours.
5. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 27 novembre 2017
Art. 390 CC
Conditions
1 L'autorité de protection de l'adulte institue une curatelle lorsqu'une personne majeure:
1. est partiellement ou totalement empêchée d'assurer elle-même la sauvegarde de ses intérêts en raison d'une déficience mentale, de troubles psychiques ou d'un autre état de faiblesse qui affecte sa condition personnelle;
2. est, en raison d'une incapacité passagère de discernement ou pour cause d'absence, empêchée d'agir elle-même et qu'elle n'a pas désigné de représentant pour des affaires qui doivent être réglées.
2 L'autorité de protection de l'adulte prend en considération la charge que la personne concernée représente pour ses proches et pour les tiers ainsi que leur besoin de protection.
3 Elle institue la curatelle d'office ou à la requête de la personne concernée ou d'un proche.
Art. 447 CC
Droit d'être entendu
1 La personne concernée doit être entendue personnellement, à moins que l'audition personnelle ne paraisse disproportionnée.
2 En cas de placement à des fins d'assistance, elle est en général entendue par l'autorité de protection de l'adulte réunie en collège.