Réf. : 2003.26/mc
A. H. a été engagé à partir du 21 octobre 1999 en qualité d'ouvrier de voirie-chauffeur par les Travaux publics de la Ville de La Chaux-de-Fonds, "selon le statut de la fonction publique" en application du Règlement général pour le personnel de l'administration communale du 10 novembre 1986. A partir du 22 octobre 2001, cet engagement a été annulé et remplacé par un nouvel engagement, toujours en qualité d'ouvrier de voirie-chauffeur, mais "selon le droit privé (durée indéterminée)" en application des articles 6 et 25 du règlement précité. Le 15 février 2002, H. a été licencié avec effet immédiat.
Le 30 septembre 2002, il a saisi le Tribunal de prud'hommes du district de La Chaux-de-Fonds, contestant l'existence de justes motifs permettant un licenciement avec effet immédiat. Lors de l'audience du 7 novembre 2002, le président a soulevé le problème de la compétence du tribunal de prud'hommes et il a été décidé qu'il trancherait cette question par un jugement sur moyen séparé, un délai de 15 jours étant fixé aux parties pour communiquer leur position sur cette question. Dans leurs déterminations, aussi bien le demandeur que la défenderesse ont conclu que le tribunal de prud'hommes était compétent pour connaître du litige qui lui était soumis.
B. Par jugement sur moyen séparé du 27 janvier 2003, statuant sans frais ni dépens, le Tribunal de prud'hommes du district de La Chaux-de-Fonds a déclaré la demande déposée par H. irrecevable. Il a tout d'abord retenu que la collectivité publique ne constituait aucun des groupes professionnels représentés dans la juridiction des prud'hommes et qu'elle ne pouvait donc être considérée comme "un employeur" au sens de l'article 7 alinéa 1 lettre a LJPH. Il a également jugé que le litige qui lui était soumis ne relevait pas du droit privé, dans la mesure où d'une part il était douteux que l'engagement du demandeur pour une durée indéterminée en qualité d'ouvrier de voirie-chauffeur par les Travaux publics constitue une circonstance exceptionnelle (au sens de l'article 6 du règlement communal) justifiant la conclusion d'un contrat de droit privé et, d'autre part, parce que la base légale permettant la conclusion de contrats de droit privé par la collectivité publique n'est pas claire et univoque au sens de la jurisprudence fédérale. Pour ces motifs, il a retenu que le rapport juridique noué entre les parties relevait du droit public et que le Tribunal de prud'hommes n'était dès lors pas compétent pour juger la cause.
C. H. recourt contre ce jugement et conclut à son annulation, avec suite de frais et dépens et sous réserve de l'assistance judiciaire, dont il sollicite le bénéfice pour la procédure de recours. Il fait valoir que le premier juge aurait dû admettre la compétence de la juridiction civile étant donné la particularité du Tribunal de prud'hommes et la volonté des parties de lui soumettre le litige. Il reproche également au premier juge d'admettre de façon générale que tout contrat liant une collectivité publique à un travailleur relève d'un rapport de droit public, alors que la question doit se trancher de cas en cas au vu de la nature de l'engagement, le fait que l'administration ne soit pas représentée dans la juridiction des prud'hommes ne constituant pas un obstacle à cet égard. Il se prévaut finalement du fait que la réelle et commune intention des parties de soumettre leur rapport de travail au droit privé ne fait aucun doute, que la lettre d'engagement selon le droit privé fait certes référence aux conditions d'engagement normalement prévues sous contrat de droit public mais que cela découle directement de l'article 6 du règlement communal, et que la durée de l'engagement et la fonction du recourant ne font pas penser à un statut de la fonction publique.
D. Dans ses observations, le président du Tribunal de prud'hommes indique que si dans certains "cas-limites" l'absence de contestation des parties a conduit le Tribunal des prud'hommes à se saisir de litiges opposant un employé à la Ville de La Chaux-de-Fonds, le cas d'espèce est en revanche tout à fait clair et reconnaître à la collectivité publique la possibilité de conclure un contrat de droit privé dans une telle situation reviendrait à supprimer sans le dire le statut de la fonction publique. L'intimée quant à elle ne procède pas.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable (art. 416 CPC). Compte tenu de la valeur litigieuse de 30'568 francs (addition des 4 premières conclusions de la demande portée devant le tribunal), la procédure est gratuite (art. 24 al. LJPH), la Cour statuant quoi qu'il en soit (et sans égard à la portée ordinairement restrictive de l'art.23 al. 2 LJPH) avec un plein pouvoir d'examen en cette matière de nature purement juridique.
2. Selon l'article 8 CPCN, auquel renvoie l'article 22 LJPH, le tribunal saisi d'une contestation qui est de la compétence d'un tribunal d'un autre ordre ou de celle de l'autorité administrative est tenu de suppléer d'office ce moyen. Selon l'article 7 LJPH, les tribunaux de prud'hommes jugent les contestations qui s'élèvent notamment entre les employeurs, d'une part, et les travailleurs, apprentis, voyageurs de commerce, travailleurs à domicile, d'autre part, et qui relèvent des relations de travail (al.1 litt.a). Ils ne peuvent se saisir des litiges concernant les rapports de service de droit public (al.2).
En l'espèce, il convient donc de déterminer en premier lieu si le rapport juridique noué entre les parties relève du droit privé ou du droit public.
3. a) Il résulte des articles 3 litt.d et 6 du Règlement général pour le personnel de l'administration communale du 10 novembre 1986 (RSC 14.10) que la commune de La Chaux-de-Fonds a la possibilité de conclure des contrats de droit privé avec ses employés. La réglementation des rapports de service du personnel employé par la collectivité publique par le biais de normes de droit privé demeure toutefois l'exception et est soumise à des conditions restrictives. L'article 4 du règlement précité prévoit en effet que dans la règle, les salariés de la commune sont engagés comme fonctionnaires (al.1), et qu'il ne sera recouru aux autres modes d'engagement que si les circonstances le justifient (al.2). Quant à l'article 6, il prévoit que la commune peut, à titre exceptionnel, conclure avec un salarié un contrat de droit privé. Le Conseil communal fixe alors les conditions d'emploi en s'inspirant du règlement. L'article 25 précise que lorsque l'engagement a lieu en application de l'article 6, le contrat doit être établi en la forme écrite (al. 1) et préciser de manière claire qu'il relève du droit privé et est soumis au Code des obligations (al.2). Dans ce cas, les droits et obligations découlant du règlement ne lient pas les parties, sauf dispositions contraires du contrat (al.3).
b) Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur la nature des rapports juridiques entre les hôpitaux publics et leurs médecins. Sans trancher la question, il a considéré qu'il était douteux que les cantons puissent, d'une manière générale, soumettre ces rapports au droit privé. Il a précisé qu'à supposer que cela soit admissible, une solution de ce genre devrait alors se fonder sur une norme cantonale claire, dépourvue d'équivoque (ATF 118 II 213, JdT 1993 I 634, cons.3 p.638 et 639).
Quant à la jurisprudence cantonale, elle est nuancée. Le Tribunal administratif neuchâtelois a jugé que l'Etat pouvait exceptionnellement engager du personnel par contrat de droit privé lorsqu'un des cas prévus à l'article 7 alinéa 1 de la Loi sur le statut de la fonction publique était réalisé, soit pour l'exécution de tâches spéciales, ou de durée limitée, ou encore pour assurer le remplacement temporaire d'un titulaire de fonction publique. Il a toutefois précisé que ce type d'engagement devait rester exceptionnel et n'être utilisé que lorsqu'il correspondait au but poursuivi; que dès lors, si un contrat de droit privé avait été conclu sans que ces conditions ne soient remplies, les rapports de service relevaient du droit public (RJN 1998 199, cons.1b p.200).
Dans un arrêt du 24 mai 2000, la Cour de cassation civile neuchâteloise a admis sa compétence, en considérant qu'il n'y avait pas d'évidence à retenir le contraire et en soulignant l'absence de toute discussion ou contestation des parties à ce sujet, y compris devant la juridiction de recours (RJN 2000 126, cons.1 p.129).
Dans un arrêt plus ancien du 14 février 1995, le Tribunal administratif vaudois a jugé que le fait que l'engagement repose sur une base contractuelle, faute de base légale (parce que la municipalité concernée n'avait pas édicté de règlement sur le statut de fonctionnaire communal), ne veut pas forcément dire qu'il doit être soumis au droit privé, lequel exclut par définition la compétence d'une autorité administrative (RDAF 1995 479, cons.3a et d p.481-482). En effet, les engagements de droit privé passés par l'Etat, et par analogie par les communes, sont soumis au droit public lorsqu'ils impliquent un rapport de subordination étroite, qui se traduit notamment par un devoir de fidélité particulier et la soumission à des sanctions disciplinaires (même arrêt, et la référence à un autre arrêt de la Chambre vaudoise des recours, in JdT 1991 III 74, cons.2b p.77).
Finalement, dans un arrêt du 27 août 1999 relatif aux rapport de service du personnel des hôpitaux publics, la Cour constitutionnelle du canton du Jura est allée plus loin en retenant que la collectivité publique n'est pas libre de soumettre ses employés à un rapport de travail de droit privé dont l'objet consiste en la réalisation de tâches étatiques ou publiques. Dans la mesure où il découle de la Constitution cantonale que les activités exercées par le personnel des hôpitaux publics ont pour objet la réalisation d'une tâche étatique, les rapports de services doivent être soumis au droit public, quant bien même le loi prévoirait l'application du droit privé (RJJ 1999 85, cons.3 p.91 et 4 p.98). Ainsi, la nature des rapports juridiques prévaut non seulement sur la qualification donnée par les parties, mais peut encore l'emporter, suivant des impératifs de droit supérieur, sur la dénomination que la législation ou les actes concrets eux-mêmes attribuent à ces rapports. Par conséquent, en l'absence d'une prescription légale claire attribuant le litige à une juridiction déterminée, seul est décisif, en dernier ressort, l'objet du rapport de droit noué entre parties (RJJ 1999 85, cons.2 p.90).
c) Les critères posés par la doctrine ne sont pas unanimes non plus. Selon Grisel, le droit public exclut implicitement le recrutement sur la base du droit privé de personnes susceptibles d'être nommées aux conditions légales. En effet, si ces personnes étaient soumises à un régime de droit privé, elles seraient favorisées ou défavorisées, au mépris du principe d'égalité, par rapport à celles qui sont assujetties au droit public. Par conséquent, seuls sont valables les contrats de droit privé conclus entre l'Etat et les personnes qui ne peuvent pas devenir fonctionnaires ou agents spéciaux en vertu du droit public, par exemple celles qui sont appelées à remplir à titre de surnuméraires une tâche de trop courte durée pour être confiée à des fonctionnaires proprement dits et même à des employés (Grisel, Traité de droit administratif, tome I, 1984, p.477).
Moor considère quant à lui que le statut de droit privé n'implique que rarement l'application pure et simple du Code des obligations, en raison du renvoi à certaines dispositions du statut des fonctionnaires, particulièrement à celles qui concernent les obligations de service et les salaires et autres rémunérations. Dès lors, si les dispositions légales sur les salaires sont applicables alors qu'il s'agit d'un élément essentiel du contrat, on ne voit plus guère en quoi le droit privé est déterminant, le licenciement mis à part, raison pour laquelle il convient de considérer ces rapports juridiques comme étant de droit public, le droit privé étant alors applicable à titre de droit supplétif. Il ajoute que le droit privé devrait être applicable en tant que tel uniquement dans des circonstances exceptionnelles, lorsqu'en raison de la prestation due par la personne engagée, l'application d'un statut n'apparaît pas la forme juridique adéquate ou en d'autres termes lorsqu'il est nécessaire d'individualiser le rapport juridique et non de le faire entrer dans une catégorie de fonctions (Moor, Droit administratif, volume III, 1992, p.208).
4. a) En définitive, la Cour de céans ne voit pas la nécessité d'aller aussi loin que l'arrêt jurassien susmentionné (voir à ce sujet l'analyse convaincante de Auer, in RJJ 2001 187, p.201). Il n'en demeure pas moins que si la conclusion de contrats de travail de droit privé entre la collectivité publique et ses employés est possible en l'espèce, elle doit rester l'exception, ainsi que cela résulte expressément des articles 4 et 6 du Règlement général pour le personnel de l'administration communale. Pour interpréter la notion de circonstances exceptionnelles au sens de ces dispositions, il convient en premier lieu de se référer à la jurisprudence fédérale susmentionnée selon laquelle la soumission au droit privé des rapports juridiques entre la collectivité publique et ses employées doit se fonder sur une norme cantonale claire et non équivoque. Or tel n'est pas le cas en l'espèce puisque ces dispositions font appel, sans autre précision, à la notion indéterminée de circonstances exceptionnelles, dont il faut déterminer encore l'étendue et les limites. Dans la mesure où l'article 6 du règlement communal est comparable dans son esprit à l'article 7 de la loi cantonale sur le statut de la fonction publique, bien que moins précis, il convient donc de se référer à l'arrêt susmentionné du Tribunal administratif, qui retient que l'Etat ne peut engager du personnel par contrat de droit privé qu'exceptionnellement, pour l'exécution de tâches spéciales ou de durée limitée, ou pour assurer le remplacement temporaire d'un titulaire de fonction publique, faute de quoi les rapports de service relèvent du droit public. Tel est le cas également, selon les autres critères définis par la doctrine et la jurisprudence, notamment si l'employé a un devoir de fidélité particulier, s'il est soumis à des sanctions disciplinaires ou si sa rémunération est fixée selon le statut de la fonction publique. Ces différents critères, sans être exhaustifs, sont complémentaires.
On relèvera finalement que contrairement à ce que soutient le recourant, la volonté des parties de soumettre le litige au tribunal de prud'hommes ne constitue pas un élément suffisant pour fonder sa compétence. L'arrêt susmentionné du 24 mai 2000 de la Cour de cassation civile ne dit pas autre chose en se bornant à constater qu'il n'y avait eu ni discussion ni contestation à ce sujet jusque et y compris devant la juridiction de recours.
b) En l'espèce, il résulte du dossier que le recourant a été employé au service des Travaux publics de la Ville de La Chaux-de-Fonds selon le statut de la fonction publique durant deux ans, soit la période d'essai maximale, avant qu'un engagement selon le droit privé ne soit conclu à partir du 22 octobre 2001. Par ailleurs, la lecture de ce nouvel engagement intitulé "selon le droit privé" montre que la quasi totalité des éléments du contrat est en réalité régie par le Règlement général pour le personnel de l'administration communale, par renvoi figurant dans le contrat. Tel est le cas du salaire dans tous ses éléments, des cotisations sociales, des prestations sociales en cas de maladie et d'accident, de l'affiliation à la Caisse de pensions du personnel communal, de l'horaire de travail, du respect du devoir de fonction, de l'interdiction d'exercer une activité accessoire sans autorisation, ainsi que des vacances, jours fériés et congés spéciaux. De fait et comme l'a relevé le premier juge, seuls le temps d'essai et la durée du contrat ainsi que d'éventuels points non expressément réglés dans le contrat ont été soumis au Code des obligations. On soulignera également que le nouvel engagement prenant effet au 22 octobre 2001 a été conclu pour une durée indéterminée, le recourant étant employé en qualité de chauffeur-ouvrier de voirie avec un taux d'activité de 100 %. Ainsi, les circonstances de l'engagement du recourant par les Travaux publics de la Ville de La Chaux-de-Fonds n'étaient à l'évidence pas exceptionnelles et partant ne justifiaient pas la conclusion d'un contrat de droit privé. Au contraire, la conclusion d'un tel contrat avait vraisemblablement pour objectif de pouvoir appliquer les dispositions du Code des obligations en cas de résiliation des rapports de travail, les autres éléments importants du contrat étant régis par le statut de la fonction publique. Selon la lettre adressée par les Travaux publics à H. le 1er février 2002 en effet, celui-ci s'était vu refuser le droit de prendre le volant depuis le 13 décembre 2001 - soit 13 jours après la conclusion de l'engagement selon le droit privé – "en raison des nombreux avertissements".
C'est donc à juste titre que le premier juge a retenu que la relation juridique nouée entre les parties relevait du droit public, et ainsi que la compétence du Tribunal de prud'hommes n'était pas donnée en l'espèce. Partant le recours doit être rejeté, sans que la question de savoir si la collectivité publique constitue ou non un employeur au sens de l'article 7 LJPH doive être tranchée. Comme l'a relevé le premier juge (voir l'art. 8 al. 3 CPC), l'autorité intimée devra rendre une décision contre laquelle un recours sera ouvert (art. 3 et 26 LPJA).
5. La Cour statue sans frais, ni dépens à la Commune intimée qui n'a pas procédé. Il sera statué séparément sur la requête d'assistance judiciaire.
Par ces motifs, LA COUR DE CASSATION CIVILE
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais ni dépens.