A. Les époux G. louent depuis le 1er juillet 1995 un appartement de 6 pièces à la rue ... à Neuchâtel dans un immeuble propriété de la compagnie d'assurances X.
Par requête du 29 juin 1998 déposée auprès de l'Autorité régionale de conciliation (ci-après : l'ARC), les époux G. ont sollicité notamment une diminution de leur loyer motivée par la baisse du taux hypothécaire survenu depuis la conclusion du contrat de bail.
Lors d'une première audience de conciliation tenue le 7 septembre 1998, la gérance représentant la compagnie d'assurances X., qui n'avait pas été mandatée pour traiter de la question d'une diminution de loyer, n'avait de ce fait pas non plus satisfait à des réquisitions formulées par l'ARC. Une nouvelle audience a ainsi été appointée au 9 novembre 1998 et un délai fixé au 28 septembre 1998 pour que la bailleresse fasse part de sa détermination quant à la demande de baisse de loyer et produise les pièces justifiant sa position. Par réquisitions des 27 octobre, 5 et 6 novembre 1998, l'ARC a réitéré le dépôt de pièces justificatives à l'appui du calcul de rendement déposé.
Il résulte du procès-verbal de l'audience du 9 novembre 1998 que la conciliation a été tentée sans succès.
B. Par demande du 26 novembre 1998 déposée devant le Tribunal civil du district de Neuchâtel, les locataires ont conclu à ce que leur loyer soit diminué de 11,75 % depuis le 1er octobre 1998. Ils ont fait valoir, à l'appui de leur demande, que la bailleresse n'avait pas déposé tous les documents utiles pour apprécier la situation malgré les réquisitions de l'autorité de conciliation, en sorte qu'elle devrait payer l'intégralité des frais et dépens de la procédure judiciaire quelle qu'en soit l'issue.
A l'audience du 14 janvier 1999, la défenderesse a conclu au rejet de la demande avec suite de frais et dépens et a déposé des pièces. La procédure a alors été suspendue afin de permettre aux demandeurs de prendre connaissance du dossier complété.
Par courrier du 18 février 1999, les locataires se sont désistés de leur demande en diminution de loyer après avoir eu connaissance de toutes les pièces justificatives nécessaires pour effectuer un calcul de rendement. Ils ont toutefois maintenu leur conclusion relative à la condamnation de la bailleresse aux frais, dépens et honoraires.
C. Après un double échange d'écritures sur la question des frais et dépens, la présidente du Tribunal civil du district de Neuchâtel a ordonné, en date du 20 mai 1999, le classement du dossier et a mis à la charge de la bailleresse les frais de la procédure judiciaire, arrêtés à 120 francs, ainsi qu'une indemnité de dépens de 500 francs en faveur des locataires. Elle a retenu en bref que l'article 16 LICO rend la procédure de conciliation incontournable et que, n'ayant pas reçu lors de cette procédure les documents nécessaires pour se déterminer, les locataires n'avaient pas eu d'autre choix que de déposer une demande dans le délai qui leur était imparti. Ainsi, dans la mesure où la procédure avait été provoquée par l'attitude de la bailleresse, cette dernière devait supporter les frais et dépens, sous peine d'arbitraire à l'égard des demandeurs. Toutefois, devant le tribunal civil, l'attitude de la bailleresse n'a pas été qualifiée de téméraire, en sorte que le premier juge a renoncé à la condamner aux honoraires.
D. La défenderesse recourt contre ce jugement. Elle invoque une fausse application du droit matériel, l'arbitraire dans la constatation des faits ou l'abus du pouvoir d'appréciation et la violation des règles essentielles de la procédure. Elle reproche notamment au premier juge d'avoir excédé sa compétence en statuant sur la base de faits qui ne se sont pas passés devant lui et, subsidiairement, d'avoir faussement apprécié les faits comme justifiant la mise de frais et dépens à la charge de la recourante.
E. La présidente du Tribunal civil du district de Neuchâtel ne formule pas d'observations. Dans les leurs, les intimés concluent au rejet du recours.
CONSIDER A N T
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) En vertu de l'article 274d al.3 CO, l'autorité de conciliation établit d'office les faits. Les parties ne doivent toutefois pas rester inactives. Elles sont ainsi tenues de produire toutes les pièces nécessaires à l'appréciation du litige (art.274d al.3 2ème phrase). Le simple fait de se déclarer prêt à produire des pièces sans le faire effectivement ne suffit pas à remplir l'obligation de collaborer à l'administration des preuves, ce d'autant plus si la production de ces preuves a été requise (arrêt du Tribunal fédéral du 23 avril 1996, in CdB 1996, p.111). Cette obligation de collaborer incombe aux deux parties, et pas seulement au demandeur. Ainsi, dans une procédure de baisse de loyer, le bailleur est le seul à disposer des documents permettant un calcul de rendement et sa justification. De ce fait, la collaboration active des parties peut d'autant plus être exigée que le bailleur est un professionnel de l'immobilier, qui devrait avoir en mains les éléments nécessaires à la calculation (arrêt du Tribunal fédéral du 18 avril 1996, in DB no 9/97, p.32; voir aussi Higi, ZK n.72 ss ad art.274d CO; ATF 125 III 238, cons.4).
b) Selon l'article 175 CPC, "la partie qui se désiste ou acquiesce est en principe tenue des frais et des dépens, comme si elle eut succombé". Les mots "en principe" ont été introduits dans la loi pour éviter tout schématisme et laisser au juge une certaine marge d'appréciation. Il s'agit notamment de pouvoir tenir compte de procédures revêtant un caractère nettement chicanier pour lesquelles le désistement ne justifie pas une condamnation aux frais et dépens (RJN 1998, p.63, 65).
Par ailleurs, la répartition des frais et dépens de la procédure judiciaire doit tenir compte du fait qu'une partie n'a pas pu se déterminer, dans une procédure gratuite, sur les prétentions de l'autre faute d'éléments (art. 153 lit. b ou c CPC; voir aussi Jeanprêtre Pittet/Guinand/Wessner, FJS no 362B p. 13).
3. En l'espèce, il apparaît que la recourante n'a pas collaboré pleinement à l'administration des preuves alors que l'autorité de conciliation avait requis le dépôt de pièces avant la première audience, puis lors de cette audience du 7 septembre 1998 avec un délai au 28 septembre 1998 (v. procès-verbal), et enfin à trois autres reprises avant la seconde audience. A ce moment-là, toutes les pièces nécessaires n'avaient pas été déposées; à preuve celles qui ne l'ont été qu'ultérieurement devant l'autorité judiciaire, et au nombre desquelles figure par exemple l'acte d'acquisition de l'immeuble.
Dès lors, à la suite de l'échec de la conciliation, les intimés n'ont pas eu d'autre choix que de déposer une demande dans le délai de l'article 274f CO afin de préserver leurs droits éventuels et pouvoir se déterminer en toute connaissance de cause. Indiscutablement, l'obligation d'introduire la procédure devant le tribunal civil a été la conséquence de l'absence de collaboration de la bailleresse à l'administration des preuves dans la procédure antérieure et obligatoire de conciliation (art.16 LICO, RSN 224.1).
Si l'article 144 CPC ne trouvait pas à s'appliquer du fait que la défenderesse avait déposé les pièces devant l'autorité judiciaire à la première audience, conformément à la réquisition figurant sur la citation, en revanche l'article 175 CPC permettait indiscutablement de tenir compte de la rétention de pièces intervenue dans la phase qui s'était déroulée devant l'ARC. Le fait que cette dernière autorité n'a pas statué sur les frais et les dépens pour la phase de la conciliation ne change rien, et l'autorité judiciaire n'a de son côté statué que sur les frais et les dépens relatifs à la phase judiciaire de la procédure. Ainsi, l'interprétation faite en l'espèce de l'article 175 CPC, fondée sur la marge de manoeuvre qu'offre au juge le législateur neuchâtelois par les mots "en principe", n'apparaît pas arbitraire. En tout cas, la recourante ne le démontre pas. Au demeurant, l'application de l'article 153 lit. b ou c CPC aurait conduit au même résultat.
4. Au vu de ce qui précède, le recours est mal fondé, ce qui entraîne la mise des frais et des dépens à la charge de son auteur.
Par ces motifs, LA COUR DE CASSATION CIVILE
1. Rejette le recours.
2. Arrête les frais à 360 francs et les laisse à la charge de la recourante qui les a avancés.
3. Condamne la recourante à verser aux intimés une indemnité de dépens de 400 francs.