Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Abteilung für die Prüfung von Erlassen Rechtsgebiet: Wasserzinsen Entscheiddatum: 08.09.1997 Fallnummer: P 96 8 LGVE: 1997 II Nr. 32 Leitsatz: § 188 Abs. 1 VRG. Verwaltungsgerichtliche Prüfung von Erlassen. Die von einer Korporationsgemeinde erlassene, die Wasserversorgung betreffende Tarifordnung hat Rechtssatzcharakter und untersteht grundsätzlich dem Normenprüfungsverfahren nach VRG. Abgrenzung zur Allgemeinverfügung. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Aus den Erwägungen: 2. - a/bb) Gemäss § 188 Abs. 1 VRG können Gegenstand eines Prüfungsantrages ausschliesslich bestimmte Rechtssätze sein. Der Rechtssatz lässt sich begrifflich als generell-abstrakte Anordnung oder Norm definieren, die sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richtet und auf die Regelung unbestimmt vieler Fälle abzielt (BGE 112 Ib 251, 101 Ia 74; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Nr. 5 B II; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 5 B II mit Hinweisen). Inhaltlich begründet der Rechtssatz Rechte und Pflichten der Bürger und regelt Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder das Verfahren (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Rz. 310 mit Hinweis auf Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer Erlasse). Das Gegenstück zum Rechtssatz bildet der Einzelakt oder die Verfügung. Letztere bezieht sich regelmässig auf einen oder eine bestimmte Anzahl von Adressaten und enthält eine verbindliche Anordnung zu einem oder mehreren konkreten Sachverhalten (BGE 112 Ib 251). Inhaltlich regelt die Verfügung ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend und in verbindlicher, erzwingbarer Weise (vgl. die Legaldefinition in Art. 5 Abs. 1 VwVG; Häfelin/Müller, a.a.O., Rzn. 685f.; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 976). Zwischen Rechtssatz und Verfügung steht die sogenannte Allgemeinverfügung. Sie richtet sich - wie der Rechtssatz - grundsätzlich an einen unbestimmten Personenkreis (generelles Element), ordnet jedoch - wie die Einzelverfügung - einen begrenzten Lebenssachverhalt (konkretes Element). Gerade ihrer Konkretheit wegen wird die Allgemeinverfügung in Lehre und Rechtsprechung den Verwaltungsakten zugeordnet (BGE 112 Ib 251f. mit Hinweisen, vgl. auch BGE 119 Ia 150). Rechtssatz und Allgemeinverfügung sind häufig nicht leicht voneinander zu unterscheiden, namentlich wenn fraglich ist, ob die entsprechende Regel einen genügend konkreten Sachverhalt zum Gegenstand hat (vgl. zu dieser Problematik: Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 184ff.). Der Tarif der Wasserversorgung Z ist den Abonnenten oder Wasserbezügern mitgeteilt worden. Die Tarifordnung selber hat freilich nicht nur für die bestehenden Abonnementsverträge Bedeutung, sondern ist auch massgebend für weitere Wasserbezüger, die sich allenfalls an die Wasserversorgung Z anschliessen. Insofern berücksichtigt der Wassertarif auch die zukünftige Entwicklung, weshalb er sich an einen offenen Personenkreis richtet. Der Tarif hat daher generellen Charakter. Zum Regelungsbereich des Tarifs gehört das von der Wasserversorgung Z den Verbrauchern zur Verfügung gestellte Trink-, Brauch- und Löschwasser. Dies ergibt sich aus § 3 Abs. 1 des Wasserversorgungsreglements, der Zweck und Aufgaben der Wasserversorgung Z umschreibt. Ob der Regelungs- oder Anordnungsbereich des Tarifs - die mit der Wasserlieferung verbundenen Gebühren - abstrakter oder aber konkreter Natur ist, kann jedoch nicht leichthin entschieden werden. Massgebend sind die Anforderungen, die an den «Grad der Konkretheit» des Regelungsbereichs gestellt werden. Jaag (a.a.O., S. 188ff.) ist der Auffassung, Tarifbestimmungen hätten dann einen konkreten Inhalt, wenn die Preise je für ein bestimmtes Produkt oder eine bestimmte Dienstleistung festgelegt seien. Dies treffe etwa zu für den Preis eines einzelnen Medikamentes, die Gebühren für den Besuch eines bestimmten Museums oder eines einzelnen Schwimmbades. Diesfalls handle es sich um Allgemeinverfügungen. Hingegen sei ein Tarif als abstrakt zu qualifizieren, wenn mehrere Objekte von der Preisgestaltung betroffen seien (z.B. ein für sämtliche Schwimmbäder geltender Gebührentarif). Ein weiteres Abgrenzungsmerkmal in bezug auf Rechtssatz und Allgemeinverfügung liegt im örtlichen Bezug. Bedeutet eine örtliche Begrenzung lediglich die Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs (z.B. Bauvorschriften für einen bestimmten Gemeindeteil), haben die entsprechenden Bestimmungen Rechtssatzcharakter. Handelt es sich hingegen um eine rechtliche Eigenschaft einer bestimmten örtlichen Einheit, liegt eine Allgemeinverfügung vor. Dies trifft z.B. zu für das Reit- und Fahrverbot auf dem individuell bestimmten Uferweg an der Töss (vgl. BGE 101 Ia 73ff.). Auf den vorliegenden Tarif sind die obgenannten Kriterien - namentlich unter dem Gesichtswinkel eines bestimmbaren Objekts - nicht übertragbar. Das Wasser als Element ist zwar ein «bestimmtes Produkt», seine verschiedene Nutzung (nach Qualität und Quantität) und auch seine Gewinnung fallen aber nicht mehr unter einen konkreten Regelungsbereich, wie ihn Lehre und Rechtsprechung verstehen. Das wird an den unterschiedlichen Befugnissen deutlich, die private und öffentliche Rechtsträger ausüben können. Zum einen ist das Wasser zwar Gegenstand privatrechtlicher Disposition (z.B. als Quellenrecht gemäss Art. 780 ZGB), zum anderen untersteht das Wasser jedoch als öffentliche Sache der staatlichen Hoheit (Art. 664 ZGB). Vorliegend geht es denn auch weder um den Preis für Wasser aus einer bestimmten in Z befindlichen Quelle noch um eine einzelne Wasserfassung, aus der eine feste Zahl von Personen oder Liegenschaften versorgt wird. Vielmehr handelt es sich allgemein um das Wasser, das für eine ausreichende Versorgung von Bevölkerung und Wirtschaft in Z benötigt wird. Das Wasserversorgungsreglement, das die Korporationsgemeinde Y am 6. April 1979 erlassen hat, ist denn auch für das ganze Einzugsgebiet der Wasserversorgung anwendbar, sofern sich dieses mit dem Gemeindegebiet von Y deckt (§ 5 Abs. 1 des Wasserversorgungsreglements). Schon von daher kommt dem umstrittenen Wassertarif Normcharakter zu. Im übrigen regelt der Tarif durch Schematisierung und Pauschalierung verschiedene Fälle von Nutzträgern (Wasserbezügern) und von Verbraucherquoten, was ebenfalls für den Normcharakter der Tarifbestimmungen spricht. Die publizierte Rechtsprechung zur Frage der Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Allgemeinverfügung bestätigt die obigen Folgerungen. So qualifizierte das Zürcher Verwaltungsgericht einen Gebührentarif für die öffentlichen Parkplätze am Flughafen Zürich als generell-abstrakten Erlass, indem es wesentlich auf die unterschiedlich gearteten und abgestuft gebührenpflichtigen Parkeinrichtungen abstellte, deren Benutzung und Zusammensetzung sich je nach Angebots- und Nachfragesituation ändere (ZBl 93/1992 515ff.; vgl. auch Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 741). Ebenso bejahte das Bundesgericht den Rechtssatzcharakter bei einem Gemeinderatsbeschluss über die Einführung einer Bewilligungssperre betreffend den Erwerb von Ferienwohnungen (BGE 112 Ib 249ff.) oder bei dem vom Grossen Rat des Kantons Bern erlassenen Dekret betreffend Beschränkungen der Schiffahrt auf kleinen Privatseen (BGE 119 Ia 141ff.). Selbst den Mensatarif für die Verpflegungsbetriebe der ETH Zürich hat das Bundesgericht als generell-abstrakte Regelung gewürdigt (vgl. BGE 100 Ib 330; Jaag, a.a.O., S. 190). Auch in diesem Lichte steht somit fest, dass der auf die Wasserversorgung in Z anwendbare Tarif als Rechtssatz zu betrachten ist und deshalb grundsätzlich dem Normenprüfungsverfahren nach VRG untersteht.