Luzern Verwaltungsgericht Abgaberechtliche Abteilung 26.08.1997 A 97 120 (1997 II Nr. 21)

Rechtsprechung Luzern

Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Abgaberechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Führerausweisentzug Entscheiddatum: 26.08.1997 Fallnummer: A 97 120 LGVE: 1997 II Nr. 21 Leitsatz: Art. 4 BV; Art. 23 Abs. 1 SVG; Art. 35 VZV. Der Anspruch auf rechtliches Gehör und seine Geltung im Verfahren betreffend Führerausweisentzug. Die Administrativbehörde hat die Aufgabe, die Vorbringen der Betroffenen nicht nur entgegenzunehmen, sondern diese auch im Rahmen ihres Entscheides zu «beantworten». Verfassungsrechtliche Tragweite der Begründungspflicht (Erw. 1c). Zu den Anforderungen an die nachträgliche Heilung einer Verletzung des rechtlichen Gehörs (Erw. 1d). Besonderheiten bei der Begründung einer Verfügung betreffend Führerausweisentzug (Erw. 2b). Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Am 13. Februar 1996, ca. 02.45 Uhr, verursachte A mit seinem Personenwagen auf der Hauptstrasse in Z zufolge Nichtanpassens der Geschwindigkeit an die gegebenen Verhältnisse einen Unfall. A entfernte sich von der Unfallstelle, ohne jemanden zu benachrichtigen. Mit Verfügung vom 18. März 1997 entzog das Strassenverkehrsamt A den Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten. Mit einer dagegen eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragte A in der Hauptsache, die Verfügung des Strassenverkehrsamtes wegen Verletzung von Art. 4 BV aufzuheben und die Sache der Vorinstanz zur Neubeurteilung und materiellen Begründung zurückzuweisen. Das Strassenverkehrsamt schloss in seiner Vernehmlassung auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Aus den Erwägungen: 1. - a) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Strassenverkehrsamt habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. In der Verfügung fehle namentlich eine materielle Begründung; es sei nicht ersichtlich, welche Gründe die Vorinstanz dazu bewogen hätten, den Führerausweis für zwei Monate zu entziehen. Sie habe einzig festgestellt, unter Berücksichtigung des Verschuldens sei eine Entzugsdauer von zwei Monaten angemessen. Damit habe das Strassenverkehrsamt auch seine Pflicht missachtet, die Dauer des Entzugs nach den einzelnen gesetzlichen Kriterien zu bestimmen. Der Beschwerdeführer hält trotz der Anbringen des Strassenverkehrsamtes in der Vernehmlassung an seinem Antrag fest, die Streitsache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die in der Beschwerde aufgeworfene grundsätzliche Problematik des Gehörsanspruchs ist - nicht zuletzt im Hinblick auf weitere Verfahren - eingehend zu erörtern. b) Für Durchführung und Vollzug des Strassenverkehrsrechts sind grundsätzlich die Kantone zuständig. Die Behörden treffen die notwendigen Massnahmen, wobei sich die Rechtspflege vor den kantonalen Behörden nach den kantonalen Verfahrensvorschriften richten (Art. 106 Abs. 2 SVG; Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Bern 1995, Rz. 2632). Darüber hinaus sind aber die besonderen Verfahrensbestimmungen massgebend, die der Bundesgesetzgeber erlassen hat. Auf bundesgesetzlicher Ebene sind in bezug auf den Umfang des Gehörsanspruchs vor allem Art. 23 Abs. 1 SVG und Art. 35 VZV zu berücksichtigen (vgl. Schaffhauser, a.a.O., Rz. 2707f.). Gemäss Art. 23 Abs. 1 SVG ist der Entzug eines Führerausweises schriftlich zu eröffnen und zu begründen. Vor dem Entzug des Führerausweises ist der Betroffene in der Regel anzuhören. Diese Grundsätze werden in der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr näher ausgeführt. Art. 35 Abs. 1 VZV regelt das Akteneinsichtsrecht und den Anspruch des Betroffenen, sich zur vorgesehenen Massnahme schriftlich oder mündlich zu äussern. Art. 35 Abs. 2 VZV wiederum enthält eine Bestimmung über die Begründungspflicht der Entzugsbehörde. Ausdrücklich wird verlangt, dass sich die Behörde in ihrer Verfügung mit den wesentlichen Einwendungen des Betroffenen kurz auseinandersetzt. Diese bundesgesetzlichen Normen werden ergänzt durch die Bestimmungen des VRG, namentlich durch § 46 (Rechtliches Gehör) und § 48ff. (Akteneinsichtsrecht). c) Soweit die kantonalrechtlichen Bestimmungen dem bundesverfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör nicht genügen, sind unmittelbar die vom Bundesgericht aus Art. 4 BV abgeleiteten und fortentwickelten Minimalgarantien des rechtsstaatlichen Verfahrens zu beachten. Darüber hinaus sind diese Minimalgarantien auch wegleitend für eine verfassungskonforme Auslegung der bundesrechtlichen Verfahrensvorschriften, soweit die Bundesgesetzgebung selbst nicht bewusst eine abweichende Ordnung getroffen hat (Art. 113 Abs. 3 BV; vgl. dazu Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Nr. 321ff.). Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst je nach der Natur des Verfahrens, der Stellung der Beteiligten und der Dringlichkeit einer Anordnung verschiedene Teilinhalte. Solche Teilinhalte oder Teilrechte erfahren ihre Rechtfertigung durch den allgemeinen Zweck des rechtlichen Gehörs. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dient der Anspruch auf rechtliches Gehör einerseits der Sachaufklärung und stellt andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar (BGE 117 Ia 262, 268, 117 V 153, 158). Daraus abgeleitete Teilinhalte sind insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu be-einflussen (BGE 117 Ia 268 mit Hinweisen auf ältere Urteile). Sachaufklärung und Mitwirkung bilden den Oberbegriff für die Befugnisse der von einem Verfahren betroffenen Person; sie können in dieser Hinsicht als die «aktive Seite» des Gehörsanspruchs bezeichnet werden, insofern nämlich die Betroffenen handeln müssen. Das Gegenstück - gleichsam die «passive, reagierende Seite» - ist die Aufgabe der Behörde, die Vorbringen der Betroffenen nicht nur entgegenzunehmen, sondern diese auch im Rahmen des Entscheides zu «beantworten». Dabei muss sich die Behörde nur - aber immerhin - mit jenen Argumenten befassen, die für den zu erlassenden Entscheid von Bedeutung sind. Sie muss in ihren Erwägungen den unbestrittenen Sachverhalt aufzeigen, die massgeblichen rechtlichen Grundlagen nennen (Gesetzesnormen) und schliesslich sachbezogen zu den erheblichen Anbringen des Betroffenen Stellung nehmen. Eine Begründung ist verfassungsrechtlich nur dann ausreichend, wenn sie die betroffene Partei in die Lage versetzt, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und diese in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiterzuziehen (BGE 117 Ib 86, 114 Ia 241f.). Je unübersichtlicher die Sachlage ist und je schwieriger die sich stellenden Rechtsfragen sind, desto höhere Anforderungen sind an die Begründungsdichte und die Qualität der vorgetragenen Argumente zu stellen (zum Ganzen: Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, N 1294ff.; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Nr. 317; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 85 B III). d) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller oder selbständiger Natur. Das hat zur Folge, dass eine Rechtsmittelinstanz, die eine Verletzung des Anspruchs feststellt, den angefochtenen Entscheid in jedem Fall aufheben muss, ohne Rücksicht darauf, ob die nachzuholende Anhörung die Beurteilung der Sache beeinflussen bzw. die entscheidende Behörde zu einer Änderung des Entscheides veranlassen wird oder nicht (BGE 120 Ib 383, 117 Ia 7, 115 Ia 10; Häfelin/Müller, a.a.O., N 1328; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Nr. 325; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 87 B I). Diese Rechtsprechung gilt grundsätzlich für jede Art der Verletzung des Gehörsanspruchs, wie z.B. bei unterlassener Anhörung, verweigerter Akteneinsicht, Ablehnung erheblicher Beweisanträge, fehlender oder ungenügender Begründung des Entscheids (vgl. Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Nr. 328). Nach der Praxis des Bundesgerichts darf freilich die Verletzung des Gehörsanspruchs geheilt werden, wenn der in erster Instanz missachtete Anspruch im Rechtsmittelverfahren nachträglich erfüllt werden kann. Dabei ist jedoch erforderlich, dass die Rechtsmittelinstanz mit umfassender und freier Überprüfungsbefugnis ausgestattet ist, diese Kognition im konkreten Fall auch wahrnimmt und die Anhörung tatsächlich nachgeholt wird (BGE 114 Ia 314; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Nr. 330). Begründet wird diese Durchbrechung der formellen Natur des Gehörsanspruchs damit, eine Rückweisung der Sache verkomme vielfach zu einem formalistischen Leerlauf und führe zu einer unnötigen Verlängerung des Verfahrens (BGE 116 Ia 95f.; Häfelin/Müller, a.a.O., N 1329). Diese Rechtsprechung ist auch hinsichtlich der Folgen eines ungenügend begründeten Entscheids anwendbar (BGE 107 Ia 2f.). Die Theorie der nachträglichen Heilung im Rahmen eines vollkommenen Rechtsmittelverfahrens ist jedoch in der Lehre und teilweise auch in der Praxis auf Kritik gestossen. So schliesst z.B. das Eidgenössische Versicherungsgericht eine Heilungsmöglichkeit aus, wenn es sich um eine schwerwiegende Verletzung der Verfahrensrechte handelt (BGE 120 V 363; vgl. auch das BG-Urteil in ZBl 90/1989 S. 367, wo der Ausnahmecharakter der Rechtsprechung betont wird). Bereits Imboden/Rhinow haben darauf hingewiesen, dass die formelle Natur des Anspruchs (im Sinne eines von den Umständen des Einzelfalls losgelösten Rechts) mit der Heilungspraxis nicht vereinbar sei (Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Nr. 87 B III). Dieser Auffassung schloss sich das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden an (PVG 1987 Nr. 84; vgl. hierzu auch Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 87 B III). Die neuere Lehre argumentiert, die nachträgliche «Erfüllung des Anspruchs» bilde nur einen unvollkommenen Ersatz, der Betroffene müsse sich gegen einen bereits ergangenen Entscheid behaupten, und der Instanzenzug werde verkürzt (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Nr. 332; vgl. auch die noch weiterführende Kritik bei Häfelin/Müller, a.a.O., N 1329 und vor allem bei Müller, Kommentar BV, N 103 zu Art. 4). Wird das elementare Grundrecht des Verfahrens - der Gehörsanspruch - verletzt und muss allein deswegen Klage oder Beschwerde erhoben werden, so ist in der Tat schwer einzusehen, weshalb der Bürger nicht eine Berichtigung von jener Behörde soll verlangen dürfen, die den Fehler begangen hat. Die Befugnis des Beschwerdeführers, sich vor zweiter Instanz in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht umfassend zu äussern, und die Pflicht der Rechtmittelinstanz, alle Vorbringen entgegenzunehmen und frei zu würdigen, ändern an dieser Feststellung nichts. Das gerichtliche Verfahren ist in der Regel mit einem grösseren Kosten- und Zeitaufwand verbunden als das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren. Dazu kommen die formellen Anforderungen, die an die Einreichung und den Inhalt einer gerichtlichen Beschwerde gestellt werden. Der Beschwerdeführer muss sich ferner mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzen; er darf sich nicht damit begnügen, seine Darstellung der Sachlage unbekümmert um die erstinstanzliche Einschätzung und rechtliche Würdigung vorzutragen. Schliesslich ist nicht zu verkennen, dass eine gerichtliche Instanz, die eine Verfügung zu überprüfen hat, trotz umfassender Kognition Rechtsmittelinstanz bleibt. Aus diesen Gründen kommt eine Heilung jedenfalls dann nicht in Frage, wenn es sich um eine offenkundige und schwere Missachtung von Verfahrensrechten handelt. Dies ist z.B. der Fall, wenn sich der Betroffene vor Erlass der Verfügung überhaupt nicht äussern konnte oder wenn ein form- und fristgerecht gestellter, für den Ausgang des Verfahrens erheblicher Beweisantrag ohne jegliche Begründung abgelehnt wird. Eine Rückweisung der Streitsache kann nur dann unterbleiben, wenn lediglich untergeordnete Mängel festgestellt werden, namentlich wenn die verfügende Behörde zu einzelnen wesentlichen Vorbringen des Betroffenen nicht Stellung bezogen hat. Vorbehalten bleiben immer auch die Anträge des Beschwerdeführers. Dieser kann in den Rechtsschriften gültig auf seinen «Rückweisungsanspruch» verzichten, so wenn ihm an einer schnellen Erledigung der Streitsache gelegen ist (ähnlich Häfelin/Müller, a.a.O., N 1329). 2. - a) (...) b) (...) Da aber die Vorinstanz über die minimale Entzugsdauer hinausgegangen ist, hätte sie dies kurz begründen müssen. Die Standardformulierung «unter Berücksichtigung des Verschuldens» ist jedenfalls dann ungenügend, wenn sich der Betroffene zu diesem Punkt äussert, die Strafbehörden das Verschulden eingehend gewürdigt und Unterscheidungen hinsichtlich des strafrechtlich relevanten Verhaltens getroffen haben. Ebensowenig genügen «Pauschalbegründungen», wie etwa: «Wir haben uns mit den Vorbringen befasst» oder «Die Stellungnahme führt zu keiner anderen Einschätzung»; es sei denn, in den Erwägungen wird sachbezogen auf die wichtigsten Einwendungen eingegangen. Das Gericht ist sich bewusst, dass die Vorinstanz auf gewisse Pauschalierungen und Standardbegründungen angewiesen ist, handelt es sich doch bei den Administrativmassnahmen im Strassenverkehr um Massenverfügungen (vgl. auch Schaffhauser, a.a.O., Rz. 2718 mit Hinweisen). Dennoch ist es aus rechtsstaatlichen Gründen unabdingbar, dass das Strassenverkehrsamt die Vorbringen der Betroffenen in seinen Erwägungen berücksichtigt. Dabei genügen in der Regel einige wenige Sätze. Leitlinie soll dabei Art. 33 Abs. 2 VZV bilden, der die gesetzlichen Kriterien für die Festlegung der Entzugsdauer enthält. Macht der Betroffene vor dem Strassenverkehrsamt Entlastungsgründe geltend, verweist er auf seine Fahrpraxis und sein bisheriges Verhalten im Strassenverkehr, begründet er die Notwendigkeit der Fahrerlaubnis mit seiner Berufsausübung oder behauptet er eine besondere Massnahmeempfindlichkeit, so hat darauf das Strassenverkehrsamt in seinen Erwägungen zu «antworten». Je mehr die Entzugsbehörde ihren Ermessensspielraum ausschöpft, desto konkreter muss sie sich mit den Einwendungen des Betroffenen auseinandersetzen. Hat der Betroffene - wie im vorliegenden Fall - sich nicht geäussert, genügt jedoch eine Begründung im Sinne einer Zusammenfassung. Das Strassenverkehrsamt hat denn auch keinen möglichen Entlastungsgründen nachzuspüren, die der Betroffene aus Absicht oder Nachlässigkeit nicht vorträgt. Tatsachen allerdings, die sich aus den Akten ergeben (wie allenfalls der automobilistische Leumund) sind in die Entscheidung einzubeziehen und in den Erwägungen entsprechend offenzulegen.