Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Raumplanung Entscheiddatum: 13.12.1999 Fallnummer: V 99 4 LGVE: 1999 II Nr. 9 Leitsatz: Art. 26 RPG; § 20, §§ 34-36 und § 207 Abs. 1 lit. a PBG. Verlangt der Regierungsrat von der Gemeinde mit sachlicher Begründung eine Änderung des Zonenplans, kann sich die Gemeinde vor Verwaltungsgericht nicht mit Erfolg auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie berufen. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Die Gemeinde Z verfügt nicht über eine eigene Gewerbezone. Im Rahmen der Totalrevision der Ortsplanung kamen die Gemeindebehörden überein, ein vom eigentlichen Baugebiet etwas abseits gelegenes Land am Eingang zu einem Geländeeinschnitt (Tal) der neu zu schaffenden Gewerbezone zuzuweisen. Im Vorprüfungsverfahren stellte sich das Baudepartement im Wesentlichen aus Gründen des Landschaftsschutzes dagegen. Trotz dieser Vorbehalte hielten die Gemeindebehörden an der Gewerbezone fest. Gegen die geplante Gewerbezone reichte der Innerschweizer Heimatschutz Einsprache ein. An der Gemeindeversammlung beantragte der Gemeinderat den Stimmberechtigten, der Gewerbezone sei zuzustimmen und die Einsprache abzuweisen. Die Stimmberechtigten folgten ihm grossmehrheitlich. Der Innerschweizer Heimatschutz erhob dagegen Verwaltungsbeschwerde. Der Regierungsrat hiess die Beschwerde gut und genehmigte die umstrittene Gewerbezone nicht. Dagegen liess die Gemeinde Z Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde ab. Aus den Erwägungen: 1. - a) (Zuständigkeit) b) Als besondere Voraussetzung für einen Sachentscheid ist die Frage der Beschwerdebefugnis zu prüfen. Zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind zunächst Personen befugt, die an der Abweisung des angefochtenen Entscheides ein schutzwürdiges Interesse haben (§ 207 Abs. 1 lit. a PBG; zum Ganzen: LGVE 1991 II Nr. 3 Erw. 1). Im vorliegenden Verfahren führen nicht private Grundeigentümer Beschwerde, sondern ausschliesslich die Gemeinde. Es fragt sich, ob sie dazu legitimiert ist. Die Beantwortung dieser Frage beurteilt sich nach Massgabe der Rolle, welche die Kommunen bei der Schaffung der Ortsplanungen spielen. Nur so lässt sich überhaupt erst ermitteln, ob und gegebenenfalls inwieweit Gemeinden «eigene Interessen» an der Überprüfung ihrer Zonenplanung durch eine unabhängige Rechtsmittelinstanz haben (vgl. Haller/Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Neubearbeitung des vierten Teils der zweiten Auflage des Raumplanungs- und Baurechts, Separatdruck, Zürich im Dezember 1998, N 990). aa) Zunächst ist auf die im vorliegenden Verfahren zentrale Problematik der Gemeindeautonomie näher einzugehen. Die Anerkennung der Gemeindeautonomie als verfassungsmässiges Recht beruht darauf, dass die Gemeinden als Grundzellen des demokratischen Staates betrachtet werden und ihnen von alters her ein bestimmter, vor Eingriffen der staatlichen Behörden geschützter Bereich der Selbstgesetzgebung und Selbstverwaltung zugestanden wird. Nach der Praxis des Bundesgerichts ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 115 Ia 44, 114 Ia 169 Erw. 2a, je mit Hinweisen). Auch die hier noch nicht anwendbare neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 (nBV) gewährleistet keinen weitergehenden Autonomieschutz, denn Art. 50 Abs. 1 nBV hält lediglich fest, dass die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet ist. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Ob und inwieweit eine Gemeinde in einem bestimmten Bereich autonom ist, richtet sich, wie erwähnt, nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Der Schutz der Autonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern im streitigen Bereich voraus; ihr Vorliegen ist von Fall zu Fall differenziert zu prüfen (vgl. BGE 120 Ia 204, 119 Ia 249 f.). In diesem Sinne haben auch die luzernischen Gemeinden das Recht, «ihre Angelegenheiten» innert den verfassungsmässigen und gesetzlichen Schranken selbständig zu besorgen (BGE 116 Ia 287 mit Hinweis auf § 87 Abs. 1 Satz 1 der Staatsverfassung des Kantons Luzern [KV]). Ausgangspunkt für die Frage, ob und inwieweit die Gemeinde Autonomie geniesst, bildet das dem Gemeinderecht übergeordnete, in erster Linie das kantonale Recht. Die Rechtsstellung der Gemeinde kann auch durch Bundesrecht bestimmt sein, so dass grundsätzlich alles höherrangige Recht massgebend ist (zum Ganzen: Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Diss. Bern 1996, S. 44 f.). An dieser Stelle bleibt indes anzumerken, dass durch Art. 3 Abs. 2 RPG keine Gemeindeautonomie verbindlich umschrieben wird (vgl. Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl., Bern 1995, S. 86, Fn. 140; Dill, a.a.O., S. 45). bb) Die luzernischen Gemeinden sind nach den §§ 34 bis 36 PBG befugt bzw. verpflichtet, Zonenpläne sowie das BZR zu erlassen. Sie sind somit - wie bei analogen Regelungen in anderen Kantonen (vgl. BGE 114 Ia 372 Erw. 2b) - auf dem Gebiet des Planungs- und Baurechts autonom, namentlich hinsichtlich der Unterteilung ihres Gebietes in Bau-, Landwirtschafts- und andere Zonen. Allerdings ist diese Autonomie durch die Genehmigungspflicht nach Bundesrecht (Art. 26 Abs. 1 RPG) und insbesondere durch die Überprüfungspflicht und die Änderungsbefugnis des Regierungsrates nach kantonalem Recht (§ 20 PBG) beschränkt. Je nach der Prüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörde ist der Umfang der Gemeindeautonomie grösser oder kleiner. Wann eine Gemeinde durch einen Entscheid einer kantonalen Rechtsmittel- oder Genehmigungsinstanz in ihrer Autonomie verletzt ist, hängt vom Umfang der Prüfungsbefugnis der kantonalen Behörden ab. Dem Regierungsrat steht bei der Genehmigung die Kompetenz zu, die Ortsplanungen auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit hin zu überprüfen. Ferner hat er sie auf ihre Vereinbarkeit mit den Richtplänen zu untersuchen. cc) Angesichts dieser weitreichenden Prüfungsbefugnis kann die Gemeinde nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wenn sich die (teilweise) Nichtgenehmigung des Zonenplanes als rechtswidrig erweist oder wichtige Gründe vorliegen, diese als unzweckmässig zu bezeichnen (§ 20 Abs. 3 PBG). Immerhin darf der Regierungsrat als Genehmigungsbehörde nicht das Planungsermessen der Gemeinde durch sein eigenes ersetzen. Vielmehr hat er es - in Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG - dem kommunalen Planungsträger zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen. Allerdings hat der Regierungsrat bei der Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst dann einzuschreiten, wenn die Lösung der Gemeinde ohne sachliche Gründe getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Er darf (und muss) vielmehr bereits dann korrigierend eingreifen, wenn sich der in Frage stehende Planungsbeschluss auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung trägt (BGE 116 Ia 226 f.). Verlangt die kantonale Behörde von der Gemeinde mit vernünftiger, sachlicher Begründung eine Änderung des Zonenplans, kann sich die Gemeinde demnach nicht mit Erfolg über eine Verletzung ihrer Autonomie beklagen (vgl. BGE 116 Ia 226 Erw. 2c, 113 Ia 194 ff.; Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts i.S. A. vom 28.4.1994, Erw. 6c; Dillier, Der Rechtsschutz im Bau- und Planungsrecht, Diss. Freiburg 1994, S. 164 f.). Schliesslich bleibt anzumerken, dass das Gericht das dem Regierungsrat zustehende Ermessen auch bei voller Prüfungsbefugnis zu respektieren hat. Nach dem Gesagten steht vorab fest, dass die Einwohnergemeinde Z zur Rüge, die Nichtgenehmigung der Gewerbezone verletze ihre Gemeindeautonomie, legitimiert ist. Auf ihre Beschwerde ist diesbezüglich einzutreten (LGVE 1995 II Nr. 3 Erw. 2c/bb, 1991 II Nr. 1 Erw. 5a; ferner: Urteil EG D. vom 17.3.1999 Erw. 1b/aa und bb). Ob der Vorinstanz eine Verletzung der Gemeindeautonomie vorzuwerfen ist, wird im Rahmen der materiellen Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen sein. c) Grundsätzlich verfügt das Verwaltungsgericht lediglich über eine beschränkte Überprüfungsbefugnis (§§ 152-155 VRG). Demnach kann es namentlich die Handhabung des Ermessens nicht prüfen (vgl. LGVE 1996 II Nr. 2 Erw. 1b). Nur soweit das VRG oder andere Erlasse eine unbeschränkte Kognition vorsehen, geht die Prüfungsbefugnis weiter (§ 156 Abs. 1 VRG). Das PBG sieht für Fälle der vorliegenden Art keine volle Kognition vor (vgl. LGVE 1996 II Nr. 2 Erw. 1b). Insbesondere gelangt § 161a VRG hier nicht zur Anwendung, zumal das Verwaltungsgericht die Streitsache als zweite und nicht als einzige kantonale Rechtsmittelinstanz zu beurteilen hat. Selbst wenn dem Verwaltungsgericht eine uneingeschränkte Prüfungsbefugnis zustände, hätte es sich als Rechtsmittelinstanz in Planungssachen zurückzuhalten (vgl. BGE 118 Ib 397 Erw. 3c, 115 Ia 384, 114 Ia 248, 109 Ib 124 Erw. 5c; LGVE 1996 II Nr. 2 Erw. 1 mit Hinweisen). So darf das Verwaltungsgericht selbst in Verfahren mit umfassender Kognition nicht in die Rolle der Oberplanungsbehörde verfallen (BGE 124 II 153 Erw. 3c; ferner: Tschannen, Richterstaat in der Raumplanung, in: Perspektiven des Raumplanungs- und Bodenrechts, ZSR 1990 S. 158 f.). Vor diesem Hintergrund hat die Zurückhaltung des Verwaltungsgerichts umso grösser zu sein, wenn es Nutzungspläne, wie hier, als zweite Beschwerdeinstanz mit nur beschränkter Überprüfungsbefugnis im dargelegten Sinne überprüft (zum Ganzen: LGVE 1996 II Nr. 2 Erw. 1c). Die wiedergegebenen Grundsätze sind auf Verwaltungsgerichtsbeschwerden zugeschnitten, in denen betroffene Grundeigentümer ihre Rechte vor Verwaltungsgericht wahren. Die gleichen Prinzipien gelten sinngemäss auch im vorliegenden Verfahren, in welchem es im Kern um die Grenzen der Planungskompetenzen der beschwerdeführenden Gemeinde Z geht.