Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Personalrecht Entscheiddatum: 09.09.1997 Fallnummer: V 97 116 LGVE: 1997 II Nr. 3 Leitsatz: Art. 4 BV; § 93 PG. Das rechtliche Gehör gewährleistet einer Partei in allen Verfahren ein Mindestmass an Verteidigungsrechten. Das gilt auch in Verfahren, in denen ein öffentlichrechtliches Anstellungsverhältnis zur Diskussion steht. Wird das rechtliche Gehör verletzt, darf keine materielle Beurteilung erfolgen (Änderung der in LGVE 1994 II Nr. 8 publizierten Rechtsprechung). Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: A ist Beamter in der Gemeinde X. Wegen diverser Vorkommnisse leitete der Gemeinderat gegen A ein Disziplinarverfahren ein. Am 18. Oktober 1995 versetzte er A für ein Jahr in das Provisorium und entzog ihm den Stufenanstieg für die Dauer von drei Jahren. Gegen diesen Disziplinarentscheid erhob A Verwaltungsgerichtsbeschwerde. In seinem Urteil vom 2. Juli 1996 stellte das Verwaltungsgericht fest, dass der Gemeinderat im Rahmen des Disziplinarverfahrens gegenüber A das rechtliche Gehör verletzt habe. Im übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Hinsichtlich des Verfahrens folgte das Verwaltungsgericht der in LGVE 1994 II Nr. 8 publizierten Rechtsprechung. A erhob staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht hiess die Beschwerde gut, hob das Urteil auf und wies die Sache an das Verwaltungsgericht zurück. Das Verwaltungsgericht hat die Streitsache an den Gemeinderat zurückgewiesen. Aus den Erwägungen: 1. - a) In ihrem Urteil vom 1. April 1997 hat die II. öffentlichrechtliche Abteilung des Bundesgerichts die Feststellung des Verwaltungsgerichts bestätigt, dass der Gemeinderat den Anspruch von A auf rechtliches Gehör verletzt habe. Konkret haben das Verwaltungsgericht und das Bundesgericht in übereinstimmender Weise erkannt, dass dem Beschwerdeführer Gelegenheit zur Teilnahme bei der Einvernahme von B hätte gegeben werden müssen, damit dieser gegebenenfalls hätte Ergänzungsfragen stellen können. Das Bundesgericht schrieb hinsichtlich der Parteirechte seine Praxis entsprechend fort (im Ergebnis gleich: Bellwald, Die disziplinarische Verantwortlichkeit des Beamten, S. 118; ZBl 96/1995 S. 81). Es wies ferner auf die sogenannte formelle Natur des rechtlichen Gehörs hin und zog daraus die Schlussfolgerung, dass ein materieller Entscheid lediglich dann hätte gefällt werden dürfen, wenn der rechtserhebliche Sachverhalt zuvor korrekt, d.h. insbesondere unter Wahrung des Gehörsanspruchs des betroffenen Beamten, abgeklärt worden wäre, denn ein unter Verletzung des Gehörsanspruchs ermittelter Sachverhalt bilde keine taugliche Grundlage, welche eine materielle Beurteilung der Sache erlauben würde. b) Diese generelle Erkenntnis folgt aus der formellen Natur des rechtlichen Gehörs (statt vieler: BGE 120 Ib 383 mit weiteren Hinweisen; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, N 325). Das rechtliche Gehör gewährleistet einer Partei nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts in allen Verfahren ein Mindestmass an Verteidigungsrechten (vgl. BGE 121 I 232 mit Hinweisen). Dieses zentrale Verfahrensprinzip gilt selbstverständlich auch bei allen Verfahren, in denen eine strittige Auflösung eines öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnisses zur Diskussion steht. Folgt man den wiedergegebenen Erwägungen im Urteil des Bundesgerichts vom 1. April 1997, darf keine materielle Beurteilung erfolgen, wenn das rechtliche Gehör verletzt worden ist. Mit Blick auf § 93 des Personalgesetzes verfolgte das Verwaltungsgericht bislang noch eine andere Praxis. In seinem in LGVE 1994 II Nr. 8 publizierten Urteil i.S. A. vom 21. Juli 1994 hielt das Verwaltungsgericht fest, der Anspruch auf rechtliches Gehör sei wohl formeller Natur. Das bedeute, dass eine Rechtsmittelinstanz, die eine Verletzung des Anspruchs feststelle, den angefochtenen Entscheid in der Regel aufhebe ohne Rücksicht darauf, ob die Anhörung für den Ausgang des Verfahrens relevant sei. Insoweit orientierte sich das Verwaltungsgericht an den bekannten Überlegungen zu Wesen und Tragweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Hinsichtlich der Frage der Heilung von Gehörsverletzungen in personalrechtlichen Rechtsmittelverfahren stellte das Verwaltungsgericht aber besondere Erwägungen an. So hielt es im zitierten Urteil fest, die Problematik der Heilung einer Gehörsverletzung stelle sich lediglich in förmlichen Rechtsmittelverfahren, in denen die Rechtsmittelinstanz den vorinstanzlichen Entscheid aufheben oder ändern könne. Gera-de diese Anforderungen erfülle der Rechtsschutz in personalrechtlichen Angelegenheiten aber nicht. Aus § 93 des Personalgesetzes gehe klar hervor, dass der Gesetzgeber dem Verwaltungsgericht die Kompetenz ausdrücklich abgesprochen habe, den angefochtenen personalrechtlichen Entscheid aufzuheben oder zu ändern. Nach dieser Bestimmung könne die gerichtliche Beschwerdeinstanz nämlich lediglich feststellen, ob sie den kritisierten Entscheid für rechtswidrig halte oder nicht. Im Falle einer Verletzung des rechtlichen Gehörs bleibe es folglich bei der Feststellung, dass der Entscheid formell unrichtig erfolgt und damit rechtswidrig sei (LGVE 1994 II Nr. 8 Erw. 8d am Schluss). Soweit das Verwaltungsgericht weiter folgerte, dass die in § 93 des Personalgesetzes verankerte Rechtsschutzkonzeption eine Kassation eines personalrechtlichen Entscheides auch im Falle einer festgestellten Gehörsverletzung keinesfalls zulasse, kann daran mit Blick auf das bereits zitierte Urteil des Bundesgerichts vom 1. April 1997 nicht mehr festgehalten werden, denn eine auf die kantonalen Rechtspflegebestimmungen verengte Rechtsschutzoptik lässt die aus verfassungsrechtlichen Gründen (Art. 4 BV) resultierende (prinzipielle) Kassationsfolge bei einer Gehörsverletzung ausser acht. Wie das Verwaltungsgericht vorzugehen hat, falls der Verwaltung eine Verletzung des rechtlichen Gehörs zur Last gelegt werden muss, soll nachstehend näher dargelegt werden. 2. - a) Wie bereits erwähnt, ist die Verletzung des rechtlichen Gehörs hier erstellt. Im Urteil vom 1. April 1997 hat das Bundesgericht verlangt, dass auch der Beschwerdeführer zu den Vorwürfen hätte persönlich angehört werden müssen. Dass der Anspruch auf rechtliches Gehör formeller oder selbständiger Natur ist, wurde ebenfalls bereits dargelegt (vgl. Häfliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 132f.). Aus der formellen Natur des rechtlichen Gehörs folgt, dass eine Rechtsmittelinstanz, die eine entsprechende Verletzung feststellt, den angefochtenen Entscheid in jedem Fall aufheben muss, ohne Rücksicht darauf, ob die nachzuholende Anhörung die Beurteilung der Sache beeinflussen bzw. die entscheidende Behörde zu einer Änderung des Entscheides veranlassen wird oder nicht (BGE 120 Ib 383, 117 Ia 7, 115 Ia 10; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, N 1328 mit Hinweisen; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 325; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 87 B I). Diese Rechtsprechung gilt grundsätzlich für jede Art der Verletzung des Gehörsanspruchs, wie z.B. bei unterlassener Anhörung, verweigerter Akteneinsicht, Ablehnung erheblicher Beweisanträge, fehlender oder ungenügender Begründung des Entscheids (vgl. Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 328). b) Nach der Praxis des Bundesgerichts darf die Verletzung des Gehörsanspruchs geheilt werden, wenn der in erster Instanz missachtete Anspruch im Rechtsmittelverfahren nachträglich erfüllt werden kann. Dabei ist jedoch erforderlich, dass die Rechtsmittelinstanz mit umfassender und freier Überprüfungsbefugnis ausgestattet ist, diese Kognition im konkreten Fall auch wahrnimmt und die Anhörung tatsächlich nachgeholt wird (BGE 114 Ia 314; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 330). Begründet wird diese Durchbrechung des Grundsatzes der formellen Natur des Gehörsanspruchs damit, eine Rückweisung der Sache verkomme vielfach zu einem formalistischen Leerlauf und führe zu einer unnötigen Verlängerung des Verfahrens (BGE 116 Ia 95f.; Häfelin/Müller, a.a.O., N 1329). Diese Rechtsprechung mag beispielsweise hinsichtlich der Folgen eines ungenügend begründeten Entscheids anwendbar sein (vgl. BGE 107 Ia 2f.). Es ist aber zu bedenken, dass die Theorie der nachträglichen Heilung im Rahmen eines vollkommenen Rechtsmittelverfahrens in der Lehre und Praxis auf beachtliche Kritik gestossen ist. So schliesst z.B. das Eidgenössische Versicherungsgericht eine Heilungsmöglichkeit aus, wenn es sich um eine schwerwiegende Verletzung der Verfahrensrechte handelt (BGE 120 V 363). Sodann ist zu unterstreichen, dass die Heilungsmöglichkeit nur ausnahmsweise angezeigt ist (vgl. ZBl 90/1989 S. 367). Bereits Imboden/Rhinow haben darauf hingewiesen, dass die formelle Natur des Anspruchs (im Sinne eines von den Umständen des Einzelfalls losgelösten Rechts) mit der Heilungspraxis grundsätzlich nicht vereinbar ist (Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I., Nr. 87 B III). Dieser Auffassung schloss sich mit überzeugenden Gründen auch das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden an (PVG 1987 Nr. 84; vgl. hierzu auch Imboden/Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 87 B III). Die neuere Lehre argumentiert, die nachträgliche «Erfüllung des Anspruchs» bilde nur einen unvollkommenen Ersatz, der Betroffene müsse sich gegen einen bereits ergangenen Entscheid behaupten, und der Instanzenzug werde verkürzt (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 332; vgl. auch die noch weiterführende Kritik bei Häfelin/Müller, a.a.O., N 1329 und vor allem bei Müller, Kommentar BV, N 103 zu Art. 4 BV). Wird das elementare Grundrecht des Verfahrens - der Gehörsanspruch - verletzt und muss schon deswegen ein Rechtsmittel eingelegt werden, so ist in der Tat nicht einzusehen, weshalb der Bürger nicht eine Berichtigung von jener Behörde soll verlangen dürfen, die den Fehler begangen hat. Die Befugnis des Beschwerdeführers, sich vor zweiter Instanz in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht umfassend zu äussern, und die Pflicht der Rechtsmittelinstanz, alle Vorbringen entgegenzunehmen und frei zu würdigen, ändern daran nichts. Das gerichtliche Verfahren ist in der Regel mit einem grösseren Kosten- und Zeitaufwand verbunden als das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren. Dazu kommen die formellen Anforderungen, die an die Einreichung und den Inhalt einer gerichtlichen Beschwerde gestellt werden. Der Beschwerdeführer muss sich ferner mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzen; er darf sich nicht damit begnügen, seine Darstellung der Sachlage unbekümmert um die erstinstanzliche Einschätzung und rechtliche Würdigung vorzutragen. Schliesslich ist nicht zu verkennen, dass eine gerichtliche Instanz, die eine Verfügung zu überprüfen hat, trotz umfassender Kognition Rechtsmittelinstanz bleibt. Aus diesen Gründen kommt eine Heilung jedenfalls dann nicht in Frage, wenn es sich um eine schwere Missachtung von Verfahrensrechten handelt. Dies ist z.B. der Fall, wenn sich der Betroffene vor Erlass der Verfügung überhaupt nicht äussern konnte oder wenn ein form- und fristgerecht gestellter, für den Ausgang des Verfahrens erheblicher Beweisantrag ohne jegliche Begründung abgelehnt wird. Ganz generell ist festzuhalten, dass sich eine Heilung eines Gehörsmangels immer dann verbietet, wenn in einem Verfahren fundamentale Parteirechte beschnitten worden sind. Ein derartiger Mangel ist gravierend und rechtfertigt eine Heilung in einem nachfolgenden Rechtsmittelverfahren nicht (Häfelin/Haller, a.a.O., N 1329 mit Hinweisen; LGVE 1995 II Nr. 37 Erw. 3c). c) Wie erwähnt, hat der Gemeinderat dem Beschwerdeführer anlässlich der Einvernahme der Hauptbelastungszeugin B die garantierten Mitwirkungsrechte beschnitten. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist eine Heilung des Verfahrensmangels vor Verwaltungsgericht nach dem Gesagten verfehlt, zumal sich der Beschwerdeführer im Heilungsfalle gegen einen bereits ergangenen Entscheid zu behaupten hätte (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 332). Es kommt hinzu, dass der Gesetzgeber dem Verwaltungsgericht mit Blick auf § 93 des Personalgesetzes auch nach einer allfälligen Heilung des Gehörsmangels ohnehin lediglich die Kompetenz einräumt, einen Feststellungsentscheid zu erlassen. Auch diese besondere Einschränkung des gerichtlichen Rechtsschutzes im Personalrecht verhindert im Ergebnis eine rechtsstaatlich einwandfreie Heilung des in Frage stehenden Verfahrensmangels. Demzufolge ist die Sache antragsgemäss an den Gemeinderat zurückzuweisen, damit dieser den rechtserheblichen Sachverhalt in rechtsstaatlich korrekter Weise abklären kann.