Luzern Verwaltungsgericht Verwaltungsrechtliche Abteilung 06.12.1994 V 93 130 (1994 II Nr. 9)

Rechtsprechung Luzern

Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Jagdrecht Entscheiddatum: 06.12.1994 Fallnummer: V 93 130 LGVE: 1994 II Nr. 9 Leitsatz: § 11 JG, § 7 Abs. 3 JV, § 152 VRG. Das Jagdpachtprivileg nach § 7 Abs. 3 JV kann eine Jagdgesellschaft beanspruchen, wenn die Mindestpächterzahl die Voraussetzungen von lit .a oder b dieser Bestimmung erfüllt. Wenn mehrere privilegierte Bewerber vorhanden sind, liegt der Entscheid im freien Ermessen des Gemeinderates. Das Gericht übt bei der Überprüfung des Ermessens äusserste Zurückhaltung aus. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Aus den Erwägungen: 2. - Jagdrechte waren ursprünglich private, der Obrigkeit zukommende Rechte. Diese traditionellen Rechte wurden von den Kantonen übernommen und sind von der Bundesverfassung (BV) geschützt (Art. 31 Abs. 2 BV). Im Laufe der Mediation fielen diese Regalien den Kantonen zu (vgl. § 3 Abs. 1 JG). Versuche, ein eidgenössisches Jagdregal einzuführen, sind gescheitert. Der Bund hat die Regalhoheit der Kantone zu respektieren (Fleiner, in: Kommentar zur BV, N 14 zu Art. 25 BV). Regalrechte sind Monopolrechte. Objekt der regalrechtlichen Verfügungsmacht ist nicht die Sache als solche, sondern das Recht auf Ausübung der Jagd, denn die jagdbaren Tiere sind, solange sie sich in Freiheit befinden, herrenlos, das heisst keiner unmittelbaren rechtlichen Herrschaft unterworfen. Dem Kanton steht es somit frei, die Jagd durch die Gewährung beschränkter Pachtrechte zu regeln oder sie im Rahmen eines Patentverfahrens jedermann zuzuerkennen, der die entsprechenden Voraussetzungen (Fähigkeitsausweis) erfüllt. Die Ausgestaltung des Jagdregals und die Beurteilung der Jagdfähigkeit ist, wie gesagt, Sache der Kantone. Der Kanton kann sein Regal nutzen, indem er es selbst betreibt oder indem er die Berechtigung gegen Entgelt an Private überträgt. Wählt er die letztere Lösung, kann er sich entweder für das System der Revier- bzw. Pachtjagd oder das System der Patentjagd entscheiden. Das Patentsystem berechtigt jeden Befähigten, im ganzen Kanton die Jagd auszuüben. Demgegenüber gibt das Revier- oder Pachtsystem dem Pächter das alleinige Anrecht auf die Jagd nach den in seinem Revier befindlichen Tieren (vgl. hiezu: Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Zürich 1994, S. 207). Mit dem Jagdpachtsystem wird erreicht, dass eine bestimmte Anzahl von Berechtigten für längere Zeit an ein bestimmtes Gebiet gebunden und dort für Hege und Pflege verantwortlich ist. Kantone, in denen die Jagd lange Zeit als Teil des kargen landwirtschaftlichen Einkommens galt, haben weitgehend das Patentsystem übernommen (Fleiner, a.a.O., N 18 zu Art. 25 BV mit Verweis auf die Kantone Graubünden, Wallis und Glarus). Kantone (des Mittellandes) mit stark aristokratischer Tradition haben sich demgegenüber vornehmlich für das Revier- und Pachtsystem entschieden, so auch der Kanton Luzern (§ 3 Abs. 2 JG; vgl. zum Ganzen: Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat zum Entwurf eines Gesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel vom 30. September 1988, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1988, S. 987). 3. - Das Kantonsgebiet ist in Jagdreviere eingeteilt. Diese werden nach Anhörung der Gemeinden vom Volkswirtschaftsdepartement nach jagdlichen und wildbiologischen Gesichtspunkten festgelegt (§ 4 JG). Der Kanton verleiht das Recht zur Ausübung der Jagd mit der Verpachtung von Jagdrevieren. Im vorliegenden Fall dreht sich die Streitsache um die Vergabe des Jagdgebietes X (vgl. Anhang zu § 1 JV). Ein Jagdrevier wird, falls sich mehr als eine Gruppe darum bewirbt, durch eine öffentliche Versteigerung für die Dauer von acht Jagdjahren zu den vom Volkswirtschaftsdepartement festgelegten Pachtbedingungen verpachtet. Mit dem Zuschlag kommt der öffentlich-rechtliche Pachtvertrag zustande (§ 6 Abs. 1 JG). Der Entscheid, an wen ein Jagdrevier verpachtet wird, liegt beim Gemeinderat der Einwohnergemeinde mit dem grössten Gebietsanteil am Jagdrevier. Dieser führt im Auftrag des Kantons die Versteigerung über den Zuschlag des betreffenden Jagdreviers durch (§ 11 Abs. 1 JG). Dabei hat er sich gemäss § 11 Abs. 2 JG an folgende Bedingung zu halten: «Wird der vom Regierungsrat festgelegte Schatzungswert um mehr als 50 Prozent überboten, erfolgt der Zuschlag zum Pachtzins von 150 Prozent des Schatzungswertes an bisherige Jagdpächter oder an in einer Reviergemeinde wohnhafte Interessenten. Sind keine privilegierten Bewerber vorhanden, wird die Jagdpacht zum Höchstangebot vergeben.» 4. - a) Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid festgehalten, dass die Jagdgesetzgebung wohl privilegierte Bewerbergruppen, nicht aber mehr- oder minderprivilegierte Bewerbergruppen kenne. Nach der Rechtslage sei jeder Bewerber, der entweder bisher Jagdpächter gewesen oder in einer Reviergemeinde wohnhaft sei, gleichermassen privilegiert. Das Pachtprivileg stelle für sich allein betrachtet noch kein Kriterium für den Zuschlag eines Jagdreviers dar. Für den Fall, dass sich gleichermassen qualifizierte Bewerber konkurrenzieren, enthalte weder das Jagdgesetz noch die Jagdverordnung irgendwelche Bestimmungen über die Zuteilung eines Jagdreviers. Diese offene Ausgangslage habe beim Zuschlag der Jagdpacht X vorgelegen. Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, nicht privilegierte Bewerber hätten keinen Anspruch auf den Zuschlag zum Pachtzins von 150 % des Schatzungswertes. Die Voraussetzungen, unter welchen eine Jagdgesellschaft auf das Pachtprivileg Anspruch erheben könne, ergeben sich aus § 7 Abs. 3 JV. Danach bestehe dieser Anspruch, wenn die Mindestpächterzahl gemäss § 3 JV aus bisherigen Pächtern bestehe oder sich aus anderen, in der Reviergemeinde wohnhaften Bewerbern zusammensetze. Demnach seien entweder bisherige Pächter oder andere (d.h. nicht bisherige Pächter) in der Reviergemeinde wohnhafte Bewerber privilegiert. Ferner müsse die Bewerbergruppe über eine Mindestpächterzahl von privilegierten Bewerbern verfügen, um als privilegierte Bewerbergruppe anerkannt zu werden. Unbestrittenermassen betrage die Mindestpächterzahl für das Jagdrevier X fünf. Die Bewerbergruppe A bestehe gerade aus fünf, die Bewerbergruppe B aus sieben Personen. Beiden Bewerbergruppen gehörten lediglich je drei bisherige Pächter an. Demzufolge könne keine der beiden Bewerbergruppen das Pachtprivileg gemäss § 7 Abs. 3 lit. a JV für sich beanspruchen, weil beide Gruppen die Voraussetzung - Mindestpächterzahl aus bisherigen Pächtern - nicht erfüllten. Nun seien aber lediglich drei der fünf Bewerber der Gruppe A in der Reviergemeinde wohnhaft. Nach dem Gesagten entfalle für diese Gruppe das Pachtprivileg. Anders verhalte es sich bei der beschwerdeführenden Bewerbergruppe B, denn sämtliche sieben Beschwerdeführer seien in der Reviergemeinde wohnhaft. Damit erfülle nur gerade diese Gruppe das Jagdprivileg gemäss § 7 Abs. 3 lit. b JV. Demzufolge scheide die Bewerbergruppe A aus und der Zuschlag habe folglich an die Gruppe B zu erfolgen. b) Beschwerdeführer und Vorinstanz legen § 7 Abs. 3 JV unterschiedlich aus, weshalb sich die Frage nach der richtigen Auslegung stellt. Diese Vorschrift hat folgenden Wortlaut: «Auf das Pachtprivileg kann eine Jagdgesellschaft Anspruch erheben, wenn die Mindestpächterzahl gemäss § 3 dieser Verordnung a. aus bisherigen Pächtern besteht oder b. sich aus andern in der Reviergemeinde wohnhaften Bewerbern zusammensetzt.» Diese Bestimmung ist in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Bestimmung im Kontext zukommt. Vom klaren, d. h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf allerdings nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (vgl. BGE 117 Ia 331 Erw. 3a, 117 III 45 Erw. 1, 117 V 5 Erw. 5a und 109 Erw. 5b, je mit Hinweisen; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 21 B IV). Anders gesagt, begründet der klare Wortlaut eine - wenngleich widerlegbare - Vermutung, dass der Wortlaut den Sinn der Norm richtig wiedergibt. Diese Vermutung kann nur zerstört werden, wenn sich aufgrund anderer Auslegungselemente nachweisen lässt, dass der Wortlaut dem Sinn der Norm gerade widerspricht. Die vom Wortlaut abweichende Auslegung trägt somit die Begründungslast (vgl. Höhn, Praktische Methodik der Gesetzesauslegung, Zürich 1993, S. 206). c) Zu prüfen ist zunächst, ob der Wortlaut der zitierten Bestimmung klar ist. Hierbei ist der allgemeine Sprachgebrauch massgebend, somit die Formulierung, wie sie auch von einem Laien nach Treu und Glauben verstanden werden darf. Der Wortlaut der zitierten Bestimmung lässt zunächst zwei verschiedene Auslegungsvarianten zu. So kann aus dem Wortlaut allein nicht zweifelsfrei entnommen werden, ob § 7 Abs. 3 lit. a JV einerseits und § 7 Abs. 3 lit. b JV anderseits zwei sich ausschliessende Privilegierungsvarianten festlegt oder ob der Verordnungsgeber das Wort «oder» in der zitierten Bestimmung im Sinne von «sowohl als auch» verstanden haben wollte. Bei dieser Ausgangslage ist nach dem Sinn und dem Zweck dieser Bestimmung zu fragen. Es ist offenkundig, dass der Verordnungsgeber Bewerber privilegieren wollte, die mehr oder weniger objektivierbare Anhaltspunkte für die Gewähr eines weidgerechten Jagdbetriebes im betreffenden Jagdpachtrevier bieten. Das sind einerseits ehemalige Pächter, denn diese verfügen über die einschlägige Erfahrung im Jagdpachtgebiet. Anderseits behielt der Verordnungsgeber darüberhinaus weitere Personen im Auge, die in gesteigertem Masse Gewähr für einen weidgerechten Jagdbetrieb garantieren sollen. Dabei handelt es sich um ortsansässige Personen im Sinne von § 7 Abs. 3 lit. b JV. Wegen ihrer Verbundenheit bzw. Verwurzelung im angestammten Gemeinwesen erwartet man von dieser Personengruppe offenkundig ebenfalls ein besonderes Verantwortungsbewusstsein bei der Jagd. Weder im Jagdgesetz noch in der Verordnung finden sich irgendwelche Anhaltspunkte für eine Bevorzugung der einen oder der andern dieser genannten beiden privilegierten Personengruppen. Bei dieser offenen Ausgangslage ist nicht einzusehen, weshalb eine Kombination der beiden, in § 7 Abs. 3 JV verankerten Privilegierungskriterien (bisheriger Pächter / in der Reviergemeinde wohnhafter Bewerber) unzulässig sein sollte. Eine Jagdgesellschaft, deren Mindestpächterzahl sich teilweise aus ehemaligen Pächtern und teilweise aus Wohnsitzberechtigten zusammensetzt, hat nach dem Gesagten als privilegiert zu gelten. Auf den vorliegenden Fall bezogen steht fest, dass drei der Beschwerdegegner ehemalige Pächter sind, die beiden andern sind in der Reviergemeinde Malters wohnhaft. Nach dem Gesagten gelten demnach sämtliche 5 Beschwerdegegner als privilegiert im Sinne von § 7 Abs. 3 lit. a oder b JV. Zudem erfüllt auch diese Bewerbergruppe die Mindestanzahl von 5 Mitgliedern gemäss § 3 JV. Bei dieser Sachlage haben die Vorinstanzen sowohl die Beschwerdeführer als auch die Beschwerdegegner zurecht als privilegiert betrachtet. 5. - Nach dem Gesagten steht fest, dass die Vorinstanzen ohne Rechtsverletzung beide Bewerbergruppen als privilegiert behandeln durften. Ferner ist nicht strittig, dass beide Bewerbergruppen beim Versteigerungsversuch den vom Regierungsrat festgelegten Schatzungswert um mehr als 50 Prozent überboten. Bei dieser Sach- und Rechtslage kann sich keine Bewerbergruppe auf eine gesetzliche Grundlage stützen, um den Zuschlag im Steigerungsverfahren zu erhalten. Soweit sich die Beschwerdeführer diesbezüglich sinngemäss auf einen gegenteiligen Standpunkt stellen, kann ihnen nicht gefolgt werden. 6. - Die Beschwerdeführer stellen sich vor Verwaltungsgericht auf den Standpunkt, der Zuschlag hätte nicht den Beschwerdegegnern, sondern ihnen zugestanden. Auszugehen ist von der Feststellung, dass die Ausgangslage für einen möglichen Zuschlag der Jagdpacht für beide Bewerbergruppen in rechtlicher Hinsicht gleichermassen offen war. Nach welchen Kriterien der Gemeinderat bei einer solchen Sachlage zu entscheiden hat, ergibt sich weder aus gesetzlichen Bestimmungen noch aus behördlichen Weisungen (LGVE 1977 II Nr. 6). Die Pachtzuteilung lag somit im freien Ermessen des Gemeinderates. Man könnte sich sogar fragen, ob der gemeinderätliche Entscheid in dieser Hinsicht einer gerichtlichen Überprüfung überhaupt zugänglich ist, da bei einer Erteilung oder Verweigerung von Konzessionen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist (§ 150 Abs. 1 lit. e VRG). Die Frage kann indessen aufgrund des Ausganges des Verfahrens offen gelassen werden. Jedenfalls ist bei der Überprüfung des Ermessens, die ohnehin auf Ermessensfehler beschränkt ist (§ 152 VRG) äusserste Zurückhaltung zu üben. Da bei dieser Sachlage dem Ermessen des Gemeinderates grundsätzlich keine Schranken gesetzt sind, kommt eine Ermessensüberschreitung nicht in Frage. Bleibt noch die Frage des Ermessensmissbrauches. Eine solche könnte hier nur vorliegen, wenn der Gemeinderat nach völlig sachfremden Kriterien entschieden hätte. Der Gemeinderat hat sich auf Kriterien gestützt, die eine weidmännische Hege und Pflege des Jagdgebietes garantieren sollen (Eigentum von Gebiet im Jagdbereich, Erfahrung, Akzeptanz in Jägerkreisen usw.). Er hat sich mithin nicht von völlig sachfremden Kriterien leiten lassen. Damit erweist sich der Entscheid des Gemeinderates als nicht willkürlich. Wenn die Beschwerdeführer nun geltend machen, sie würden diese Kriterien auch bzw. noch besser erfüllen, sind sie mit diesem Vorwurf aufgrund der dargelegten Beschränkung der Kognition des Gerichts nicht zu hören. Insbesondere die eingehenden Berechnungen des Grundeigentums im Jagdgebiet und die Frage, welche Grundstücke dazu zu zählen sind (nur diejenigen der Pächter oder auch der engeren oder weiteren Verwandten), sind hier nicht massgeblich. Es handelt sich nicht um ein gesetzliches Zuteilungskriterium, das je nach dem Grad der Erfüllung einen Zuteilungsanspruch begründen könnte. Es wird nicht bestritten, dass die Bewerbergruppe A eine nahe Beziehung zum Jagdgebiet hat. Damit ist der Entscheid des Gemeinderates selbst dann nicht willkürlich, wenn die Beschwerdeführer mehr Land im Jagdgebiet oder eine nähere Beziehung dazu hätten. Hier liegt der dem Gemeinderat gesetzlich zugesprochene Ermessensbereich, der vom Gericht zu respektieren ist. Die Beschwerde ist daher auch in der Sache abzuweisen, ohne dass es besonderer Beweismassnahmen, insbesondere der beantragten Befragung von G, bedarf (vorweggenommene [antizipierte] Beweiswürdigung; Gygi, a.a.O., S. 274; Kummer, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4. Auflage, S. 135).