Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Personalrecht Entscheiddatum: 14.02.2012 Fallnummer: V 11 248 LGVE: Leitsatz: Erfolgt eine Lohneinstufung auf der Basis von besoldungsrechtlichen Bestimmungen, ist ein entsprechender Entscheid nicht als Umgestaltung des Anstellungsverhältnisses, sondern als übriger personalrechtlicher Entscheid zu qualifizieren. Die Rechtspflegebestimmungen des Personalgesetzes sehen hiefür den zweistufigen Instanzenzug vor. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Sachverhalt: A.- Mit Schreiben vom 3. Dezember 2010, betitelt mit "Stufenbereinigung Lehrpersonen Sekundarstufe II", orientierte das Bildungs- und Kulturdepartement des Kantons Luzern (BKD) alle in Lohnklassen eingereihte Lehrpersonen der Gymnasien, Berufsfach- und Berufsmittelschulen sowie der Brückenangebote über die Einreihung und Einstufung im gesetzlichen Lohngefüge. Eine Analyse hatte gezeigt, dass ein erheblicher Streubereich mit Bezug auf die Einstufungen der einzelnen Kategorien von Lehrpersonen bestand. Im Hinblick auf eine attraktive Besoldung und eine grösstmögliche Lohnharmonie hatte der Regierungsrat des Kantons Luzern beschlossen, nicht gerechtfertigte Stufenabweichungen auszugleichen und eine höhere Einstufungsgerechtigkeit innerhalb der Schultypen zu schaffen. Ende Januar 2011 informierten die einzelnen Schulleitungen die Lehrpersonen über das Ergebnis der konkreten Prüfung der Lohnstufen und teilten die Stufenkorrekturen mit. Mit Beginn des zweiten Semesters des Schuljahres 2010/2011 wurden die Jahreslöhne bei vielen Lehrpersonen teilweise beträchtlich erhöht. B.- Verschiedene Lehrpersonen von Berufsfachschulen, namentlich des Berufsbildungszentrums Wirtschaft, Informatik und Technik (Standorte Emmen und Sursee) schlossen sich in der Folge zu einer Interessengemeinschaft zusammen. Sie sind der Ansicht, die Lohnstufen hätten vorab aus Gründen der Rechtsgleichheit rückwirkend angepasst bzw. erhöht werden müssen, und zwar per 1. August 2006. In einem "Pilotprozess" verlangt denn auch eine Lehrperson die Zahlung eines zusätzlichen Geldbetrags. Dieser Prozess wird im Klageverfahren geführt. C.- Mit Schreiben des Berufsbildungszentrums Wirtschaft, Informatik und Technik (BBZW) vom 28. Januar 2011 wurde auch A und B je ein Stufenanstieg mitgeteilt, was zu einer Erhöhung des Jahreslohnes führte. Der Rechtsvertreter der Interessengemeinschaft wandte sich an den Vorsteher des BKD und verlangte für 7 Lehrpersonen (Mitglieder der Interessengemeinschaft) den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung. (...) Nach einem Gespräch mit einem Vertreter der Dienststelle Berufs- und Weiterbildung einigten sich die betroffenen Personen auf folgendes Vorgehen: a) Einreichen einer Lohnnachzahlungsklage beim Verwaltungsgericht und b) Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung gegenüber A und B hinsichtlich der individuell mitgeteilten Neueinstufungen. Gleichzeitig sollen alle übrigen Klagebegehren bzw. Gesuche um Erlass einer förmlichen und anfechtbaren Verfügung bis zum Vorliegen rechtskräftiger Entscheidungen sistiert werden. D.- Mit zwei separaten Verfügungen vom 10. November 2011 entschied das Berufsbildungszentrums Wirtschaft, Informatik und Technik hinsichtlich der Gesuche von A und B wie folgt: "Das Gesuch um Erlass einer neuen Verfügung wird abgewiesen. Die Wiedererwägung der Verfügung vom 28. Januar 2011 wird verweigert." E.- Dagegen liessen A und B Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit folgenden Anträgen in der Sache einreichen: 1. Die Verfügungen vom 10.11.2011 seien aufzuheben. 2. Die Vorinstanz sei anzuweisen, den Beschwerdeführern für die mit Schreiben vom 28.1.2011 mitgeteilten Lohneinstufungen eine beschwerdefähige Verfügung mit Begründung und Rechtsmittelbelehrung zuzustellen. 3. Eventuell seien die Lohneinstufungen der Beschwerdeführer vom 28.1.2011 aufzuheben und zur Neueinstufung der Beschwerdeführer an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht ist auf die Beschwerde nicht eingetreten und hat die Streitsache zur Beurteilung an den Regierungsrat überwiesen. Aus den Erwägungen: 1.- a) Die Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für einen Sachentscheid erfüllt sind (§ 107 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3.7.1972 [VRG; SRL Nr. 40]). Ein Sachentscheid setzt namentlich die Zuständigkeit der angerufenen Behörde voraus. Fehlt eine Voraussetzung für den Sachentscheid, so tritt die Behörde auf die Sache der betreffenden Partei nicht ein (§ 107 Abs. 2 lit. a und § 107 Abs. 3 VRG). b) Der Gesetzgeber hat im Personalrecht eine Gabelung des Rechtsschutzes vorgesehen. Nach Inhalt des Anfechtungsobjektes entscheidet sich, ob gegen eine Verfügung unmittelbar gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung steht oder (vorerst) die verwaltungsinterne Kontrolle. So können personalrechtliche Entscheide, durch die ein Arbeitsverhältnis beendet oder umgestaltet wird, gemäss § 70 Abs. 1 des Personalgesetzes vom 26. Juni 2001 (PG; SRL Nr. 51) mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (§§ 148 ff. VRG). Andere personalrechtliche Entscheide können beim Regierungsrat mit Verwaltungsbeschwerde angefochten werden (§ 70 Abs. 2 PG). 2.- a) Am 28. Januar 2011 teilte das Rektorat des BBZW Emmen A und B den Stufenanstieg per 1. Februar 2011 mit (...). Mit Eingabe vom 26. Juli 2011 behauptete deren Rechtsvertreter die Lohn-Neueinstufungen als unrichtig. Er verlangte den Erlass von beschwerdefähigen Verfügungen. Mit den hier angefochtenen Verfügungen vom 10. November 2011 hielt das Rektorat des BBZW fest, dass es sich bei den Mitteilungen vom 28. Januar 2011 um Verfügungen im Rechtssinne handelte. Mangels Anfechtung seien die verfügungsweise mitgeteilten Stufenanstiege in Rechtskraft erwachsen. Für ein Rückkommen im Sinne von § 116 VRG bestünden keine Gründe. Eine Wiedererwägung der Verfügungen vom 28. Januar 2011 wurde denn auch verweigert. Die Vorinstanz belehrte die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässiges Rechtsmittel. b) Gemäss Erwägungen der Vorinstanz betrifft eine Lohneinstufungs-Verfügung den Lohnanspruch und damit einen wesentlichen Bestandteil des Arbeitsverhältnisses. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (LGVE 2007 II Nr. 4 E. 1b) handle es sich somit um eine Umgestaltung des Arbeitsverhältnisses, weshalb nach § 70 Abs. 1 PG das Verwaltungsgericht Rechtsmittelinstanz sei. Dieser Auffassung sind auch die Beschwerdeführer. 3.- a) Eine Umgestaltung liegt laut § 12 Abs. 1 PG vor, wenn wesentliche Bestandteile des Arbeitsverhältnisses verändert werden und diese Veränderung nicht im beidseitigen Einvernehmen erfolgt. Wesentliche Bestandteile sind gemäss Abs. 2 die Art der Anstellung (lit. a), die Dauer des Arbeitsverhältnisses (lit. b), die Funktion (lit. c), der Lohn unter Vorbehalt der Anwendung der besoldungsrechtlichen Bestimmungen (lit. d) und das Arbeitspensum (lit. e). b) Im vorliegenden Fall geht es um den Lohn bzw. die Lohneinstufung. Die Hauptleistung des Arbeitgebers - die Lohnzahlung - gilt als wesentlicher Bestandteil des Arbeitsverhältnisses nach § 12 Abs. 2 lit. d PG, allerdings "unter Vorbehalt der Anwendung besoldungsrechtlicher Bestimmungen". Gemäss Botschaft B 72 des Regierungsrates zum Personalgesetz vom 19. September 2000 (Verhandlungen des Grossen Rates 1/2001 S. 429 ff.) sollte für die Umgestaltung des Arbeitsverhältnisses die gleiche Zuständigkeitsordnung und der gleiche besondere Rechtsschutz wie für dessen Beendigung gelten. Deshalb wurde im Gesetz der Begriff der Umgestaltung näher definiert und er wurde namentlich von anderen personalrechtlichen Entscheiden und auch von den Dienstanweisungen abgegrenzt. So meint gemäss regierungsrätlicher Erläuterung Lohn als wesentlicher Bestandteil im Sinne des Gesetzes die Neueinreihung infolge einer Änderung in der Funktion. Verfügungen, die allerdings den Lohn in Anwendung der besoldungsrechtlichen Bestimmungen (individuelle Lohnanpassungen wie beispielsweise Lohnstufenänderungen und Beförderungen) betreffen, gelten hingegen nicht als Umgestaltung des Arbeitsverhältnisses, sondern gegebenenfalls als übriger personalrechtlicher Entscheid (zit. Botschaft B 72, S. 450). In der Folge wurde der Entwurf des Regierungsrates bezüglich § 12 PG vom Parlament diskussionslos übernommen (vgl. Verhandlungen des Grossen Rates 1/2001, S. 528). Die Rechtspflegekonzeption des Gesetzes (Anknüpfung an die Umgestaltung des Arbeitsverhältnisses) und die Erläuterungen in der Botschaft, welche Konstellationen als wesentliche Bestandteile in Frage kommen, machen deutlich, dass die hier angefochtenen Verfügungen nicht als umgestaltende Entscheide im Sinne von § 70 Abs. 1 PG, sondern als andere personalrechtliche Entscheide nach § 70 Abs. 2 PG zu qualifizieren sind. So fehlt es an einer Lohnfestsetzung als Folge einer Funktionsänderung des Arbeitnehmenden. Wie im Sachverhalt dargelegt, liegt den hier umstrittenen Lohneinreihungen und Lohneinstufungen ein Beschluss des Regierungsrates betreffend Stufenharmonisierung bzw. Ausgleichung negativer Stufenabweichungen zugrunde. Die Lohnanpassungen erfolgten denn auch generell für einzelne Berufsgruppen oder Schultypen. Somit gebricht es in dieser Hinsicht am konkreten, ein oder mehrere Arbeitsverhältnisse umgestaltenden Rechtsakt. c) Das in LGVE 2007 II Nr. 4 publizierte Urteil V 06 231 vom 15. November 2007 regelt einen anderen Sachverhalt. Der damalige Arbeitnehmer beschwerte sich über eine Rückversetzung von der Lohnklasse 14 in die Lohnklasse 13 und machte geltend, dass ihm diese belastende Verfügung Chancen auf eine lohnmässige Entwicklung nehme. Damit ist bereits ein entscheidender Unterschied genannt. Im Fall LGVE 2007 II Nr. 4 wurde der Betroffene in eine tiefere Lohnklasse rückversetzt, auch wenn sich das betragsmässig nicht unmittelbar auswirkte. In den hier angefochtenen Fällen sind aber höhere Lohnstufen gewährt worden, was zu einer Erhöhung der Jahreslohnsumme führte. Die individuelle Betroffenheit der Verfahrensbeteiligten ist damit nicht vergleichbar; denn es liegt keine Umgestaltung im Sinne einer Schlechterstellung der Lohnsituation vor. Ein zweiter massgeblicher Unterschied liegt darin begründet, dass die Rückversetzung Folge einer Reorganisation des Arbeitsplatzes war. Die Funktion des damals betroffenen Mitarbeiters wurde geändert; er verlor eine Aufgabe in der Führungsunterstützung. Das Gericht hatte vor diesem Hintergrund die Rechtmässigkeit der Tiefereinreihung zu prüfen. In den vorliegenden Fällen sind aber die Höhereinreihungen (Heraufsetzung in den Lohnstufen) weder mit neuen Aufgaben noch mit anderen Verantwortungsbereichen gekoppelt. Wie mehrfach erwähnt, ging es einzig um eine Lohnharmonisierung. Dass die Beschwerdeführer in der Sache geltend machen, die Anpassung sei zu tief ausgefallen und es hätten auch Einreihungen über die Stufe 23 hinaus erfolgen müssen, ändert nichts am Fehlen einer umgestaltenden Verfügung, welche direkt mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar wäre. d) Die weiteren Umstände des Falles sprechen ebenfalls gegen das Vorliegen eines personalrechtlichen Entscheids gemäss § 70 Abs. 1 PG. Eine allgemeine, diverse Schultypen und Lehrerkategorien betreffende Lohnerhöhung ist strukturell begründet und beruht nicht auf besonderen Vereinbarungen, Inhalten und Entwicklungen einzelner Arbeitsverhältnisse. Der Regierungsrat beschloss die Lohnerhöhungen gestützt auf eine lohnpolitische Beurteilung der bisherigen Entwicklung und in Rücksicht auf Rechtsgleichheitsüberlegungen. Deren Umsetzung (Orientierung und Mitteilung über den Stufenanstieg) erfolgte dann durch die zuständigen Schulleitungen. Wenn wie hier umstritten ist, ob diese Mitteilungen Verfügungscharakter haben und - für den Fall, dass dem so ist -, ob es sachliche Gründe gibt, im Rahmen von § 116 VRG auf diese Verfügungen zurückzukommen, ist es sinnvoll, wenn der Regierungsrat als neben dem Kantonsrat für die Lohnpolitik verantwortliche Behörde als erste Rechtsmittelinstanz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren darüber entscheidet. Dass die Beschwerdeführer durch die Verfügungen vom 10. November 2011 in ihrer Rechtsstellung berührt sind, vermag allein die sofortige gerichtliche Anfechtung nicht zu begründen. Denn § 2 lit. e PG spricht in allgemeiner Weise von personalrechtlichen Entscheiden, was auch in § 70 PG für beide Arten des Rechtsschutzes der Fall ist. Somit kann für die Frage des zulässigen Rechtsmittels nicht massgebend sein, dass die Beschwerdeführer in ihrer Rechtsstellung berührt sind. Ferner kann auch die Tatsache, dass eine Lohnnachzahlungsklage hängig ist, am vorgeschriebenen Rechtsweg nichts ändern. Zwar gründet diese im gleichen Lebenssachverhalt; es geht um rückwirkende Zahlung von Lohn wegen angeblich zu später oder ungenügender Anpassung an das Lohngefüge. Der Prozess wird freilich im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren geführt und insofern stellt sich die Frage nach der Rechtsmittelordnung anders. Schliesslich kann nicht von Belang sein, dass die Beschwerdeführer, wenn der Regierungsrat seinen Beschwerdeentscheid erlassen haben wird, wiederum das Verwaltungsgericht werden anrufen können (§ 70 Abs. 2 Satz 2 PG). 4.- a) Nach dem Gesagten handelt es sich bei den angefochtenen Verfügungen um andere personalrechtliche Entscheide nach § 70 Abs. 2 PG. Folglich kann auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden. Die Rechtsmitteleingabe ist als Verwaltungsbeschwerde dem Regierungsrat zur Behandlung und Entscheidung zu überweisen. b) Kostenfolgen.