Luzern Verwaltungsgericht Verwaltungsrechtliche Abteilung 11.01.2010 V 09 257_2 (2010 II Nr. 8)

Rechtsprechung Luzern

Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Gewässerschutz Entscheiddatum: 11.01.2010 Fallnummer: V 09 257_2 LGVE: 2010 II Nr. 8 Leitsatz: Art. 74 Abs. 1 und 2 Satz 2 BV; Art. 2 USG; Art. 3a und 60a Abs. 1 GSchG; § 4 VRG; Art. 39 und 40 SER. Für die Überwälzung von Kosten auf einen Privaten, angeblich verursacht durch eine Überschwemmung aufgrund eines überdeckten Kontrollschachts, fehlt es hier an einer gesetzlichen Grundlage. Die Gemeinde hat diesbezüglich keine Verfügungskompetenz. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Mit Entscheid vom 25. Oktober 2000 genehmigte der Gemeinderat Kriens den Gestaltungsplan Z und erteilte A die Baubewilligung für die Überbauung Z. Die Kanalisationsleitungen und Schächte der Überbauung Z wurden bei der Bauvollendung von der Gemeinde Kriens bzw. deren Beauftragten am 17. Dezember 2002 abgenommen. Im Sommer/Herbst 2007 traten im Gebiet von Z, insbesondere bei der an den Kontrollschacht y angeschlossenen Liegenschaft, Überschwemmungen auf. Abklärungen des Bauamtes Kriens ergaben, dass in der Zufahrtsstrasse Z ein Kontrollschacht überdeckt wurde und der überdeckte Schacht die Überschwemmungen verursacht haben soll. Für das Freilegen und Instandstellen des ca. um 2,5 m überdeckten Kontrollschachts y entstanden Drittkosten in der Höhe von mehr als Fr. x. Mit Schreiben vom 7. Januar 2008 machte das Baudepartement Kriens A unter Hinweis auf Art. 39 des Siedlungsentwässerungsreglements der Gemeinde Kriens vom 3. März 1994 (SER; Nr. 7101) für den Ersatz der Reparaturkosten im genannten Umfang verantwortlich. Da weitere Korrespondenzen zu keiner Einigung führten, verfügte der Gemeinderat Kriens, der von A am Kontrollschacht y verursachte Schaden begründe eine öffentlich-rechtliche Ersatzpflicht. Für die Kosten der Instandstellung des Schachts habe A der Gemeinde Fr. x zu bezahlen. Hiergegen erhob A Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid betreffend Instandstellung des Kontrollschachts y sei vollumfänglich aufzuheben. Die Gemeinde wolle Kosten, die ihr in Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben entstanden seien, auf einen Privaten abwälzen mit der Begründung, dieser habe den Schaden durch rechtswidriges Verhalten verursacht. Damit werde sinngemäss Schadenersatz aus unerlaubter Handlung im Sinn von Art. 41ff. OR geltend gemacht. Dabei handle es sich um einen Anspruch, der sich nach privatrechtlichen Grundsätzen beurteile und nicht mittels öffentlich-rechtlichen Entscheids verfügt werden könne. Aus den Erwägungen: 4. - a) Art. 39 SER, der die Überschrift "Zugänglichkeit" trägt, lautet wie folgt: Alle Abwasseranlagen, insbesondere Kontrollschächte, müssen jederzeit zur Kontrolle, Reinigung und Durchspülung gut zugänglich sein. Gemäss Art. 23 Abs. 1 SER umfassen die Abwasseranlagen im Sinn dieses Reglements das öffentliche und private Kanalisationsnetz (lit. a; bestehend aus Schmutz-, Regen-, Mischwasserleitungen und Sickerleitungen), die Abwasserreinigungsanlagen (lit. b) und die Nebenanlagen wie Schächte, Pumpstationen, Abscheideanlagen, Regenbecken, Hochwasserentlastungen (lit. c). Die Gemeindekanalisation ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt der Einwohnergemeinde Kriens (Art. 1, Art. 6 Abs. 1 SER). Die der Gemeindekanalisation gehörenden Leitungen sind öffentliche Leitungen. Sie werden von der Gemeindekanalisation unterhalten und sind im Situationsplan 1:2000 eingetragen (Art. 5 Abs. 2 SER). Die übrigen, von der Gemeindekanalisation nicht übernommenen Leitungen sind private Leitungen, die von den entsprechenden Eigentümern zu unterhalten sind (Art. 5 Abs. 3 SER). Sämtliche Kanalisationsleitungen der Gemeinde Kriens, die im Kanalisationsplan aufgezeichnet und als solche bezeichnet werden, sind Eigentum der Gemeindekanalisation und von dieser zu unterhalten (Art. 8 Abs. 1 SER). b) Im Umwelt- und Gewässerschutzrecht herrscht das Verursacherprinzip. Art. 2 USG und Art. 3a GSchG haben den gleichen Wortlaut: Wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, trägt die Kosten. Das Verursacherprinzip ist ebenfalls in der neuen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verankert. Demnach haben die Verursacher die Kosten der Vermeidung und Beseitigung (schädlicher und lästiger Einwirkungen) zu tragen (Art. 74 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 BV). Beim Verursacherprinzip handelt es sich um ein grundlegendes Prinzip des Umwelt- und Gewässerschutzrechts, welches besagt, dass diejenigen, die Kosten verursachen, diese tragen sollen (Seiler, in: Kommentar zum USG, 2. Aufl., Ausgabe 2001, N 1 zu Art. 2). Beim Verursacherprinzip als rechtlichen Grundsatz handelt es sich zum einen um eine Kostenzurechnungsregel, wonach externe Kosten den Verursachern zugerechnet werden sollen, und zum andern geht es dabei um die Internalisierung, d.h. Überwälzung von Kosten, die durch umweltbelastendes Verhalten entstehen und auf ihre Verursacher überwälzt werden sollen (Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, Rz. 210f.). Verursachung im Sinn von Art. 2 USG wird als Massnahmenauslösung verstanden und bedeutet, dass nur die quantifizierbaren und einer bestimmten Massnahme individuell zurechenbaren Kosten erfasst werden (Griffel, a.a.O., Rz. 225). Angesichts des gleichlautenden Wortlauts von Art. 3a GSchG hat dies auch im Gewässerschutzrecht zu gelten. Das umweltrechtliche Verursacherprinzip ist ein reines Kostenzurechnungsprinzip und besagt namentlich nichts darüber, ob eine Umweltbelastung von Anfang an zu vermeiden oder nach ihrer Entstehung zu beseitigen oder aber zu dulden ist. Es macht auch keine Aussage darüber, wer für die allfällige Vermeidung oder Beseitigung verantwortlich ist (Griffel, a.a.O., Rz. 232). Aus der Qualifizierung des Verursacherprinzips als reines Kostenzurechnungsprinzip ergibt sich zwangsläufig der Umkehrschluss, dass aus ihm keine Verhaltenspflichten abgeleitet werden können, was den Gesetzgeber allerdings nicht daran hindert, den Verursacher durch eine besondere Vorschrift explizit zu verpflichten, eine Massnahme zu ergreifen (z.B. Sanierungspflicht, Pflicht zur Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen; Griffel, a.a.O., Rz. 236f.). Das Verursacherprinzip des öffentlichen Rechts hat mit dem privatrechtlichen Haftpflichtrecht gemeinsam, dass geldwerte Einbussen nicht vom Betroffenen getragen werden müssen, sondern auf einen Dritten - den Verursacher bzw. den Schädiger - überwälzt werden können. Wie im Haftpflichtrecht setzt auch das Verursacherprinzip einen Schaden voraus. Im Gegensatz zur Haftung nach Haftpflichtrecht müssen beim Verursacherprinzip weder die Voraussetzungen der Widerrechtlichkeit, des Verschuldens noch des adäquaten Kausalzusammenhangs zwischen dem schädigenden Verhalten und dem eingetretenen Schaden gegeben sein (Griffel, a.a.O., Rz. 245ff.). c) Was die Tragweite des Verursacherprinzips anbelangt, ist in Rechtsprechung und Lehre anerkannt, dass die Überwälzung (externer) Kosten auf den Verursacher gesetzlich vorgesehen sein muss. Art. 2 USG - wie auch Art. 3a GSchG - ist keine unmittelbar anwendbare gesetzliche Grundlage für eine Kostenauflage, sondern ein Prinzip, das der näheren rechtssatzmässigen Konkretisierung bedarf (BGE 129 I 294f. E. 2.2, BG-Urteil 2P.78/2003 vom 1.9.2003 E. 2.2, je mit Hinweisen; Griffel, a.a.O., Rz. 281; Steiner, Die Umsetzung des Verursacherprinzips durch das Umweltschutzrecht, Zürich 1999, S. 236f.). Art. 3a GSchG verlangt, dass die Vollzugskosten, soweit sie individuell den Privaten zugeordnet werden können, mittels Gebühren diesen angelastet werden (Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, Zürich 2008, S. 190; auch zum Folgenden). Für sich allein stellt die Bestimmung jedoch noch keine hinreichende gesetzliche Grundlage für eine Überbindung der Kosten dar. Bei Art. 3a GSchG handelt es sich nicht um eine normativ genügend bestimmte Vorschrift, um daraus direkt Rechte und Pflichten des Bürgers abzuleiten. Vielmehr ist - mit Blick auf das Abgaberecht - insbesondere bei Fragen der Ausgestaltung der Finanzierung der Abwasserentsorgung eine Konkretisierung des Verursacherprinzips erforderlich. Nicht zulässig ist es jedoch, allgemeine Vollzugskosten ohne besondere rechtliche Grundlage im kantonalen Recht Dritten aufzuerlegen (Stutz, a.a.O., S. 190f., insb. Fn 708; vgl. auch URP 2004, S. 352). So bedürfen öffentliche Abgaben nach ständiger Rechtsprechung auf kantonaler oder kommunaler Ebene grundsätzlich einer Grundlage in einem formellen Gesetz; dieses hat gemäss dem im Abgaberecht als verfassungsmässiges Recht geltenden Legalitätsprinzip sowohl den Kreis der Abgabepflichtigen, das Abgabeobjekt als auch die Bemessung der Abgabe in den Grundzügen zu regeln (BGE 126 I 182f. E. 2a, 118 Ia 324 E. 3b; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Bern 1997, S. 99). Eine Lockerung dieses Grundsatzes ist zulässig, wenn dem Bürger die Überprüfung der Abgabe anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien (insbesondere Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) offensteht (BGE 121 I 235 E. 3e, mit Hinweisen). Das Gesagte gilt auch dann, wenn die Regelungskompetenz gestützt auf das kantonale Verfassungs- oder Gesetzesrecht bei der Gemeinde liegt. Ein kommunaler Erlass kann einem formellen Gesetz gleichgestellt werden, wenn er von der nach dem kantonalen Recht ermächtigten Gemeindelegislative (Gemeindeversammlung oder -parlament) beschlossen wurde oder dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstand (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 2696; Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999, S. 543, mit Hinweisen). Gemäss Art. 60a Abs. 1 GSchG sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Neben weiteren Kriterien muss bei der Erhebung der Abgaben die Art und Menge des erzeugten Abwassers sowie dem Finanzbedarf, insbesondere für Rückstellungen, Abschreibungen und Zinsen für den Bau, den Unterhalt, die Sanierung und die Verbesserung der Anlagen, Rechnung getragen werden (BGE 128 I 50f. E. 1b/cc = Pra 2002 Nr. 34; auch zum Folgenden). Auch wenn Art. 60a GSchG nun höhere Anforderungen stellt, obliegt es nach wie vor dem kantonalen und dem kommunalen Recht, das diesbezüglich selbständiger Natur bleibt, die konkrete Ausgestaltung der Abgaben vorzunehmen. Diese Bestimmung statuiert lediglich Mindestvorgaben, welche die Kantone zu beachten haben. Nach Auffassung des Bundesgerichts stellt auch Art. 60a GSchG indes keine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Abwasserabgaben dar. Das kantonale und kommunale Recht hat sicherzustellen, dass die allgemeinen verfassungs- und abgaberechtlichen Anforderungen an die Erhebung öffentlicher Abgaben (Legalitätsprinzip, Rechtsgleichheitsgebot, Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) eingehalten werden (Stutz, a.a.O., S. 191f., mit Hinweis auf BGE 128 I 51). Im Umweltbereich beantwortet das Haftpflichtrecht die Frage, ob der Verursacher von Umweltbelastungen für dadurch bewirkten Schaden Ersatz zu leisten hat. Dabei muss ein Personen- oder Sachschaden vorliegen. Für reine Vermögensschäden besteht nur eine Haftpflicht, wenn seine Verursachung unter Widerhandlung gegen eine Norm erfolgte, die den Schutz des Vermögens gegen Schädigungen dieser Art bezweckt. Nach überwiegender Lehrmeinung genügt deshalb ein (blosser) Verstoss gegen Polizeivorschriften wie beispielsweise das GSchG nicht (Steiner, a.a.O., S. 134, Fn 268). d) Im Kanton Luzern sind gemäss § 17 Abs. 1 EGGSchG die Gemeinden zuständig und verpflichtet, ein Reglement über die Siedlungsentwässerung zu erstellen, das die vom Regierungsrat in der kantonalen Gewässerschutzverordnung (Vollzugsverordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 23.9.1997, VEGGSchG; SRL Nr. 703) bezeichneten Bereiche regelt. Das Reglement bedarf der Genehmigung durch die zuständige kantonale Behörde (§ 17 Abs. 2 EGGSchG). § 31 EGGSchG sieht sodann als Grundsatz vor, dass die Kosten der Abwasserentsorgung und der Nutzung der Gewässer als Vorfluter nach dem Verursacherprinzip finanziert werden. Die Finanzierung der Gemeindeaufwendungen erfolgt gemäss § 32 Abs. 1 EGGSchG vollumfänglich mit Beiträgen und Gebühren, die im Reglement über die Siedlungsentwässerung festzulegen sind. Die kantonale Gewässerschutzverordnung regelt auch hier weitere Einzelheiten (§§ 39-41 VEGGSchG). 5. - a) Rechtsgrundlage der umstrittenen Haftpflicht für den eingetretenen Schaden bildet das von der (dafür zuständigen) Gemeindeversammlung Kriens beschlossene Siedlungsentwässerungsreglement vom 3. April 1994, das vom Regierungsrat des Kantons Luzern am 21. Oktober 1994 (RRB Nr. 2861) genehmigt worden ist. Das SER regelt im VII. Abschnitt unter der Überschrift "Finanzierung" die allgemeinen Grundsätze über die Abgaben im Bereich des Gewässerschutzes (Art. 41ff. SER). Solche Abgaben stellen rechtlich Kausalabgaben dar, d.h. sie sind im Gegensatz zu den Steuern nicht voraussetzungslos geschuldet, sondern erst, wenn dem Zahlungspflichtigen aus einer öffentlichen Einrichtung ein wirtschaftlicher Vorteil erwachsen ist (LGVE 1989 II Nr. 4 E. 1a). Art. 41 SER bezeichnet den Kreis der Abgabepflichtigen (Grundeigentümer), und in den folgenden Normen sind nebst der Verwendung die Bemessungsgrundsätze der Kanalisationsanschlussgebühren (Art. 42), Baubeiträge (Art. 43) und Betriebsgebühren (Art. 44) festgelegt; Art. 45 enthält sodann Bestimmungen zur Fälligkeit und zur Zahlungspflicht. Dem Erfordernis der formell-gesetzlichen Grundlage ist in Bezug auf die Gebührenerhebung Genüge getan. Eine Haftungsnorm, wonach private Personen zur Leistung von Schadenersatz für erlittenen Schaden an den Anlagen der Gemeindekanalisation verpflichtet sind - sei es wegen schuldhafter widerrechtlicher Handlung bzw. Unterlassung, sei es aufgrund einer Kausalhaftung, - enthält das fragliche Siedlungsentwässerungsreglement allerdings nicht. Eine solche Norm findet sich auch nicht im EGGSchG und in der kantonalen Gewässerschutzverordnung. b) Die Vorinstanz beruft sich für die gegenüber der Beschwerdeführerin geltend gemachten Ersatzpflicht auf Art. 39 SER. Diese Bestimmung statuiert indessen keine Haftung von Privaten für verursachten Schaden durch widerrechtliches Handeln. Dabei handelt es sich um eine blosse "Polizeivorschrift" im Sinne des Gewässerschutzrechts, die in Bezug auf Abwasseranlagen, insbesondere Kontrollschächte, vorschreibt, dass diese jederzeit zur Kontrolle, Reinigung und Durchspülung gut zugänglich sein müssen. Art. 39 SER stellt keine Haftungsnorm dar, regelt doch diese Bestimmung weder den Kreis der Haftpflichtigen, das Haftungsobjekt, die Bemessung des Schadens noch die Art der Haftpflicht (Verschuldens-/Kausalhaftung). Soweit im angefochtenen Entscheid allein aus dem im Umwelt- und Gewässerschutzrecht geltenden Verursachergrundsatz auf eine Haftung der Beschwerdeführerin für den durch Unwetter entstandenen Schaden am Kontrollschacht y geschlossen wird, fehlt es im Lichte der vorstehenden Ausführungen (E. 4) an einer formell-gesetzlichen Grundlage. Die einzige Haftungsnorm findet sich in Art. 40 SER. Diese Vorschrift bezieht sich jedoch nicht auf die Haftung von Privaten für Schäden an den öffentlichen Abwasseranlagen, sondern richtet sich an deren Eigentümer. Gemäss Art. 40 Abs. 1 SER haften die Eigentümer von Abwasseranlagen für Schäden, die wegen mangelhafter Erstellung, ungenügender Funktion oder mangelhaftem Betrieb und Unterhalt ihrer Abwasseranlagen verursacht werden. Sie regelt vielmehr die Haftung der Gemeindekanalisation Kriens selbst, in deren Eigentum die öffentlichen Kanalisationsleitungen, deren Bestandteil der Kontrollschacht y ist, stehen und die von der Gemeindekanalisation zu unterhalten und bei Schädigung auch instand zu stellen sind. Diese Norm ist auf den vorliegenden Sachverhalt, soweit eine Schadenersatzpflicht der Beschwerdeführerin hergeleitet wird, nicht anwendbar, was von der Vorinstanz auch nicht geltend gemacht wird. c) Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass sowohl im kantonalen als auch im kommunalen Recht eine genügend bestimmte formell-gesetzliche Grundlage fehlt für die Geltendmachung von Schadenersatz durch das Gemeinwesen gegenüber privaten Personen für Schäden an öffentlichen Leitungen der Siedlungsentwässerung. Damit steht dem Gemeinderat keine Verfügungskompetenz zu. Denn generell ist davon auszugehen, dass der Gemeinderat eine (anfechtbare) Verfügung bzw. einen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbaren Entscheid im Sinn von § 4 VRG nur erlassen kann, wenn ihm die Rechtsordnung ausdrücklich oder dem Sinne nach eine entsprechende Verfügungsbefugnis zuweist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 418 und 420; auch zum Folgenden). Das Gesetzmässigkeitsprinzip gilt für die gesamte Verwaltungstätigkeit. Dies bedeutet namentlich, dass alle Verfügungen auf einer gesetzlichen Grundlage zu beruhen haben. Fehlt nach dem Gesagten die gesetzliche Grundlage, ist der Gemeinderat nicht befugt, auf dem Verwaltungsweg private Personen für Schäden an den öffentlichen Anlagen der Gemeindekanalisation verantwortlich zu machen. Der angefochtene Entscheid ist mithin aufzuheben.

Der ungekürzte Sachverhalt und weitere Erwägungen sind unter der Fallnummer V 09 257 zu finden.