Luzern Verwaltungsgericht Verwaltungsrechtliche Abteilung 13.03.2008 V 06 257 (2008 II Nr. 11)

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Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Strassenrecht Entscheiddatum: 13.03.2008 Fallnummer: V 06 257 LGVE: 2008 II Nr. 11 Leitsatz: Art. 59 Abs. 1 und 3, 67 Abs. 3 und 75 ZGB; §§ 19 und 101 EGZGB; § 31 aEGZGB; §§ 17 und 129 Abs. 1 lit. a VRG. Öffentlich-rechtliche Natur und Beschwerdelegitimation einer altrechtlichen Güterstrassengenossenschaft sowie Anfechtbarkeit des Beschlusses der Genossenschaftsversammlung bejaht. Ausführungen zu den Kriterien einer gehörigen Ankündigung von Traktanden. Die Ankündigung eines Traktandums über einen neu abzuschliessenden Dienstbarkeitsvertrag betreffend die Einräumung von Kiesabbaurechten mit "Anhang Dienstbarkeitsvertrag" ist zu unbestimmt und irreführend und somit anfechtbar. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: An der ordentlichen Generalversammlung der Strassengenossenschaft A vom 15. April 2005 gelangte unter Traktandum 7 auch das mit "Anhang Dienstbarkeitsvertrag" angekündigte Geschäft zur Beratung und Abstimmung. Die Versammlungsteilnehmer wurden an der Versammlung darüber orientiert, dass es um die Zustimmung zu einem weiteren Anhang zum bereits von der Generalversammlung genehmigten Dienstbarkeitsvertrag vom 11. Juni 1992 und dem dazugehörigen Anhang 1 vom 13. Mai 1998 gehe, mit welchen der B AG zu Lasten der genossenschaftseigenen Strassengrundstücke Nrn. w, x, y und z ein Kiesabbaurecht sowie Durchfahrts- bzw. Durchleitungsrechte eingeräumt worden seien. Mit dem traktandierten Anhang 2 sollten diese Berechtigungen der B AG zusätzlich auf das im Eigentum der Genossenschaft stehende Strassengrundstück Nr. v ausgedehnt werden. Die Generalversammlung stimmte diesem Anhang 2 zum Dienstbarkeitsvertrag vom 11. Juni 1992 zu. Gegen die Beschlüsse der Generalversammlung wurde beim Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement Verwaltungsbeschwerde erhoben. Dieses hiess die Beschwerde mit Bezug auf die beantragte Aufhebung des Generalversammlungsbeschlusses vom 15. April 2005 betreffend Genehmigung des Anhangs 2 zum Dienstbarkeitsvertrag vom 11. Juni 1992 gut. Gegen diesen Entscheid liess die Strassengenossenschaft A Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Aus den Erwägungen: 2. - a) Art. 59 Abs. 1 ZGB behält im Rahmen der Regeln über die juristischen Personen die öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten des Bundes und der Kantone vor. Art. 829 OR wiederholt diesen Vorbehalt für öffentlich-rechtliche Genossenschaften. Nach Art. 59 Abs. 3 ZGB verbleiben Allmendgenossenschaften und ähnliche Körperschaften unter den Bestimmungen des kantonalen Rechts. Diese letztere Bestimmung bezieht sich auf Korporationen, die mit der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung von Grund und Boden zusammenhängen; darunter fallen insbesondere Alpgenossenschaften. Im Anwendungsbereich von Art. 59 Abs. 3 ZGB können die Kantone regeln, ob sie derartige Körperschaften dem privaten oder dem öffentlichen Recht unterstellen (BGE 132 I 272f. Erw. 4.1). Öffentlich-rechtliche Körperschaften sind mitgliedschaftlich verfasste, auf dem öffentlichen Recht beruhende und mit Hoheitsgewalt ausgestattete Verwaltungsträger, die selbstständig öffentliche Aufgaben erfüllen und daher der staatlichen Aufsicht unterstehen. Gründung und Organisation werden grundsätzlich durch das öffentliche Recht geregelt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.Aufl., Zürich 2006, Rz. 1288ff.). b) Die Strassengenossenschaft A wurde am 18. April 1995 in Anwendung von § 31 des damals geltenden Gesetzes betreffend die Einführung des schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 im Kanton Luzern vom 21. März 1911 (aEGZGB; aSRL Nr. 200) und § 16 der kantonalen Bodenverbesserungsverordnung vom 2. Juni 1980 (aBVV; aSRL Nr. 921) gegründet. Es handelt sich demnach um eine altrechtliche Genossenschaft des kantonalen Rechts (§§ 31 und 32 aEGZGB). Da ihre Statuten vom Regierungsrat genehmigt wurden, bleibt sie auch unter dem neuen Recht als solche bestehen (§ 101 EGZGB). Die Rechtsnatur der Beschwerdeführerin ist damit noch nicht bestimmt (LGVE 1991 III Nr. 15). Dies ist im Folgenden unter Berücksichtigung ihrer Entstehungsgeschichte und der Rechtslage zur Zeit ihrer Gründung in erster Linie aufgrund ihrer Statuten, der darin zum Ausdruck kommenden Ausgestaltung der Rechtsverhältnisse und ihrer Organisation zu prüfen. Mit Blick auf die Angaben in den §§ 1 und 2 der Statuten scheint der öffentlich-rechtliche Charakter der Beschwerdeführerin evident. So bekennt sie sich in § 1 ausdrücklich zu ihrer öffentlich-rechtlichen Natur. Ihr statutarischer Zweck besteht im Bau und Unterhalt der Güterstrassen und Entwässerungen im Gebiet A. Dabei bezieht sie sich ausdrücklich auf eine Reihe von Erlassen, die allesamt dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Hinzu kommt schliesslich die Rechtspflegebestimmung des § 32 der Statuten mit regierungsrätlicher Zuständigkeit. Die Schaffung öffentlich-rechtlicher Genossenschaften, die mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet sein können (z.B. Zwangsgewalt, Beitrittszwang), bedarf freilich einer formellen gesetzlichen Grundlage (BGE 104 Ia 440). Das zur Zeit ihrer Gründung geltende Strassengesetz vom 15. September 1964 (aStrG; aSRL Nr. 755) enthielt eine solche in den §§ 51ff. (vgl. ferner § 56 des geltenden StrG). Nach dem Gesagten ist aufgrund der konkreten Umstände von einer - im Übrigen unbestrittenen - öffentlich-rechtlichen Natur der Genossenschaft auszugehen (zum Ganzen auch: BSK OR II, Baudenbacher, N 4ff. zu Art. 829). Sie gilt als vermögensfähig und hat aus Sicht des Verfahrensrechts den Status eines Gemeinwesens (§ 1 Abs. 1 lit. d VRG). Soweit ihre Statuten keine Regelung enthalten, gelangt kantonales öffentliches Recht zur Anwendung. Ergänzend sind auch die Bestimmungen des Vereinsrechts sinngemäss anwendbar (vgl. § 19 EGZGB). Das Zivilrecht gilt dabei als subsidiäres öffentliches Recht (vgl. Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2.Aufl., Bern 2005, § 18 Rz. 8 Ziff. 3). c) Der Streit gründet in einem Beschluss der ordentlichen Generalversammlung der Strassengenossenschaft. Trotz deren öffentlich-rechtlichen Charakters ist nicht ohne weiteres ersichtlich, dass es sich dabei tatsächlich um einen Akt mit Entscheidqualität im Sinn eines Anfechtungsobjekts für den Rechtsschutz in Verwaltungssachen handelt (zum Ganzen: Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 28). Auszugehen ist von § 22 Abs. 1 EGZGB sowie § 96 KLwV, wonach der Genossenschaft grundsätzlich Verfügungskompetenz zukommt. Diese bezieht sich aber vor allem auf den hoheitlichen Auftritt als öffentlich-rechtliche Genossenschaft nach aussen (vgl. § 1 Abs. 1 lit. d VRG), unter Einschluss der einzelnen - allenfalls säumigen - Mitglieder (vgl. LGVE 1991 III Nr. 15 Erw. 5). Im vorliegenden Fall wird demgegenüber die körperschaftsinterne Willensbildung beschlagen. Die Annahme einer Verfügung im Rechtssinn liegt hier nicht ohne weiteres zutage. Insbesondere das Element des "hoheitlichen Handelns" lässt sich kaum ersehen. Immerhin bringt aber der strittige Verbandsbeschluss die durch die erforderliche Mehrheit gebildete Haltung der Genossenschaft auch im Verhältnis zu deren einzelnen Mitgliedern autoritativ zur Geltung. Zugleich werden damit Rechte der einzelnen Mitglieder tangiert, sodass nicht von einer bloss organisatorischen Anordnung auszugehen ist (Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 28 Rz. 26). Dass ein Mitglied gegen die verbandsinterne Meinungsbildung Rechtsschutz, und zwar gerichtlichen, einverlangen kann, ist im Privatrecht gang und gäbe: Erwähnt seien etwa die entsprechenden Bestimmungen des hier immerhin sinngemäss anwendbaren Vereins- (Art. 75 ZGB) oder des Genossenschaftsrechts (Art. 891 OR). So dient Art. 75 ZGB ganz allgemein zur Durchsetzung der Rechtmässigkeit des korporativen Lebens im Verein (BJM 1992 S. 39f.; Riemer, Berner Kommentar ST, N 4 zu Art. 75 ZGB). Als anfechtbar gelten insbesondere auch Ermächtigungs- oder Genehmigungsbeschlüsse der Vereinsversammlung zum Abschluss von Verträgen mit Dritten (Riemer, a.a.O., N 15 zu Art. 75 ZGB). Bei einer öffentlich-rechtlichen Genossenschaft kann es sich aufgrund des auch dort bestehenden vergleichbaren Rechtsschutzbedarfs nicht grundsätzlich anders verhalten. Und da in solchen Fällen der Rechtsweg über die verwaltungsrechtliche Klage gemäss der Umschreibung der Klagefälle in § 162 VRG von vornherein ausscheidet, soll der Annahme einer anfechtbaren Verfügung nichts Grundsätzliches im Wege stehen. d) Im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens ist der Beschwerdeführerin - wie erwähnt - die Parteistellung abgesprochen worden. Zumindest die Beschwerdegegnerin leitet nunmehr daraus ab, dass damit auch die Rechtsmittelbefugnis entfalle. Als Partei gilt nach § 17 VRG, wer einen Entscheid anbegehrt oder durch einen Entscheid betroffen werden soll. Zur Einreichung eines Rechtsmittels sind namentlich Parteien und beiladungsberechtigte Dritte des vorinstanzlichen Verfahrens befugt, die an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids ein schutzwürdiges Interesse dartun (§ 129 Abs. 1 lit. a VRG). Nicht jedermann soll zur Beschwerdeführung legitimiert sein, sondern nur derjenige, der in beachtenswerter, naher Beziehung zur Streitsache steht und mehr als irgendjemand oder die Allgemeinheit in seiner Rechtsstellung berührt wird. Diese Umschreibung der Beschwerdelegitimation ist herkömmlicherweise hauptsächlich auf Personen des Privatrechts zugeschnitten. Indes wird auch Körperschaften des öffentlichen Rechts jedenfalls dann die Beschwerdebefugnis zuerkannt, wenn sie in gleicher oder ähnlicher Weise betroffen sind wie eine Privatperson (BGE 124 II 417, 123 II 374; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1312). Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn es um ihre vermögensrechtlichen Interessen geht (vgl. BGE 125 II 194f. Erw. 2a). Im vorliegenden Fall wird einerseits über formelle Fragen gestritten, insbesondere darüber, ob die Traktandierung eines bestimmten Geschäfts an der Generalversammlung korrekt erfolgt ist. So gesehen beschlägt die Streitsache zunächst die interne Willensbildung. Anderseits stellen sich bezogen auf eben dieses Geschäft zugleich materielle Fragen, geht es doch um die Befugnis der Strassengenossenschaft, mit der B AG Abbaurechte zu vereinbaren. Die Vorinstanz hat den strittigen Generalversammlungsbeschluss aufgehoben, mit dem die Ermächtigung zum Abschluss des Anhangs 2 zum Dienstbarkeitsvertrag erteilt wurde. Dabei hat sie mangels statutarischer Grundlage zugleich das Recht zum Vertragsschluss verneint. Dies trifft die Beschwerdeführerin in ihrer Rechtsstellung, sodass an ihrer Beschwerdebefugnis nicht zu zweifeln ist. e) Gegen Entscheide der öffentlich-rechtlichen Genossenschaften ist die Verwaltungsbeschwerde an das zuständige Departement zulässig (§ 22 Abs. 1 EGZGB). Dieses bestimmt sich hier nach dem kantonalen Landwirtschaftsrecht (KLwG und die bereits zitierte KLwV), welches die altrechtlichen Erlasse betreffend Bodenverbesserungen (aSRL Nrn. 920 und 921) abgelöst hat (vgl. §§ 33, 39, 41 und 98 KLwG, §§ 1ff. KLwV). Die Vorinstanz war damit zur Behandlung der Verwaltungsbeschwerde zuständig (§ 1 Abs. 1 KLwV). Der Rechtsschutz gegen departementale Entscheide richtet sich nach den Rechtsmittelvorschriften des VRG, vorbehältlich besonderer Vorschriften, die hier fehlen (§ 22 Abs. 2 und 3 EGZGB in Verbindung mit § 96 KLwV). Damit ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu bejahen (§ 148 lit. c VRG). Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten. 3. - a) Die Vorinstanz hob den Generalversammlungsbeschluss unter anderem mit der Begründung auf, das unter Traktandum 7 angeführte Geschäft sei ungenügend angekündigt worden. Die Formulierung "Anhang Dienstbarkeitsvertrag" für die Genehmigung eines Dienstbarkeitsvertrags betreffend die Einräumung eines ausschliesslichen Abbaurechts sowie von Durchfahrts- bzw. Durchleitungsrechten zugunsten der B AG zu Lasten eines weiteren genossenschaftseigenen Strassengrundstücks sei zu wenig aussagekräftig. Auch seien der Einladung weder der Dienstbarkeitsvertrag selber oder der strittige Anhang beigelegen noch sei auf weitere Unterlagen verwiesen worden. Angesichts der Tragweite des fraglichen Geschäfts sei dies als erheblicher Mangel der Ankündigung zu qualifizieren. Die Beschwerdeführerin vertritt die Ansicht, dieses Geschäft sei ihren Mitgliedern bekannt gewesen, weil sie bereits zum dritten Mal innert 15 Jahren über einen solchen Vertrag mit praktisch identischem Inhalt abgestimmt hätten. Insgesamt dürfe die strittige Traktandierung nicht isoliert betrachtet, sondern müsse eingebettet in die bisher zum Themenkreis Kiesabbaugeschäfte verschiedentlich bereits gefassten Beschlüsse beurteilt werden. Schon am 25. September 1991 sei der Dienstbarkeitsvertrag für Kiesabbau und einige Jahre später, am 13. Mai 1998, der Anhang 1 dazu genehmigt worden. Letzterer sei im Wortlaut praktisch identisch mit dem Hauptvertrag aus dem Jahre 1991/92. Auch der strittige Anhang entspreche den früheren Verträgen fast wörtlich, sodass die Genossenschaftsmitglieder sich sehr wohl ein Bild über das Traktandum 7 hätten machen können, zumal der Begriff "Dienstbarkeitsvertrag" auf der Traktandenliste ausdrücklich aufgeführt worden sei. Im Übrigen hätte jedes Mitglied Gelegenheit gehabt, sich beim Präsidenten oder einem andern Vorstandsmitglied zu informieren und Akteneinsicht zu verlangen. Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung an ihrer Sichtweise fest. Die Beschwerdegegnerin argumentiert, die Genossenschafter hätten sich aufgrund der irreführenden Traktandierung und der Bezeichnung als Anhang nicht nur kein Bild über das zu behandelnde Geschäft machen können, sondern seien von falschen Voraussetzungen hinsichtlich Art und Bedeutung des Traktandums ausgegangen. Wenn zulasten bisher nicht betroffener Grundstücke wesentliche neue Dienstbarkeiten begründet würden, vertrage sich die Bezeichnung eines solchen Geschäfts als Anhang zum bestehenden Vertrag nicht. Es könne zudem nicht vorausgesetzt werden, dass Genossenschafter über Geschäfte, die rund 15 bzw. 7 Jahre zurücklägen, noch Bescheid wüssten. Eine korrekte vorgängige Ankündigung hätte sich bereits auf die Zahl der Versammlungsteilnehmer, die von ihnen geführte Diskussion und schliesslich auf die Abstimmung ausgewirkt. Dem Versammlungsprotokoll sei immerhin zu entnehmen, dass gewisse Genossenschafter ausdrücklich für eine Rückweisung des Traktandums votiert oder sich diesbezüglich der Stimme enthalten hätten. b) Gemäss § 5 Abs. 2 der Statuten der Beschwerdeführerin sind den Mitgliedern Ort, Zeit und Traktanden einer Generalversammlung mindestens 10 Tage vor der Versammlung schriftlich anzuzeigen. Zur inhaltlichen Bestimmtheit der Traktandierung enthalten die Statuten keine weiteren Angaben. Einzelheiten sind auch dem weiteren kantonalen öffentlichen Recht, insbesondere weder dem Strassengesetz noch dem Stimmrechtsgesetz (vgl. §§ 18ff. StRG) zu entnehmen. Folglich sind die Bestimmungen des Vereinsrechts (Art. 60ff. ZGB) sinngemäss heranzuziehen (§ 19 EGZGB). Demnach darf über Gegenstände, die nicht gehörig angekündigt sind, ein Beschluss nur gefasst werden, wenn die Statuten dies ausdrücklich gestatten (Art. 67 Abs. 3 ZGB). Für die Mitglieder muss aus der Traktandenliste (und den Statuten) klar hervorgehen, über welche Punkte zu beraten und gegebenenfalls abzustimmen sein wird. Ein Gegenstand ist dann im erwähnten Sinn gehörig angekündigt worden, wenn die Vereinsmitglieder nach Einsicht in die Tagesordnung und die Statuten leicht erkennen können, über welche Gegenstände zu beraten und gegebenenfalls ein Beschluss zu fassen sein wird (BGE 114 II 197f. Erw. 5b). Denn das Stimm- und Wahlrecht im Verein umfasst auch das Recht, sich auf Verhandlungen und die Stimmabgabe gehörig vorzubereiten (Studium vereinsinterner Informationsunterlagen, Einholung von zusätzlichen Informationen bei Dritten, Treffen besonderer Abklärungen, informelle Vorbesprechungen mit andern Vereinsmitgliedern usw.). Andernfalls könnte das Stimm- und Wahlrecht häufig gar nicht sinnvoll oder kompetent ausgeübt werden, und es bestünde sogar eine eigentliche Überraschungs- oder gar Überrumpelungsgefahr. Zum Stimm- und Wahlrecht gehört schliesslich auch das Recht zum Entscheid darüber, ob die Teilnahme an der Versammlung überhaupt erforderlich sei, d.h. ob das Stimm- und Wahlrecht im Einzelfall überhaupt ausgeübt werden solle oder nicht (Riemer, a.a.O., N 73 zu Art. 67). c) Die Traktandenliste muss demnach so ausgestaltet sein, dass dem einzelnen Mitglied eine Vorbereitung im Sinn des Gesagten möglich ist. Das Mitglied muss ihr mithin effektiv entnehmen können, ob und worüber im Einzelnen Beschluss gefasst werden soll, sei dies qualitativ und gegebenenfalls auch quantitativ, sofern es nicht um unbedeutende Beträge geht. Immerhin genügt es auch, wenn sich die nötigen Informationen allenfalls in Verbindung mit den Statuten und weiteren Unterlagen oder Auskünften ergeben, die beiliegen oder leicht beschaffbar sind und auf die in der Traktandenliste verwiesen wird. Eine unbestimmte, unklare oder sogar irreführende Umschreibung des zu behandelnden Gegenstands oder ganz allgemein gehaltene Traktanden genügen den genannten Bedingungen für eine gehörige Ankündigung nicht (BSK ZGB I, 2.Aufl. 2002, Heini/Scherrer, N 23 zu Art. 67; Riemer, a.a.O., N 79 zu Art. 67). Die Traktandenliste hat demnach jedem Mitglied eine klare Vorstellung von Bedeutung und Tragweite eines einzelnen Geschäfts zu vermitteln. Ob eine gehörige Ankündigung der Verhandlungsgegenstände erfolgt ist, muss von Fall zu Fall unter Berücksichtigung der konkreten Umstände entschieden werden. Massgebend ist in Streitfällen das Vertrauensprinzip, d.h. die Antwort auf die Frage, ob das Mitglied des betreffenden Vereins aufgrund des betreffenden Traktandums wissen musste, worüber Beschluss gefasst werden soll (Riemer, a.a.O., N 79 zu Art. 67).