Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Raumplanung Entscheiddatum: 08.06.2006 Fallnummer: V 05 361_1 LGVE: Leitsatz: § 135 PBG, § 133 Abs. 2 PBG; § 84 Abs. 2 lit. e StrG. Problematik der konsequenten Anwendung von § 135 PBG bei sehr schmalen Wegen. Reine Feldwege, welche nicht dem öffentlichen Verkehr dienen, sind nicht Wege im Sinne von § 84 Abs. 2 lit. e StrG. Abweichen von den gesetzlichen Abstandsvorschriften im Rahmen eines Gestaltungsplanes - Voraussetzung. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Die Vorinstanz genehmigte den Gestaltungsplan Z. Gegen diesen Entscheid erhob A Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Aus den Erwägungen: 2.- a) Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung der gesetzlichen Grenzabstandsvorschriften. Der Gestaltungsplan Z sehe in den Baubereichen A und D einen Grenzabstand von nur 3 m vor. Bei den im Unterabstand eingezeichneten Gebäuden handle es sich um drei- und viergeschossige Bauten mit Gebäudehöhen von 9 m und 12 m. Gemäss § 122 Abs. 1 PBG sei die Hälfte der jeweiligen Fassadenhöhe als Grenzabstand einzuhalten, mindestens jedoch ein Abstand von 4 m. Die Vorinstanz räumt ein, dass der Grenzabstand zum Grundstück des Beschwerdeführers aufgrund der im Gestaltungsplan ausgeschiedenen Baulinie in den Baubereichen A und D teilweise nur 3 m betrage. Allerdings verlaufe entlang der nördlichen Grenze des Grundstücks Nr. x, auf dem Grundstück Nr. y des Beschwerdeführers, ein Weg, der auch im offiziellen Grundbuchplan eingezeichnet sei. Für neue ober- und unterirdische Bauten und Anlagen seien die Strassenabstände verbindlich, die in einem Nutzungsplan festgelegt worden seien. Beim Gestaltungsplan handle es sich um einen solchen Nutzungsplan. Nur wo solche Pläne fehlten, gälten die gesetzlichen Abstandsvorschriften. Im vorliegenden Gestaltungsplan Z würden die Baubereiche durch Baulinien definiert. Diese Baulinien gingen allen anderen öffentlich-rechtlichen Abstandsvorschriften vor. Die Grenzabstandsvorschriften des PBG gelangten daher nicht zur Anwendung. Im Übrigen gelte nach Massgabe von § 84 Abs. 2 lit. e StrG bzw. Art. 36 Abs. 1 lit. d BZR ein Mindestabstand von 2 m zu Wegen. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass der fragliche Weg die Voraussetzungen eines Weges im Sinne des StrG oder des BZR erfülle. b) Gemäss der Verweisung in § 135 PBG ist das Strassengesetz im Verhältnis zu den Normen über die Grenz- und Gebäudeabstände des PBG lex specialis (besonderes Gesetz), womit die Strassenabstände gemäss § 84 ff. StrG den §§ 120-134 PBG (lex generalis resp. generelles Gesetz) vorgehen (Urteil V 02 286 vom 22.8.2003, Erw. 3a). Das StrG unterscheidet zwischen Strassen und Wegen. Es regelt die Planung und Projektierung, den Bau, den Unterhalt, die Benützung und die Finanzierung der öffentlichen und privaten Strassen (§ 1 Abs. 1 StrG). Für Wege gilt hingegen grundsätzlich das Wegrecht. In jedem Fall aber gelten die strassenpolizeilichen Vorschriften des Gesetzes (§§ 84 ff. StrG) auch für Wege, da das Wegrecht keine derartigen Bestimmungen enthält (§ 1 Abs. 3 Satz 1 StrG; vgl. Baudepartement des Kantons Luzern, Erläuterungen zum StrG vom Dezember 1997, S. 7). Für neue ober- und unterirdische Bauten und Anlagen sind die Strassenabstände verbindlich, die in einem Nutzungsplan festgelegt wurden (§ 84 Abs. 1 Satz 1 StrG). Wo kein solcher Nutzungsplan besteht, haben neue oberirdische Bauten und Anlagen zu Wegen einen Mindestabstand von 2 m einzuhalten (§ 84 Abs. 2 lit. e StrG). Bei neuen unterirdischen Bauten und Anlagen beträgt der Mindestabstand zu Wegen 2 m, sofern nicht ein Nutzungsplan gemäss Abs. 1 abweichende Abstände festlegt (§ 84 Abs. 4 StrG). Das Strassenrecht (StrG, StrV) enthält keine Definition des Begriffes "Weg". Auch dem WegG und der Vollzugsverordnung dazu (Wegverordnung vom 23. März 2004 [SRL Nr. 758b]) lässt sich keine Umschreibung entnehmen. Während unter dem Begriff der Strasse eine vornehmlich dem Fahrzeugverkehr dienende und entsprechend ausgestaltete Verkehrsanlage verstanden wird, gilt als Weg eine Anlage, die ausschliesslich oder primär für den Fussgänger- und Fahrradverkehr bestimmt ist, Motorfahrzeuge hingegen nicht oder nur in beschränktem Umfang aufzunehmen hat und dementsprechend nicht oder nur leicht ausgebaut ist (Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Aufl., Aarau 1985, N 1 zu § 11). c) Vorab ist mit diesen rechtlichen Erwägungen darauf hinzuweisen, dass die konsequente Anwendung der Strassen- und Wegabstände (gemäss § 135 PBG in Verbindung mit § 84 Abs. 2 StrG) anstelle der ordentlichen Grenz- und Gebäudeabstände mitunter zu problematischen Konstellationen führen kann. Insbesondere bei sehr schmalen Wegen könnten sich Gebäudeabstände von nur 5-6 m bzw. Grenzabstände von nur 3-4 m ergeben, was sowohl privaten wie auch öffentlichen Interessen (z.B. Feuerschutz, Wohnhygiene usw.) widersprechen würde. Überdies erlaubt § 88 StrG gar ein Unterschreiten des strassengesetzlich geregelten Mindestabstandes, namentlich wenn die Baute, Anlage oder Pflanze die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigt (§ 88 Abs. 3 StrG). Eine derartige Beeinträchtigung wäre beispielsweise bei Fusswegen kaum je zu erwarten, weshalb in diesen Fällen regelmässig ein Anspruch auf Unterschreitung des strassenrechtlichen Mindestabstandes bestehen dürfte. Dieses Ergebnis erscheint unbefriedigend; gerade vor dem Hintergrund der Ausnahmeregelung von § 133 PBG welche auch dem Schutz der nachbarlichen Interessen dient (vgl. Stellungnahme des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartements des Kantons Luzern vom 20. April 2006 [amtl. Bel. 16]). Eine differenzierte Auslegung von § 135 PBG scheint daher angesichts der geschilderten Problematik allenfalls angezeigt. Mit Blick auf die vorliegenden Verhältnisse bedarf es dazu keiner weiteren Bemerkungen. Denn wie im Folgenden darzulegen ist, gelangt hier die Strassengesetzgebung nicht zur Anwendung. d) Die Bauabstände von öffentlichen Strassen und Wegen haben vor allem verkehrspolizeiliche und wohnhygienische Bedeutung. Sie gewährleisten die Verkehrsübersicht, schützen die Anstösser vor lästigen Auswirkungen des Strassenverkehrs (Lärm, Staub, Abgase, Erschütterungen, Lichteinwirkungen) und die Strassenbenützer vor Gefährdungen aus den anstossenden Grundstücken und vor Sichtbehinderungen. Bei Strassenparzellen ersetzen sie den Grenzabstand und erfüllen für Bauten, die sich über die Strasse hinweg gegenüberliegen, die Funktion des Gebäudeabstandes. Ausserdem lassen sich künftige Strassenerweiterungen einfacher und kostengünstiger realisieren, wenn das erforderliche Terrain noch nicht überbaut ist (vgl. Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 2. Aufl., Bern 1995, N 15 zu Art. 12; LGVE 1992 III Nr. 17, Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 297). Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass ein öffentliches - und damit hier relevantes - Interesse an der Einhaltung gesetzlicher Bauabstände gegenüber Strassen und Wegen nur insofern bestehen kann, als diese Erschliessungsfunktion erfüllen und damit ein gewisses Verkehrsaufkommen zu generieren vermögen. Mithin erstreckt sich der Anwendungsbereich des StrG nur auf Anlagen, auf denen öffentlicher Verkehr stattfindet. Es handelt sich dabei um Strassen und Wege, welche Bauzonen oder einzelne Bauten und Anlagen erschliessen; auch Privatstrassen können eine entsprechende Erschliessungsfunktion erfüllen (vgl. § 9 StrG). Wege im Sinne des § 84 Abs. 2 lit. e StrG sind daher öffentliche Fuss-, Wander- oder Radwege bzw. solche, die in einem öffentlichen Strassen- oder Wegverzeichnis aufgeführt sind (vgl. § 15 StrG). Reine Feldwege hingegen dienen nicht dem öffentlichen Verkehr, weshalb diesbezüglich weder verkehrspolizeiliche noch die erwähnten wohnhygienischen Interessen eine Rolle spielen. Solche Wege können, vorbehältlich privater Wegrechte, jederzeit aufgehoben, verändert oder verlegt werden. Öffentlichkeit im Sinne des StrG besteht bei diesen Wegen nicht, weshalb der Vorbehalt von § 135 PBG nicht zum Tragen kommt (vgl. Wicki, Die öffentliche Strasse und ihre Benützung, Diss. Freiburg 1967, S. 37; vgl. auch: Fritzsche/Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. Aufl., Zürich 2003, S. 12-33). e) Wie sich den Unterlagen entnehmen lässt, handelt es sich beim fraglichen Weg zwischen Y und X um einen privaten, d.h. nicht dem Gemeingebrauch gewidmeten, "Wasenweg" oder Feldweg (Landwirtschaftsweg), der offenbar vorwiegend als Fusswegverbindung genutzt wird (vgl. Vernehmlassung der Vorinstanz vom 24.1.2006, S. 5; angefochtener Entscheid, Erw. 2.6.2). Im Grundbuch ist zu Gunsten der Gestaltungsplanparzelle Nr. x ein Fuss- und beschränktes Fahrwegrecht eingetragen. Nach Massgabe des vorliegenden Gestaltungsplanes soll diese Grunddienstbarkeit in Zukunft derart beansprucht werden, dass der besagte Feldweg den Bewohnern der Gebäude A, B und C eine direkte Fusswegverbindung zum nahe gelegenen Waldrand ermöglichen soll (vgl. Gestaltungsplan, Umgebung 1:500; Protokoll der Einspracheverhandlung vom 13.9.2005 [vorinstanzl. Bel. 2]). Erschliessungsfunktion im Sinne der Strassengesetzgebung kommt dem Feldweg damit nicht zu. An dieser Einschätzung ändert nichts, dass im Rahmen der Betriebsführung des Beschwerdeführers auf dem Weg gelegentlich wohl auch landwirtschaftliche Fahrzeuge verkehren dürften. Dass in dieser Hinsicht eine wichtige Erschliessungsfunktion bestünde mit der Folge, dass von einer Güterstrasse auszugehen wäre und § 84 Abs. 2 lit. e StrG aus diesem Grund nicht anwendbar wäre, macht der Beschwerdeführer selbst nicht geltend (vgl. § 2 Abs. 4 StrV). Hingegen erscheint beachtlich, dass der vorliegende Gestaltungsplan, gewissermassen parallel zum strittigen Feldweg, eine interne Fusswegverbindung zwischen der Strasse X und dem erwähnten Waldsaum vorsieht, für welche im Grundbuch ein öffentliches Fusswegrecht eingetragen werden soll (vgl. angefochtener Entscheid, Erw. 7 und Ziff. 3.7 des Rechtsspruches). Die Bedeutung des bestehenden Feldweges wird dadurch weiter relativiert. Steht nach diesen Ausführungen fest, dass die Strassengesetzgebung und damit insbesondere die Abstandsvorschriften von § 84 StrG im vorliegenden Fall nicht zur Anwendung gelangen, gelten für das Bauvorhaben der Beschwerdegegner - auch im Grenzbereich zur Parzelle Nr. y - grundsätzlich die ordentlichen Grenz- und Gebäudeabstandsvorschriften des PBG. Dass diese in den Baubereichen A und D nicht eingehalten sind, kann als unbestritten gelten. f) Auszuloten bleibt, inwiefern im Rahmen einer Gestaltungsplanung, insbesondere mittels Baulinien, von den gesetzlichen Abstandsvorschriften abgewichen werden kann. Das kantonale Recht qualifiziert Gestaltungspläne als Nutzungspläne (§ 15 Abs. 1 lit. d PBG). Gestaltungspläne bezwecken eine siedlungsgerechte, architektonisch und erschliessungsmässig gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung eines zusammenhängenden Gebietes (§ 72 Satz 1 PBG). Beim Gestaltungsplan handelt es sich um einen Sondernutzungsplan, der die im Zonenplan vorgesehene Hauptnutzung detaillierter umschreibt und im gesetzlich vorgegebenen Rahmen (§ 75 PBG) gar davon abweichen kann (vgl. LGVE 2000 II Nr. 6 Erw. 4a). Der Gestaltungsplan beinhaltet nach Bedarf insbesondere Bestimmungen über Grenz- und Gebäudeabstände sowie Baulinien (§ 73 Abs. 1 lit. b und n PBG). Im Grundsatz kann dabei von den gesetzlichen Abstandsvorschriften abgewichen werden. Zwar gebietet § 133 Abs. 1 lit. g PBG dass in Gestaltungsplänen die ordentlichen Abstände von den Nachbargrundstücken zu wahren seien. Hingegen eröffnet der ebenfalls zu berücksichtigende § 133 Abs. 1 lit. k PBG auch für solche Konstellationen die Möglichkeit der Ausnahmebewilligung, sofern es um einen ausserordentlichen Fall geht. Verlangt wird dabei nicht ein eigentlicher Härtefall. Vielmehr können ausserordentliche Verhältnisse durch alle wesentlichen Interessen der Bauherrschaft begründet werden, die sich auf Zweck, Umfang oder Gestaltung des Bauvorhabens beziehen und in den geltenden Vorschriften nicht hinreichend Berücksichtigung finden. Sie müssen jedoch mit den Besonderheiten des Baugrundstücks oder des Bauvorhabens zusammenhängen (Urteil V 05 126 vom 16.2.2006, Erw. 4; Urteil V 97 149 vom 17.3.1998, Erw. 8c mit Hinweisen auf BVR 1992 S. 314 Erw. 4b; Zaugg, a.a.O., N 4b zu Art. 26/27). Voraussetzung bildet mithin eine umfassende planerische Abwägung der tangierten privaten und öffentlichen Interessen im Sinne von § 133 Abs. 2 PBG. Dieser Planungsanforderung vermag der angefochtene Entscheid nicht zu genügen, weshalb sich Weiterungen dazu erübrigen. 3.- Zufolge der festgestellten Verstösse gegen die ordentlichen Grenzabstandvorschriften des PBG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Ergebnis gutzuheissen und der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben. Für den weiteren Ablauf sei am Rande immerhin Folgendes vermerkt: Der Gemeinderat wird mit Blick auf die allenfalls zu fällenden Entscheide der Frage besondere Beachtung zu schenken haben, ob er als Vertreter einer in die Planung involvierten Grundeigentümerin noch die in der Sache erforderliche Unbefangenheit aufweist (vgl. § 14 Abs. 1 lit. e und g VRG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdegegner kostenpflichtig (§ 198 Abs. 1 lit. c VRG). Gemäss § 193 Abs. 3 VRG ist die Parteientschädigung eine Vergütung für die Kosten der berufsmässigen Parteivertretung und das notwendige Erscheinen der Parteien vor Behörden und Sachverständigen. Da der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nicht persönlich vor Gericht zu erscheinen hatte und auch nicht berufsmässig vertreten war, steht ihm keine Parteientschädigung zu.