Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Planungs- und Baurecht Entscheiddatum: 06.09.2002 Fallnummer: V 01 251 LGVE: Leitsatz: Art. 50 Abs. 1 BV; § 87 Abs. 1 KV; Art. 21 Abs. 1 RPG; § 15 Abs.1 lit. d PBG, § 15 Abs. 2 PBG, § 22 Abs. 1 PBG, §§ 77 ff. PBG. Eine Baubeschränkung, die Bestandteil eines Reglementes zu einem Gestaltungsplan ist, lässt sich gegebenenfalls nur in dem dafür vorgesehen Verfahren abändern. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Sachverhalt: A.- Der Gemeinderat X erteilte A, B, C, und D die Baubewilligung für den Aus- und Umbau eines Wohnhauses im Gebiet "Schwändi". Das Grundstück liegt innerhalb des Perimeters des gleichnamigen Gestaltungsplanes. Die Baubewilligung blieb unangefochten. In der Folge wurde mit den Bauarbeiten begonnen. Im Sommer 2001 kümmerten sich die Behörden auf dem in Frage stehenden Gelände um die Einhaltung von Bauvorschriften. Nachdem festgestellt wurde, dass Bauarbeiten nicht nach den bewilligten Plänen erfolgten, wurde die Bauherrschaft formlos zur Einstellung der Bauarbeiten verhalten. Daraufhin reichte diese ein Planänderungsbegehren für weitergehende Anbauten im Bereich des Untergeschosses sowie für eine Verbreiterung einer Terrasse ein. Einsprachen wurden dagegen keine eingereicht. B.- Am 13. September 2001 fällte der Gemeinderat folgenden Entscheid: "Das Planänderungsgesuch wird bezüglich zusätzlicher Verbreiterung des Balkons um ca. 75 cm mit seitlicher Abstützung mittels Wand abgewiesen. Die Ausführung hat gemäss den bewilligten Plänen zu erfolgen. Der Vergrösserung des Kellers auf der Südostseite wird zugestimmt." In der Begründung stellte sich der Gemeinderat auf den Standpunkt, für das Gelände des Gestaltungsplanes Schwändi habe der Gemeinderat am 31. August 1995 "Richtlinien" erlassen, die es einzuhalten gelte. Die Bauherrschaft gestalte den Balkon um 75 cm breiter als bewilligt. Damit wolle sie eine Terrasse mit einer Breite von insgesamt 3,25 m realisieren. Nach Massgabe der Richtlinien seien indes lediglich 2,50 m erlaubt. Der Gemeinderat verlange die Einhaltung der in der Baubewilligung genehmigten Pläne. Dagegen führten A, B, C und D Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Aus den Erwägungen: 1.- a) Der angefochtene Baubewilligungsentscheid stützt sich auf das Planungs- und Baugesetz vom 7. März 1989 (PBG; SRL Nr. 735). Gemäss § 148 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) in Verbindung mit § 206 Abs. 1 PBG unterliegt er unmittelbar der Anfechtbarkeit durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde (LGVE 1997 II Nr. 13 Erw. 2). Auf den 1. Januar 2001 wurde das PBG einer Revision unterzogen. Da das geänderte Gesetz keine Übergangsbestimmung enthält, bestimmt sich das mit Bezug auf die baurechtlichen Fragen anwendbare Recht nach den allgemeinen Grundsätzen für Bewilligungsverfahren. Danach ist dasjenige Recht anwendbar, das beim Entscheid einer Behörde mit voller Prüfungsbefugnis gilt (vgl. dazu auch Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 8 zu Art. 25). Dieser Grundsatz gilt gemäss VRG u.a. generell bei Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit voller Kognition (§ 156 Abs. 2 VRG in Verbindung mit §§ 144 - 147 VRG). Da das Verwaltungsgericht bei Streitsachen der vorliegenden Art einzige kantonale Rechtsmittelinstanz ist, steht ihm uneingeschränkte Überprüfungsbefugnis zu (§ 161a VRG). Es gelten daher die §§ 144 - 147 VRG (§ 156 Abs. 2 VRG). Aufgrund der heute bestehenden vollen Kognition des Verwaltungsgerichts ist daher grundsätzlich das neue Recht anwendbar. Davon könnte bloss abgewichen werden, wenn ein Verfahren ungebührlich lange gedauert hat und die Anwendung des neuen Rechts unzumutbar wäre. Für eine solche Ausnahme besteht kein Anlass. Damit ist hier auch die neue, ebenfalls per 1. Januar 2002 in Kraft getretene Ausführungsverordnung (Planungs- und Bauverordnung vom 27. November 2001 [PBV; SRL Nr. 736]) massgeblich. b) Obwohl dem Verwaltungsgericht nicht nur Sachverhalts- und Rechts-, sondern auch die Ermessenskontrolle zusteht (vgl. auch Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]), auferlegt es sich in diesem Bereich dennoch eine gewisse Zurückhaltung. Dies gilt zunächst insoweit, als die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kommunalen Behörden besser kennen und überblicken (vgl. BGE 126 I 222). Gleich verhält es sich aber auch in Bezug auf ausgesprochene Ermessensfragen, deren Beantwortung den vorrangig für den Vollzug des Baurechts verantwortlichen Behörden überlassen sein muss; insbesondere darf das Verwaltungsgericht sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorinstanz setzen (vgl. dazu BGE 120 Ia 275 Erw. 3b, 119 Ia 96 mit Hinweisen; vgl. ferner BGE 122 II 91 und 121 I 122 Erw. 4c). c) Das Verfahren ist vom Untersuchungsgrundsatz und der Rechtsanwendung von Amtes wegen beherrscht (§§ 37 und 53 VRG). Diese Grundsätze gelten allerdings nicht uneingeschränkt: Sie werden ergänzt durch die verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien (§ 55 VRG; vgl. LGVE 1982 II Nr. 36 Erw. 3), namentlich deren Begründungspflicht (§ 133 Abs. 1 VRG). Zu beachten ist ferner das Rügeprinzip, wonach die Beschwerdeinstanz nur die vorgebrachten Beanstandungen untersucht und nicht prüft, ob sich der angefochtene Entscheid unter schlechthin allen in Frage kommenden Aspekten als korrekt erweist (zum Ganzen: LGVE 1998 II Nr. 57, 1994 II Nr. 10 Erw. 1c, 1992 II Nr. 47 Erw. 3 mit Hinweisen). Im Rahmen der Mitwirkungspflicht hat die beschwerdeführende Partei in der Beschwerdebegründung darzutun, in welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird (§ 133 Abs. 1 VRG). Dabei muss sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheides auseinandersetzen (vgl. BGE 123 V 336 ff., 118 Ib 136, 113 Ib 288 mit zahlreichen Hinweisen). Mit allgemeinen Beanstandungen befasst sich das Verwaltungsgericht nicht (Urteil Sch. vom 31.1.1995). Ebenso wenig geht es auf Überlegungen oder Fragen ein, die nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheides bilden (vgl. BGE 124 II 364 mit Hinweisen; vgl. ferner Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, N 5 zu § 50). 2.- Die Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für einen Sachentscheid erfüllt sind. Ein Sachentscheid setzt namentlich die Zuständigkeit der angerufenen Behörde, die Befugnis zur Rechtsvorkehr sowie die frist- und formgerechte Rechtsvorkehr voraus. Fehlt eine derartige Voraussetzung, so tritt die Behörde auf die Sache der betreffenden Partei nicht ein (§ 107 VRG). Der angefochtene Entscheid vom 13. September 2001 wurde den Beschwerdeführern am 14. September 2001 zugestellt. Die Beschwerde ist fristgerecht erfolgt. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen - u.a. die Beschwerdebefugnis - erfüllt sind (dazu LGVE 2000 II Nr. 19), ist auf die Beschwerde einzutreten. 3.- Der Gemeinderat Schüpfheim erteilte den Beschwerdeführern am 4. Februar 1999 die Baubewilligung für Anbauten auf der Nordost- und Südwestseite des Wohnhauses. Es handelt sich dabei um Erweiterungen des Wohnhauses im Bereich des Untergeschosses. Der Anbau auf der Südwestseite wurde laut unbestritten gebliebener Auskunft der Vorinstanz in der Zwischenzeit ausgeführt. Mit Entscheid vom 13. September 2001 wurde ferner ein unterhalb des Terrains liegender "Keller" im südöstlichen Bereich des Wohnhauses bewilligt. Präzisierend hält der Gemeinderat in der Vernehmlassung dazu fest, der bewilligte Anbau - einschliesslich der hangseitigen Vergrösserung des Kellers - genüge als Wasch- und Trocknungsraum, Vorratskeller und Werkraum. An dieser Stelle bleibt anzumerken, dass die bewilligten Ausbaumassnahmen in diesem Rechtsmittelverfahren nicht mehr zur Diskussion stehen. Im angefochtenen Entscheid vom 13. September 2001 lehnte es der Gemeinderat indes ab, darüber hinaus nachträglich auch eine Baubewilligung für einen Anbau des Kellers im nordöstlichen Bereich des Gebäudes zu erteilen. Gleichermassen verweigerte er die von den Beschwerdeführern ohne Baubewilligung in Angriff genommene Erweiterung des Balkons über dem ebenfalls umstrittenen Bereich der Gebäudeerweiterung. Begründet wird dieser negative Entscheid ausschliesslich mit einer angeblichen Verletzung von Bestimmungen zum Gestaltungsplan Schwändi. 4.- Wie bereits erwähnt, beruft sich der Gemeinderat einzig auf angeblich erlassene Bestimmungen zum Gestaltungsplan Schwändi, die er als verletzt erachtet. Die von der Vorinstanz aufgelegten Akten enthalten u.a. ein Schreiben des Gemeinderates Schüpfheim vom 31. August 1995, worin sich dieser in Beantwortung einer Anfrage zu einem "Reglement in der Schwändi" dafür ausspricht, dass ein Balkon nur gerade bis auf maximal 2,5 m verbreitert werden könne. Damit erhebt sich die Frage nach der Rechtsgrundlage für den angefochtenen Entscheid. a) Folgt man der Argumentation der Vorinstanz, soll hier zentral eine kommunale Bestimmung verletzt worden sein. Im Kontext dieser Auseinandersetzung erscheint es für das weitere Verständnis angezeigt, vorab generelle Überlegungen zur Gemeindeautonomie in Planungs- und Bausachen voranzustellen. Die Anerkennung der Gemeindeautonomie als verfassungsmässiges Recht beruht darauf, dass die Gemeinden als Grundzellen des demokratischen Staates betrachtet werden und ihnen von alters her ein bestimmter, vor Eingriffen der staatlichen Behörden geschützter Bereich der Selbstgesetzgebung und Selbstverwaltung zugestanden wird. Nach der Praxis des Bundesgerichts ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 115 Ia 44, 114 Ia 169 Erw. 2a, je mit Hinweisen). So hält Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ausdrücklich fest, dass die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet ist. Der geschützte Autonomiebereich kann sich durchaus auch auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen. In diesem Sinne haben auch die luzernischen Gemeinden das Recht, "ihre Angelegenheiten" innert den verfassungsmässigen und gesetzlichen Schranken selbständig zu besorgen (BGE 116 Ia 287 mit Hinweis auf § 87 Abs. 1 Satz 1 der Staatsverfassung des Kantons Luzern [KV]). b) Ausgangspunkt für die Frage, ob und inwieweit die Gemeinde Autonomie geniesst, bildet das dem Gemeinderecht übergeordnete, in erster Linie das kantonale Recht. Die Rechtsstellung der Gemeinde kann auch durch Bundesrecht bestimmt sein, so dass grundsätzlich alles höherrangige Recht massgebend ist (Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Diss. Bern 1996, S. 44 f.). Die luzernischen Gemeinden sind nach den §§ 34 bis 36 PBG befugt bzw. verpflichtet, Zonenpläne sowie Bau- und Zonenreglemente (BZR) zu erlassen. Sie sind somit auf dem Gebiet des Planungs- und Baurechts autonom, namentlich hinsichtlich der Unterteilung ihres Gebietes in Bau-, Landwirtschafts- und andere Zonen. Allerdings ist diese Autonomie durch die Genehmigungspflicht nach Bundesrecht (Art. 26 Abs. 1 RPG) und insbesondere durch die Überprüfungspflicht und die Änderungsbefugnis des Regierungsrates nach kantonalem Recht (§ 20 PBG) beschränkt. c) Wie bereits erwähnt, sind die Gemeinden insbesondere verpflichtet, BZR zu erlassen, wobei deren Vorschriften nicht weniger streng sein dürfen als die Minimalvorschriften des PBG. Eine exemplarische Aufzählung der in BZR zu regelnden Materien findet sich in § 36 PBG. Genannt werden u.a. Bestimmungen über Gebäudelängen und Gebäudetiefen sowie Bestimmungen über die Gestaltung von Bauten (vgl. § 36 Ziffer 2 PBG). Ein Blick auf die umfangreiche und vielgestaltige Liste der in § 36 PBG erwähnten, einer kommunalen Regelung zugänglichen Aspekte macht deutlich, dass das zulässige Mass der Bodennutzung und die konkrete Gestaltung der Bauten entscheidend durch die kommunale Rechtslage bestimmt sein kann, zumal gerade kommunale Regelungen gegebenenfalls eine sachgerechte Rücksichtnahme auf die lokalen Gegebenheiten erst recht ermöglichen (vgl. Wirthlin, Das Legalitätsprinzip im Bereich des Planungs- und Baurechts, in: AJP 5/2001, S. 520 mit Hinweisen). Dass sich die Vorinstanz hinsichtlich der Breite des umstrittenen Anbaus und der Terrasse auf eine Bestimmung des BZR stützen würde, wird nicht geltend gemacht und ist auch sonstwie nicht zu erkennen. Damit hat es vorab mit der Feststellung sein Bewenden, dass die Vorinstanz in der Begründung des angefochtenen Entscheids weder Bundesrecht, noch kantonales Recht, noch eine BZR-Bestimmung erwähnt, die sie hier für verletzt hält, so dass sich weitere Überlegungen dazu erübrigen. 5.- a) Die Vorinstanz spricht in der Begründung ihres Entscheides ausschliesslich eine Bestimmung des Gestaltungsplanes Schwändi an, die sie für verletzt erachtet. Welche Bestimmung bzw. Richtlinie sie konkret meint, lässt sich weder dem angefochtenen Entscheid selbst noch der Vernehmlassung des Gemeinderates zur Beschwerde zweifelsfrei entnehmen. In den Erwägungen des angefochtenen Entscheides erwähnt der Gemeinderat lediglich ein Schreiben vom 31. August 1995, worin er "Richtlinien" für Bauvorhaben "in der Schwändi" erlassen habe. Wie es sich damit verhält, ist nachfolgend zu prüfen. Zunächst ist davon auszugehen, dass eine entsprechende Baubeschränkung jedenfalls vor dem 31. August 1995 nicht in Kraft stand. Abweichendes lässt sich weder aus dem bei den Akten liegenden Gestaltungsplan Schwändi vom 16. November 1978 noch aus den nicht datierten, ebenfalls bei den Akten liegenden sogenannten "Vorschriften über die Bau- und Nutzungsweise" im Gestaltungsplan Schwändi herleiten. Im Gegenteil wird etwa unter Art. 4 der letztgenannten Vorschriften ausdrücklich zugestanden, dass auch "offene Gebäudeteile", wie "Balkone" selbst über die "Perimeterlinie" reichen können. b) Angesichts dieser Sachlage bleibt zu prüfen, ob die Vorschriften zum Gestaltungsplan Schwändi im Jahre 1995 (oder allenfalls später) hinsichtlich des hier in Frage stehenden Kontextes tatsächlich verschärft worden sind, wie die Vorinstanz vor Verwaltungsgericht im Ergebnis glaubhaft zu machen scheint. Allem Anschein nach sollten mit einem im Jahre 1995 eingeleiteten Verfahren im Hinblick auf eine Änderung der Vorschriften zum Gestaltungsplan Einschränkungen hinsichtlich der Dimensionierung von Bauteilen an Gebäuden im Gestaltungsplanperimeter verankert werden. Eine lückenlose Aktenlage hierüber liegt dem Verwaltungsgericht indessen nicht vor. Insbesondere ist nicht belegt, dass der Gemeinderat ein Verfahren im Hinblick auf eine Änderung des Gestaltungsplans Schwändi bzw. von Reglementsbestimmungen dazu abgewickelt hätte. Dass ein Verfahren im Hinblick auf eine Änderung des Gestaltungsplanes hätte durchgeführt werden müssen, wird deutlich, wenn Gestaltungspläne als "Nutzungspläne" im Sinne von § 15 Abs. 1 lit. d PBG verstanden werden (dazu: LGVE 1999 II Nr. 8 Erw. 6b, bestätigt in LGVE 2000 II Nr. 6 Erw. 4d). Gestaltungspläne beinhalten endgültige und verbindliche Bauvorschriften. Sie gehören - wie die anderen Nutzungspläne (vgl. Art. 21 Abs. 1 RPG) - zu den für den Grundeigentümer unmittelbar verbindlichen Rechtsgrundlagen (§ 15 Abs. 2 PBG). Die sachliche Zuständigkeit zum Entscheid über Gestaltungspläne liegt beim Gemeinderat (§ 17 Abs. 4 PBG). Wie die übrigen Nutzungspläne können auch Gestaltungspläne angepasst werden, falls sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (§ 22 Abs. 1 PBG). Dabei gilt es indessen strikte zu beachten, dass die Pläne und Reglemente nicht anders als in dem für ihren Erlass vorgeschriebenen Verfahren anzupassen sind (§ 22 Abs. 3 PBG). Auf den Gestaltungsplan bezogen folgt daraus, dass insbesondere § 77 PBG hätte beachtet werden müssen, falls sich der Gemeinderat dazu entschlossen hätte, ein Verfahren im Hinblick auf Änderungen von Bestimmungen zum Gestaltungsplan durchzuführen. Reglemente, die ausserhalb eines solchen Verfahrens aufgestellt werden, haben keine Drittwirkung, sondern sind allenfalls interne Weisungen, die nicht als hinreichende Rechtsgrundlage für eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung herhalten können. Das von der Vorinstanz aufgelegte Schreiben des Gemeinderates vom 31. August 1995 stellt jedenfalls keine Verfügung dar, welche den Abschluss eines entsprechenden Gestaltungsplanänderungsverfahrens bilden könnte. Dieses Schriftstück ist insbesondere keine Verfügung, die - im Sinne einer behördlichen Genehmigung - bestätigte, dass der Gestaltungsplan etwa im Einvernehmen mit sämtlichen betroffenen Grundeigentümern im Verfahren nach § 77 Abs. 6 PBG angepasst worden wäre. Abgesehen davon wäre die in Frage stehende Baubeschränkung für Terrassen wohl kaum als derart geringfügig anzusehen, dass hiefür bloss das in § 77 Abs. 6 PBG vorgezeichnete Verfahren hätte gewählt werden können. Dass schliesslich das erwähnte Schreiben des Gemeinderates vom 31. August 1995 nicht als Reglement zum Gestaltungsplan gelten kann, lässt sich insbesondere aus dem Briefabschluss zweifelsfrei herleiten, wo ausdrücklich festgehalten wird, dass das in Frage stehende Reglement erst noch abzuändern sei und der erwähnte Brief nur gerade "Hinweise" für geplante Bauvorhaben enthalte. Entsprechende Hinweise oder Überlegungen des Gemeinderates vermögen indessen eine Genehmigung von - formell korrekt - angepassten Reglementsbestimmungen zum Gestaltungsplan Schwändi, wie gezeigt worden ist, nicht zu ersetzen. c) Nach den vorangehenden Überlegungen ergibt sich, dass der Gemeinderat keine Rechtsgrundlage zu nennen vermag, auf die er sich bei seiner Entscheidung hätte stützen können. Mithin ist der angefochtenen Verfügung die Grundlage entzogen, weshalb der angefochtene Entscheid in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufzuheben ist. Die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird zu prüfen haben, ob die von den Beschwerdeführern beabsichtigten baulichen Massnahmen anderen baurechtlichen Bestimmungen entsprechen oder nicht. Für den Fall, dass die bewilligungslos realisierten baulichen Massnahmen unter anderen Aspekten rechtswidrig sein sollten, wird der Gemeinderat diesbezüglich für die Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes zu sorgen haben (vgl. § 209 Abs. 2 PBG). 6.- Kostenfolgen.