Rechtsprechung Luzern
Instanz: Regierungsrat Abteilung: - Rechtsgebiet: Personalrecht Entscheiddatum: 23.12.1997 Fallnummer: RRE Nr. 2961 LGVE: 1997 III Nr. 5 Leitsatz: Niederlassungsfreiheit; Wohnsitzpflicht. Artikel 45 Absatz 1 BV. Die Niederlassungsfreiheit eines Beamten kann nur eingeschränkt werden, wenn dafür eine genügende gesetzliche Grundlage besteht, die Art des Dienstes oder das Erfordernis besonderer Beziehungen zur Bevölkerung die Wohnsitznahme am Dienstort verlangen und das private Interesse an einer Wohnsitznahme ausserhalb des Dienstortes gegenüber dem öffentlichen Interesse nicht überwiegt. Das fiskalische Interesse ist für sich allein nicht entscheidend. Bei der Regelung der Wohnsitzpflicht ist zu beachten, dass die Ehegatten aufgrund des neuen Eherechts die eheliche Wohnung gemeinsam zu bestimmen haben. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: 1. Der Beschwerdeführer ist als Schweizer Bürger Träger der Niederlassungsfreiheit nach Artikel 45 der Bundesverfassung (BV). Die Niederlassungsfreiheit kann wie andere Grundrechte beschränkt werden. Diese Einschränkungen müssen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, einem öffentlichen Interesse entsprechen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit einhalten. Diese Anforderungen sind auch im Bereich von besonderen Abhängigkeitsverhältnissen, insbesondere im Bereich des Beamtenverhältnisses, zu stellen. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. insbesondere BGE 118 Ia 410ff. = Pra 83/1994 Nr. 2) kann die Niederlassungsfreiheit nicht allgemein eingeschränkt werden, sondern nur, wenn die Art des Dienstes oder das Erfordernis besonderer Beziehungen mit der Bevölkerung die Wohnsitznahme am Dienstort verlangen und das private Interesse an einer Wohnsitznahme ausserhalb des Dienstortes gegenüber dem öffentlichen Interesse nicht überwiegt. Das fiskalische Interesse für sich allein ist nicht entscheidend. Auch ist bei der Regelung der Wohnsitzpflicht zu beachten, dass die Ehegatten aufgrund des neuen Eherechts die eheliche Wohnung gemeinsam zu bestimmen haben. 2. In der Stadt A ist die Wohnsitzpflicht in Artikel 30 der Personal- und Besoldungsordnung (PBO) sowie in den Artikeln 23 ff. der dazu erlassenen Vollzugsverordnung (VVO) geregelt. Dabei bestimmt Artikel 30 PBO ganz allgemein, Beamte, insbesondere Chefbeamte, hätten in der Stadt Wohnsitz zu nehmen, wobei der Stadtrat über Ausnahmen entscheide. Konkretisiert wird diese Bestimmung erst in der Vollzugsverordnung, wobei u.a. die Voraussetzungen für die Bewilligung einer auswärtigen Wohnsitznahme umschrieben werden (Art. 26 VVO). Der Beschwerdeführer rügt, Artikel 30 PBO stelle keine genügende gesetzliche Grundlage für eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit dar. Die Vorinstanz hingegen stellt sich in ihrer Stellungnahme vom 21. Mai 1997 auf den Standpunkt, Artikel 30 PBO sei eine genügende gesetzliche Grundlage für die Wohnsitzpflicht. Im übrigen habe das Bundesgericht in BGE 103 Ia 455 keinerlei Aussagen über den erforderlichen Bestimmtheitsgrad einer solchen Vorschrift gemacht. Im Sinn verfassungsrechtlicher Minimalanforderungen umschreibt das Bundesgericht die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Gesetzesdelegation seit BGE 103 Ia 374ff. (sog. Entscheid Wäffler) so, dass die Delegation im kantonalen Bereich nicht durch die Kantonsverfassung ausgeschlossen sein darf, sich auf eine bestimmte Materie beziehen muss und die Delegationsnorm in einem formellen Gesetz enthalten sein muss. Dabei muss das Grundsätzliche zu Inhalt, Zweck und Ausmass der Rechtsetzung in einem Gesetz im formellen Sinn verankert werden, soweit die Rechtsstellung von Bürgerinnen und Bürgern schwerwiegend betroffen wird (Erfordernis hinreichender Substantiierung; vgl. dazu Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Auflage, Zürich 1993, Rz 328). Grundsätzlich ist für die gesamte Verwaltungstätigkeit (Eingriffs- und Leistungsverwaltung) eine gesetzliche Grundlage gefordert. Dabei werden bei der Eingriffsverwaltung höhere Anforderungen gestellt. Die besonderen Rechtsverhältnisse (darunter das Verhältnis Staat - Beamter) sind jedoch bezüglich des Erfordernisses der gesetzlichen Grundlage Gegenstand einer besonderen Regelung. Es wird heute angenommen, dass das Erfordernis der formellgesetzlichen Grundlage auf diese Verhältnisse anwendbar ist, aber mit reduzierten Anforderungen hinsichtlich seiner Tragweite und seiner Intensität. Lediglich die Schaffung eines besonderen Status und die Festlegung der wichtigsten Rechte und Pflichten, die daraus ableitbar sind, müssen in einem formellen Gesetz vorgesehen werden. Dies ist demgegenüber nicht der Fall für alle anderen Beschränkungen und Belastungen, welche direkt die Folge der Existenz und der Natur des besonderen Rechtsverhältnisses sind. Es genügt, dass diese Beschränkungen sich auf das Ziel und den guten Gang der Institution stützen können und dass sie den Grundsatz der Gleichbehandlung und der Verhältnismässigkeit beachten (Bundesamt für Justiz, Leitfaden für die Ausarbeitung von Erlassen des Bundes, 1995, S. 178). So hat das Bundesgericht in der Frage der Wohnsitzpflicht von Beamten entschieden, dass diese nicht notwendigerweise durch das Gesetz vorgesehen werden muss (BGE 118 Ia 411, 116 Ia 384, 106 Ia 30). Im vorliegenden Fall ist die Wohnsitzpflicht in der Personal- und Besoldungsordnung, einem formellen Gesetz, statuiert. Die Vollzugsverordnung präzisiert die Regelung der Personal- und Besoldungsordnung gestützt auf den Verweis in Artikel 30, wonach der Stadtrat über die Ausnahmen entscheidet. Diese Regelung genügt gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts den Anforderungen des Legalitätsprinzips. 3. Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, die Stadt A habe kein genügendes öffentliches Interesse, die Wohnsitzpflicht ihm gegenüber durchzusetzen. Die Erfüllung seiner dienstlichen Aufgaben erfordere weder eine enge Verbundenheit mit der lokalen Bevölkerung noch eine rasche Verfügbarkeit. Seine Aufgabe bestehe hauptsächlich darin, im Auftrag der Sachbearbeiter Sozialabklärungen zu treffen und allenfalls in einem Informationsbericht festzuhalten. Die Sachbearbeiter erteilten ihm konkrete Aufträge zur Abklärung bestimmter, eng umschriebener Sachverhalte. Er habe weder beratende Funktion noch erteile er Auskünfte. Er habe auch keinen Pikettdienst zu leisten. Das öffentliche Interesse der Stadt sei vielmehr lediglich fiskalischer Natur. Der Stadtrat bringt vor, der Beamte, der die Sozialabklärungen für die Direktion für Vormundschaft und Sozialversicherung durchführe, müsse die Verhältnisse und die sozialen Institutionen der Stadt kennen, damit er seine Aufgaben optimal erfüllen könne. Die anderen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Informationsdienstes seien, anders als der Beschwerdeführer, nicht beamtet, weshalb für sie wegen dieser anderen juristischen Ausgangslage keine Wohnsitzpflicht statuiert werden könne. Die Verbundenheit mit der Stadt und auch die Wohnsitznahme seien indes stets erwünscht gewesen, und in letzter Zeit sei der Stadtrat auch vermehrt dazu übergegangen, zivilrechtlich angestellte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zur Wohnsitznahme in A zu verpflichten. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist das Festhalten an der Wohnsitzpflicht im Einzelfall nur gerechtfertigt, wenn die rasche Verfügbarkeit des Beamten für die Diensterfüllung seinen Wohnsitz in der Nähe des Dienstortes erfordert, der besondere Charakter seines Amtes eine Verbundenheit mit der lokalen Bevölkerung voraussetzt oder wenn er als Repräsentant einer Gemeinschaft auch deren Mitglied sein muss (Pra 83/1994 Nr. 2). In bezug auf das öffentliche Interesse ist festzustellen, dass sich aus der Art der Aufgaben des Beschwerdeführers keine zwingenden Gründe für eine Wohnsitzpflicht ergeben. Der Beschwerdeführer arbeitet zu normalen Bürozeiten. Er hat keinen Pikettdienst zu leisten. Er übt auch keine Chefbeamtenposition aus, sondern er erfüllt klar umschriebene Abklärungsarbeiten zuhanden der Direktion für Vormundschaft und Sozialversicherung. Er hat keine Auskünfte zu geben und hat auch keinen Publikumsverkehr. Mit Schreiben vom 3. September 1997 hat die Stadt A der Instruktionsinstanz das "Pflichtenheft der Sozialarbeiterin der Vormundschaftsdirektion" aus dem Jahre 1982 zugestellt. Ein neueres Pflichtenheft existiert nach ihren Angaben nicht. Die Aufgaben des Beschwerdeführers als Informator entsprechen aber nicht den im Pflichtenheft der Sozialarbeiterin aufgeführten Aufgaben. Die Vorinstanz hat auch nicht erklärt, der Aufgabenbereich des Beschwerdeführers sei in der Beschwerdeschrift falsch dargestellt worden, weshalb im weiteren davon auszugehen ist, dass seine Darstellung den tatsächlichen Verhältnissen entspricht und er nicht die Aufgaben der Sozialarbeiterin zu erfüllen hat. Die Sozialarbeiterin hat eine andere Funktion als der Beschwerdeführer, der bloss soziale Abklärungen in ihrem Auftrag zu erledigen hat. Nur wenige Male pro Jahr macht er Hausbesuche. Seine Stelle setzt deshalb keine besondere Verbundenheit mit der Stadt A voraus. 4. Der Stadtrat beruft sich darauf, er sei in letzter Zeit dazu übergegangen, der Wohnsitzpflicht vermehrt Nachachtung zu verschaffen, zudem habe er eine Gleichbehandlung mit den Beamtinnen und Beamten des Polizeikorps herstellen wollen. Aus diesem Grund sei er dazu übergegangen, bei der Bewilligung der Ausnahmen von der Wohnsitzpflicht einen strengeren Massstab anzuwenden. Der Beginn der strengeren Praxis sei seit Herbst 1996, mit der neuen Besetzung des Stadtrates, für das ganze städtische Personal feststellbar gewesen. Der Beschwerdeführer könne sich deshalb auch nicht darauf berufen, er habe von der Praxisänderung nichts gewusst. Ein Ausdruck der geänderten Praxis sei auch der Erlass der neuen Vollzugsverordnung auf den 1. Januar 1997. Die Formulierung in der Botschaft, wonach die geltende Praxis weitergeführt werden soll, sei zwar etwas ungenau, der massgebliche Wortlauf der Verordnung indes lasse keinen Zweifel aufkommen. Der Beschwerdeführer hält dieser Argumentation entgegen, in Tat und Wahrheit seien es fiskalische Gründe, die den Stadtrat dazu bewegt hätten, ihn zur Wohnsitznahme zu zwingen. In der hier strittigen Frage der Wohnsitzpflicht gebe es keine Gleichbehandlung der Beamten. Eine Ausnahmebewilligung dürfte nur aus den vom Bundesgericht entwickelten Kriterien der raschen Verfügbarkeit und der Bürgernähe verweigert werden. Eine Praxisänderung hätte zudem vorgängig bekanntgemacht werden müssen; überdies müsste sie verfassungskonform sein. Sollte man annehmen, die Vorinstanz hätte ihre Praxis geändert, so müsste diese neue Praxis ihrerseits verfassungskonform sein. Für die Verfassungskonformität einer neuen, strengeren Praxis gelten die gleichen Leitlinien, wie sie das Bundesgericht entwickelt hat und wie sie oben bereits dargestellt worden sind. Die Argumentation des Stadtrates ist deshalb in diesem Punkt nicht stichhaltig. Wenn man zusammenfassend vom fiskalischen Interesse absieht, welches für sich allein unerheblich ist (Pra 83/1994 Nr. 2), ist festzustellen, dass im vorliegenden Fall ein öffentliches Interesse für eine Wohnsitzpflicht fehlt. Die dienstliche Tätigkeit des Beschwerdeführers erfordert weder einen Wohnsitz in der Nähe seines Dienstortes noch eine enge Verbundenheit mit der lokalen Bevölkerung noch dessen Zugehörigkeit zur Gemeinschaft, die er repräsentiert. 5. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet, dass für jedes einzelne Ausnahmegesuch die in Frage stehenden öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen sind. Dabei überwiegt das öffentliche Interesse die privaten Interessen nur, wenn die vom Dienst gebotene rasche Verfügbarkeit einen Wohnsitz in der Nähe des Dienstortes erfordert oder wenn die besondere Art des Dienstes verlangt, dass der Beamte in enger Verbundenheit der Bevölkerung steht oder Mitglied der Gemeinschaft ist, die er repräsentiert (Pra 83/1994 Nr. 2). Bereits oben wurde festgestellt, dass der Stadtrat keines dieser Kriterien genügend begründen kann. 6. Im weiteren macht der Stadtrat geltend, der Beschwerdeführer habe nicht belegt, dass er sich ernsthaft um den Kauf einer Wohnung in A bemüht habe und dass seine Bemühungen ohne Erfolg geblieben seien. Im übrigen könne bei der aktuellen Situation auf dem Wohnungsmarkt auch nicht vorgebracht werden, es lasse sich in A keine in bezug auf Kaufpreis, Wohnlage oder Familienfreundlichkeit zumutbare Wohnung finden. Zudem sei die Ehefrau des Beschwerdeführers berufstätig, und die Eheleute hätten keine Kinder. Der Beschwerdeführer hingegen legt überzeugend dar, dass die Preise für vergleichbare Objekte in A vergleichsweise immer noch höher sind als in den Agglomerationsgemeinden. So ist der Preis für ein vergleichbares Objekt in der vom Beschwerdeführer gewählten Überbauung um rund Fr. 100000.- günstiger als in A. Für den Beschwerdeführer ist ein Differenzbetrag in der Grössenordnung von Fr. 100000.- ein wesentlicher Betrag. Er hat deshalb ein grosses Interesse daran, ein günstiges Objekt zu erwerben, welches zudem verkehrs- und wohntechnisch gut gelegen ist. Weiter ist zu bemerken, dass der Beschwerdeführer beabsichtigt, die Wohnung zusammen mit seiner Ehefrau zu erwerben und als Familienwohnung zu bewohnen. Auch dieser Umstand ist besonders zu würdigen. Gemäss Artikel 4 Absatz 2 BV (Gleichberechtigungsgrundsatz) und Artikel 162 ZGB bestimmen die Ehegatten gemeinsam über die eheliche Wohnung (vgl. dazu BGE 114 Ib 166 E. 4 sowie Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Auflage, Bern 1991, S. 78). Die Wahl des Familienwohnsitzes hängt nicht mehr allein vom Ehemann ab. Wenn die Ehegatten gemeinsam zum Schluss kommen, die eheliche Wohnung nach B zu verlegen, kann das Gemeinwesen diesen Entscheid nicht ohne triftige Gründe durch eine Nicht-Bewilligung der auswärtigen Wohnsitznahme verunmöglichen. Dabei darf dem Beschwerdeführer auch nicht vorgehalten werden, er habe keine Kinder, und es sei ihm deshalb auch zuzumuten, ein anderes, gegebenenfalls teureres Objekt in A zu erwerben. Aus all diesen Gründen ist die Beschwerde gutzuheissen.