Rechtsprechung Luzern
Instanz: Regierungsrat Abteilung: - Rechtsgebiet: Volksrechte Entscheiddatum: 22.01.1993 Fallnummer: RRE Nr. 183 LGVE: 1993 III Nr. 11 Leitsatz: Konsultativabstimmung. §§ 147, 160, 165 Abs. 2 StRG; § 142 VRG; § 91 GG. Obwohl die Konsultativabstimmung im luzernischen Recht keine Grundlage hat, ist es möglich, die Volksmeinung durch informelle Meinungsumfragen in Erfahrung zu bringen. Den Befragten muss jedoch klar sein, dass es nur um eine Umfrage und nicht um eine formelle Abstimmung geht. Werden solche konsultative Befragungen in den Formen des Abstimmungsverfahrens durchgeführt, ist das Stimmrechtsgesetz anwendbar. - Mit der Stimmrechtsbeschwerde können nur formelle Fehler gerügt werden. Der Regierungsrat kann aufsichtsrechtlich über eine Beschwerde gegen eine konsultative Volksbefragung befinden. In materieller Hinsicht ist die Gemeindebeschwerde unzulässig, da eine Konsultativabstimmung keine rechtliche Verbindlichkeit entfaltet. Eine Verwaltungsbeschwerde ist unzulässig, weil die Stimmberechtigten als Entscheidsinstanz nicht dem Verwaltungsrechtspflegegesetz unterstehen.
Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: 1. In der Gemeinde fand am 24. August 1992 eine Konsultativabstimmung über das Vorgehen hinsichtlich von Optionsgebieten im Rahmen der Revision der Nutzungsplanung statt. Als Frage wurde den Stimmberechtigten unterbreitet, ob sie grundsätzlich damit einverstanden seien, wenn in das revidierte Bau- und Zonenreglement der Gemeinde ein Artikel über die Sicherstellung der Verfügbarkeit von eingezontem Land aufgenommen werde und die Gemeinde mit Grundeigentümern im Optionsgebiet Kaufrechtsverträge abschliesse, um damit die Verfügbarkeit eingezonten Landes sicherzustellen. 2. Es ist zuerst zu prüfen, ob es sich bei der streitigen Konsultativabstimmung überhaupt um eine Abstimmung handelt, die gemäss § 160 des Stimmrechtsgesetzes (StRG) vom 25. Oktober 1988 mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden kann, oder ob es an einem tauglichen Beschwerdegegenstand fehlt. Zweifel ergeben sich daraus, dass die durchgeführte Konsultativabstimmung keinen rechtlich verbindlichen Entscheid der Stimmbürger bewirken, sondern lediglich dem Gemeinderat und der Planungskommission im Hinblick auf das weitere Vorgehen bei der Revision der Nutzungsplanung Aufschluss über den Volkswillen geben sollte. Allein daraus kann aber nicht abgeleitet werden, dass keine Stimmrechtsbeschwerde ergriffen werden kann. Es trifft zwar zu, dass eine Volksabstimmung, die nicht zu einem die Behörden rechtlich bindenden Entscheid führt, Merkmale einer blossen Meinungsumfrage trägt. Und es steht ausser Zweifel, dass die Stimmrechtsbeschwerde nicht gegeben ist, um die Anordnung, das Verfahren oder das Ergebnis einer formlosen Umfrage anzufechten, die im Stichprobeverfahren oder aufgrund einer Fragebogenaktion oder mittels Zeitungstalons durchgeführt worden ist. Von einer solchen Befragung unterscheidet sich eine eigentliche Konsultativabstimmung aber dadurch, dass sie in den spezifischen äusseren Formen des Abstimmungsverfahrens erfolgt und dass zur Teilnahme daran die Gesamtheit der Stimmbürger aufgerufen ist (vgl. BGE 104 I a 226; Regine Sträuli, Die konsultative Volksabstimmung in der Schweiz, Diss., Zürich 1982, S. 159 ff.). Im vorliegenden Fall hat der Gemeinderat die Stimmberechtigten mit Botschaft vom 6. August 1992 auf den 24. August 1992 zu einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung eingeladen. An dieser Versammlung haben die Stimmberechtigten mit 71 zu 40 Stimmen über das weitere Vorgehen bei der Zonenplanrevision beschlossen. Selbst wenn sie damit nicht einen rechtlich verbindlichen Entscheid gefällt haben, kommt ihm doch zumindest eine faktische Verbindlichkeit und eine Bedeutung für die Behörden zu, die mit jener einer formlosen Umfrage nicht vergleichbar ist. Wenn aber eine konsultative Volksbefragung in den Formen des Abstimmungsverfahrens durchgeführt wird, so muss gemäss Praxis des Bundesgerichts dem Stimmbürger ein Anspruch darauf zustehen, dass die Abstimmung rechtmässig erfolgt und der politische Wille der Stimmberechtigten unverfälscht zum Ausdruck kommt (BGE 104 I a 226 f., 104 I a 236 f.). Die fragliche Konsultativabstimmung vom 24. August 1992 ist daher als Abstimmung zu betrachten, was zur Folge hat, dass sie mit Stimmrechtsbeschwerde anfechtbar ist. 3. Die Stimmrechtsbeschwerde gemäss § 158 ff. StRG ermöglicht die Anfechtung von Stimmregisterentscheiden und von Verfahrensmängeln bei der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen. Sie richtet sich gegen Mängel im formellen Abstimmungsverfahren. Sie eignet sich aber nicht zur Anfechtung materieller Beschlüsse der Stimmberechtigten oder der Gemeindebehörden (vgl. Alex Stöckli, Die politischen Rechte des Aktivbürgers in der ordentlichen Gemeindeorganisation des Kantons Luzern, Willisau 1989, S. 236). Die Beschwerdeführer rügen nicht die Art und Weise der Durchführung der Konsultativabstimmung. Sie machen insbesondere keine Verfahrensmängel geltend. Sie wenden lediglich ein, die Konsultativabstimmung hätte mangels einer gesetzlichen Grundlage überhaupt nicht veranstaltet werden dürfen. Der Entscheid der Stimmberechtigten sei deshalb nicht rechtmässig. Dies kann jedoch nicht mit Stimmrechtsbeschwerde gerügt werden, da diese - wie bereits erwähnt - nur die Anfechtung von Verfahrensmängeln ermöglicht. Auf die Stimmrechtsbeschwerde ist deshalb nicht einzutreten. Selbst wenn das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage als Verfahrensmangel angesehen würde, könnte aus einem anderen Grund nicht auf die Beschwerde eingetreten werden. Tritt nämlich der Beschwerdegrund vor dem Abstimmungstag ein, ist die Stimmrechtsbeschwerde innert 3 Tagen seit der Entdeckung einzureichen. Im vorliegenden Fall hat der Gemeinderat mit Botschaft vom 6. August 1992 auf den 24. August 1992 zu einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung eingeladen. Die Beschwerdeführer bestreiten dies nicht. Sie haben damit unbestrittenermassen bereits vor der Gemeindeversammlung von der Durchführung der Konsultativabstimmung erfahren. Sie rügten die Durchführung der Konsultativabstimmung jedoch erst mit Eingabe vom 1. September 1992. Diese Eingabe erfolgte damit klarerweise verspätet. Mängel bei der Vorbereitung eines Urnenganges müssen näm1ich sofort und vor der Abstimmung gerügt werden, damit der Mangel noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht wiederholt zu werden braucht. Unterlässt der Stimmberechtigte das, so verwirkt er das Recht zur Anfechtung der Abstimmung (BGE 114 Ia 45, 105 Ia 150, 101 Ia 241, 98 la 620). Es widerspricht Treu und Glauben, wenn jemand das Verfahren bei einer Abstimmung widerspruchslos hinnimmt und erst hinterher die Abstimmung anficht, weil deren Ergebnis nicht den gehegten Erwartungen entspricht (vgl. Zbl 93 1992, S. 169, LGVE 1984 III Nr.6). Es könnte somit auch aus diesem Grund auf die Stimmrechtsbeschwerde nicht eingetreten werden. 4. Es fragt sich, ob die Eingabe als Gemeindebeschwerde nach § 91 des Gemeindegesetzes (GG) vom 9. Oktober 1962 an die Hand genommen werden kann. Im Gegensatz zur Stimmrechtsbeschwerde, mit welcher Verfahrensmängel gerügt werden können, richtet sich die Gemeindebeschwerde gegen materielle Mängel. Der Beschwerdeführer kann mit ihr die Beschlüsse der Stimmberechtigten und der Gemeinde und Gemeindeverbandsbehörden wegen unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des Sachverhalts, unrichtiger Rechtsanwendung, einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens sowie wegen schwerwiegender Beeinträchtigung des Finanzhaushalts der Gemeinde oder des Zweckverbandes anfechten (§ 91 Abs. 4 GG). Die Gemeindebeschwerde ist gegenüber den andern Rechtsmitteln subsidiär, kommt also nur zur Anwendung, wenn kein anderes Rechtsmittel gegeben ist (§ 91 Abs. 1 GG). Vorausgesetzt ist in jedem Fall, dass sich die Beschwerde gegen einen Beschluss der Stimmberechtigten oder der Gemeindebehörde richtet. Als Beschluss im weitesten Sinne lässt sich alles bezeichnen, was eine Behörde durch Abstimmung annimmt oder ablehnt. Nach dieser umfassenden Begriffsbestimmung ergeht ein Beschluss z. B. auch dann, wenn die Behörde ein Mitglied mit der Durchführung von Vertragsverhandlungen beauftragt und gleichzeitig den dabei einzunehmenden Standpunkt festlegt oder wenn sie eine Vernehmlassung genehmigt. Direkte Rechtswirkungen nach aussen entwickeln derartige Beschlüsse allerdings nicht. Die mit der Gemeindebeschwerde anfechtbaren Beschlüsse müssen hingegen enger begrenzt werden. Nach der Rechtsprechung des Regierungsrates setzt die Anfechtung mit förmlicher Gcmeindebeschwerde einen Beschluss voraus, welcher Rechtswirkungen nach aussen zur Folge hat und deshalb den nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz anfechtbaren Entscheiden gleichzustellen ist. Wenn daher eine Behörde mit einem Beschluss ohne Rechtswirkung nach aussen eine Absicht bekundet oder ihr Vorgehen festlegt, eine Vernehmlassung genehmigt, eine rechtlich unverbindliche Meinungsäusserung oder eine Stellungnahme abgibt, so liegt kein Beschluss vor, der Gegenstand einer förmlichen Gemeindebeschwerde sein kann (RRE Nr. 2264 vom 15. Juli l977; RRE Nr. 850 vom 9. April 1984; LGVE 1984 III Nr. 18; Alex Stöckli, a. a. O., Willisau 1989, S. 238). Die Beschwerdeführer verlangen die Aufhebung der Konsultativabstimmung vom 24. August 1992. Ihre Beschwerde richtet sich somit gegen einen Beschluss der Stimmberechtigten. Fraglich ist jedoch, ob diesem überhaupt Rechtswirkungen zukommen. Die Stimmberechtigten beschlossen mit der Konsultativabstimmung über das weitere Vorgehen des Gemeinderates und der Planungskommission bei der Revision der Nutzungsplanung. Sie stimmten also nicht bereits über ein neues Bau- und Zonenreglement ab. Wird aber bloss ein Vorgehen festgelegt, so liegt kein Beschluss vor, der Gegenstand einer Gemeindebeschwerde sein kann (LGVE 1984 III Nr. 18). Es kann zwar nicht bestritten werden, dass dem von den Stimmberechtigten beschlossenen Vorgehen eine faktische Verbindlichkeit und eine Bedeutung für den Gemeinderat und die Planungskommission zukommt. Dies genügt aber nicht, um die Zulässigkeit der Gemeindebeschwerde zu rechtfertigen. Insbesondere entfaltet nämlich der Beschluss der Stimmberechtigten im vorliegenden Fall keine Aussenwirkung. Er ist allenfalls für die Behörden faktisch verbindlich. Das gleiche gilt beispielsweise auch bei Richtplänen. Diese wirken zwar für eine allfällige spätere Realisierung der Nutzungsplanung stark präjudizierend. Sie sind aber nur behördenverbindlich und entfalten aus diesem Grund keine Aussenwirkungen. Als Anfechtungsobjekte für eine Gemeindebeschwerde kommen Richtp1äne daher grundsätzlich auch nicht in Frage (vgl. Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 348 f.; Thomas Willi, Funktion und Aufgaben der Gemeindebeschwerde im System der Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern, Diss., Emmenbrücke 1989, S 120). Aus dem Gesagten ergibt sich, dass im vorliegenden Fall keine Gemeindebeschwerde möglich ist. 5. Dasselbe gilt im übrigen auch für die Verwaltungsbeschwerde gemäss den §§ 142 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG). Gemäss § 142 Abs. 1 b VRG sind nämlich beim Regierungsrat Entscheide der obersten Verwaltungsinstanz von Gemeinden und anderen dem Kanton nachgeordneten Gemeinwesen durch Verwaltungsbeschwerde anfechtbar. Ein Entscheid im Sinne des Verwaltungsrechtspflegegesetzes ergeht, wenn eine dem Verwaltungsrechtspflegegesetz unterstellte Behörde mit hoheitlicher Wirkung für den Einzelfall Rechte und Pflichten bestimmter Personen begründet, ändert oder aufhebt, die rechtlichen Verhältnisse bestimmter Personen feststellt oder Begehren in diesem Sinne abweist, nicht darauf eintritt oder sie als erledigt erklärt (§ 4 Abs. 1 VRG). Als unterstellte Behörden gelten gemäss § 6 Abs. 1 b VRG unter anderem die Gemeindebehörden (Gemeinderäte, Bürgerräte, Kirchenräte, Korporationsräte) und die andern Instanzen der Gemeindeverwaltungen. Keine solche Behörde dagegen sind die Stimmberechtigten, weshalb deren Beschlüsse keinem Entscheid im Sinne von § 4 VRG gleichkommen und folglich nicht mit Verwaltungsbeschwerde angefochten werden können (vgl. dazu auch LGVE 1976 III Nr. 27). 6. Auf die Stimmrechtsbeschwerde kann zwar nicht eingetreten werden, und es ist auch keine Gemeindebeschwerde zulässig. Dem Regierungsrat bleibt aber unbenommen, die Angelegenheit von Amtes wegen zu prüfen. Gemäss § 147 StRG ist der Regierungsrat Aufsichtsbehörde im Abstimmungswesen. Der Stimmbürger hat einen Anspruch darauf, dass nur ein ordnungsgemäss zustandegekommenes Abstimmungsergebnis anerkannt wird. Stellt der Regierungsrat bei Wahlen und Abstimmungen Unregelmässigkeiten fest, die dieses Recht tangieren könnten, so hat er die Pflicht, von Amtes wegen einzugreifen. Mit der Eingabe der Beschwerdeführer wurde der Regierungsrat über die Konsultativabstimmung vom 24. August 1992 orientiert. Er hat die Pflicht, die Rechtmässigkeit einer solchen Abstimmung abzuklären. Die Bestimmung in § 165 Abs. 2 StRG ist nicht auf das aufsichtsrechtliche Verfahren, sondern auf das Beschwerdeverfahren zugeschnitten und für die Anwendung im Rahmen des Aufsichtsrechts zu eng. In Analogie zu § 116 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) vom 3. Juli 1972 kann der Regierungsrat aufsichtsrechtlich eingreifen, wenn schwere Mängel vorliegen. Bei der Interessenabwägung hat er zudem dem Prinzip der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. a. Der Beschwerdeführer weist zu Recht darauf hin, dass im Kanton Luzern für eine Konsultativabstimmung keine gesetzliche Grundlage besteht. Das Bundesgericht verlangt für die Durchführung von Konsultativabstimmungen aber ausdrücklich eine gesetzliche Grundlage. Es hat in BGE 104 Ia 226 ff. ausgeführt, dass gewichtige Gründe, insbesondere die faktische Verbindlichkeit konsultativer Volksbefragungen und das erhebliche öffentliche Interesse an der Erhaltung einer klaren Abstimmungsordnung, dafür sprechen, die Durchführung von Konsultativabstimmungen nur nach Massgabe des Gesetzes zuzulassen. Eine Ausnahme vom Erfordernis der gesetzlichen Grundlage macht das Bundesgericht nur, wenn eine Gemeinde sich aufgrund gescheiterter Abstimmungsvorlagen in einer Zwangslage befindet. Eine solche Zwangslage kann vorliegen, wenn der Gemeinderat eine Abstimmungsvorlage präsentieren muss, um aufsichtsrechtliche Interventionen zu vermeiden. Nur unter solch aussergewöhnlichen Umständen schien dem Bundesgericht vertretbar, auch ohne gesetzliche Grundlage eine Konsultativabstimmung durchzuführen (BGE 104 Ia 234 f.). Im vorliegenden Fall fehlt eine gesetzliche Grundlage. Die Konsultativabstimmung ist im Stimmrechtsgesetz nicht vorgesehen. Es lag auch keine Zwangslage vor, welche dem Gemeinderat erlaubt hätte, auch ohne gesetzliche Grundlage eine Konsultativabstimmung durchzuführen. Daraus folgt, dass die Konsultativabstimmung vom 24. August 1992 in der Gcmeinde nicht hätte stattfinden dürfen. Ihr können deshalb auch keine Wirkungen zukommen. Rechtlich verbindlich ist das Ergebnis einer Konsultativabstimmung ohnehin nicht. Im vorliegenden Fall kommt ihm aber auch keine faktische Verbindlichkeit zu. Der Gemeinderat ist für das weitere Vorgehen bei der Revision der Nutzungsplanung in keiner Weise an das Ergebnis der Konsultativabstimmung gebunden. b. Wie bereits erwähnt, fehlt im Kanton Luzern eine gesetzliche Grundlage für die Durchführung von Konsultativabstimmungen. Es kann aber nicht bestritten werden, dass namentlich im Bereich planerischer Aufgaben vielfach ein Bedürfnis der Behörden besteht, frühzeitig über den Willen der Stimmbürger orientiert zu sein. Man kann sich deshalb fragen, welche Möglichkeit der Gemeinderat gehabt hätte, den Willen der Stimmbürger zu erfragen, ohne eine Konsultativabstimmung durchzuführen. Der Übergang zu Formen, die nicht mehr als Konsultativabstimmung bezeichnet werden können, daher auch keiner gesetzlichen Grundlage bedürfen und bei denen auch nicht die spezifischen Formen des Abstimmungsverfahrens zu beachten sind, ist fliessend. Indessen wäre beispielsweise eine formlose Meinungsumfrage, die im Stichprobeverfahren oder aufgrund einer Fragebogenaktion oder mittels Zeitungstalon durchgeführt wird, ohne weiteres zulässig. Eine solche Meinungsumfrage muss aber zum Ausdruck bringen, dass sie nicht der demokratischen Entscheidsfindung, sondern einer reinen Tatsachenfeststellung dient. Sie darf nicht den Anschein einer gewöhnlichen Volksabstimmung erwecken. Es muss für die Befragten ohne weiteres klar sein, dass es nur um eine Meinungsermittlung geht. Es wäre unzulässig, das politische Engagement der Stimmbürger zu wecken, wenn nachher das Ergebnis einer Umfrage für die Behörden nur den Wert einer Information hat (vgl. Regine Sträubli, a. a. O., S. 153). Bei einer blossen Meinungsumfrage müssen die Befragten nur knapp über den Sachverhalt orientiert werden. Eine politische Auseinandersetzung muss nicht garantiert sein. Die Vorschriften über das Stimmrecht sind nicht anwendbar, und das Ergebnis der Umfrage muss nicht vom Urnenbüro, sondern kann von der Verwaltung ausgezählt werden. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass eine solche Umfrage zulässig ist, solange deren blosser Informationscharakter für jedermann ersichtlich ist.