3. Aus der obigen Tabelle ergibt sich, dass die von der Gemeindeversammlung bezüglich der beschwerdeführenden Grundstücke beschlossenen Zonenzuweisungen (inkl. Änderungen des Bau- und Zonenreglements [BZR]) nicht Gegenstand der öffentlichen Auflage waren. Es ist nachfolgend zu prüfen, welche Folgen sich aus verfahrensrechtlicher Sicht daraus ergeben. 3.1 Beabsichtigte Änderungen des Zonenplanes und des BZR sind vom Gemeinderat während 30 Tagen öffentlich aufzulegen, und die Auflage ist mit dem Hinweis auf die Einsprachemöglichkeit öffentlich bekannt zu machen (§ 61 Abs. 1 Planungs- und Baugesetz, [PBG]). Entsprechend dem im PBG vorgegebenen Ablauf des Ortsplanungsverfahrens folgt darauf im Fall von eingegangenen Einsprachen das Einspracheverfahren mit Einspracheverhandlungen und Beschlussfassung über die Einspracheanträge zuhanden des kommunalen Entscheidorgans (§§ 62 und 63 PBG). Die öffentliche Auflage dient verschiedenen Zwecken: Sie gewährleistet den Rechtsschutz von betroffenen Grundeigentümern, garantiert die Wahrung des rechtlichen Gehörs und stellt mit Blick auf eine aktive Beteiligung der Bevölkerung (Art. 33 Abs. 2 Raumplanungsgesetz [RPG]) Publizität her, sodass jedermann von einer Planungsvorlage Kenntnis erlangen kann. Damit wird auch der demokratischen Willensbildung im Sinn von Art. 34 der Bundesverfassung (politische Rechte) und den Mitwirkungsrechten der Bevölkerung im Planungsverfahren im Sinn von Art. 4 RPG Rechnung getragen (Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG 2006, N 8 zu Art. 33; Aemisegger/Haag, Kommentar RPG, Zürich 1999, N 10 zu Art. 33; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N 6 zu Art. 33). 3.2 Weil im Luzerner Ortsplanungsverfahren in der ersten Phase der Rechtsschutz nicht von der politischen Willensbildung abgekoppelt ist, hat – abgesehen von hier nicht weiter interessierenden Fällen – eine öffentliche Auflage vor der Beschlussfassung des kommunalen Planungsträgers zu erfolgen, zumindest soweit es sich um wesentliche Änderungen der Nutzungsplanung handelt (vgl. § 62 Abs. 2 PBG). Ansonsten würde insbesondere Drittbetroffenen die Möglichkeit vorenthalten, dass ihre im Rahmen einer allfälligen Einsprache vorgebrachten Argumente im Hinblick auf eine gütliche Lösung (§ 62 Abs. 1 PBG) diskutiert oder dann durch die Gemeindeversammlung behandelt werden. Zudem ginge ihnen im Ergebnis eine Rechtsmittelinstanz verloren. Infolgedessen stellt die fehlende öffentliche Auflage eine Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie der Information und Mitwirkung der Bevölkerung dar. Diese formellen Mängel können im Rahmen dieses Genehmigungsverfahrens nicht geheilt werden. Der erstmalige Entscheid über die Einwände gegen eine umstrittene Regelung der Bau- und Zonenordnung darf nicht ins Beschwerdeverfahren verlagert werden. Die Genehmigungsbehörde hat das der Gemeinde gestützt auf Art. 2 Abs. 3 RPG zustehende Planungsermessen zu beachten. Der kommunale Planungsträger ist darum in seinem Entscheid – insbesondere über Einwände im Rahmen von Einsprachen – freier als der Regierungsrat bei der Beurteilung von Beschwerden. Deshalb ist es unabdingbar, dass zuerst die Stimmberechtigten der Stadt Z. das nach § 61 ff. PBG korrekt durchzuführende Verfahren auf kommunaler Ebene abschliessen und in Kenntnis aller sachbezüglichen Einwände über die Bau- und Zonenordnung befinden. Dabei kann die Gemeindeversammlung der Stadt Z. durchaus politisch entscheiden und braucht ihre Gründe nur beschränkt offenzulegen (zum Ganzen: Urteil V 07 6 des Verwaltungsgerichts vom 20. Februar 2008, E. 4f, LGVE 2008 IV Nr. 12). 3.3 Damit ist entgegen der von der Stadt Z. vertretenen Ansicht die von ihr zitierte bundesgerichtliche Rechtsprechung zumindest im Ortsplanungsverfahren des Kantons Luzern nicht einschlägig; das rechtliche Gehör zu wesentlichen Nutzungsplanänderungen kann also aus den oben ausgeführten Gründen nicht erst im Verwaltungsbeschwerdeverfahren gewährleistet werden. Daran ändert auch nichts, dass die aus der Gutheissung von Einsprachen resultierenden wesentlichen Änderungen aufgrund ihrer Erwähnung in der Botschaft bekannt waren. Hätten die betroffenen Grundeigentümer ihrerseits gegen eine aus ihrer Sicht unzweckmässige und unerwünschte Nutzungsplanänderung Einsprache machen können, wären ihre Argumente in der Botschaft ausführlich erläutert worden. Zu bedenken ist auch, dass in der Botschaft in der Regel in erster Linie diejenigen Argumente dargelegt werden, welche aus Sicht der Einsprecher gegen eine öffentliche aufgelegte Zone sprechen und nicht diejenigen, die für oder gegen eine von ihnen alternativ vorgeschlagene Zone sprechen. So wird zum Beispiel in der Botschaft zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung die von einer Einsprecherin beantragte Zuweisung der Grundstücke im Gebiet M. (…) zur Arbeitszone nicht thematisiert, obwohl damit der bisher gültige Wohnanteil von 20 Prozent mitaufgehoben wird, was eine erhebliche Eigentumsbeschränkung bedeutet. Aus dem Protokoll der Gemeindeversammlung ergibt sich überdies, dass einige Votanten davon ausgingen, dass es bei Gutheissung der Einsprache um das Festhalten am Status quo gehe und nicht um eine Abzonung (Verlust Wohnanteil). Dieses Beispiel zeigt exemplarisch, dass die blosse Nennung eines Antrags der Einsprecher in keiner Weise zu vergleichen ist mit der Situation, dass die in einer Einsprache vorgebrachten Argumente der Grundeigentümer gegen eine ihnen unerwünschte Zonierung in der Botschaft eingehend thematisiert werden. Schliesslich ist auch die Möglichkeit, sich an der Gemeindeversammlung zu äussern, kein Ersatz für die Möglichkeit, eine ausführliche, rechtlich und sachlich fundierte Einsprache zu erheben. 4. Wie in den Erwägungen Ziff. 3.1 und 3.2 ausgeführt, sind gemäss Rechtsprechung wesentliche Nutzungsplanänderungen gestützt auf eine Einsprache oder einen Antrag an der Gemeindeversammlung – ohne Durchführung des ordentlichen Ortsplanungsverfahrens – formell rechtswidrig. Nachfolgend ist für die von den Verwaltungsbeschwerden betroffenen Grundstücke zu prüfen, ob die von den Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung beschlossenen Änderungen wesentlich oder unwesentlich sind. Zu vergleichen ist dabei die bisherige mit der von der Gemeindeversammlung beschlossenen neuen Zonenfestlegung. Die Wesentlichkeit einer Änderung kann gegenüber der bisherigen Zonierung in einem «Mehr» oder einem «Weniger» an Nutzung beziehungsweise Nutzungsmöglichkeiten bestehen oder die Änderung ist insofern wesentlich, als dass etwas «Anderes» beschlossen wurde, ohne dass klar ist, ob nun mehr oder weniger Nutzung zur Verfügung steht beziehungsweise das Grundstück eine Wertsteigerung oder Wertverminderung erfährt. Bei einem «Mehr» an Nutzung sind in der Regel die Nachbarn in ihren Rechten tangiert (vgl. dazu Erw. Ziff. 6), bei einem «Weniger» dürfte in erster Linie der Grundeigentümer selber betroffen sein. Wird etwas «Anderes» beschlossen, können sowohl die Grundeigentümer wie auch die Nachbarn in ihren schutzwürdigen Interessen tangiert sein. Von diesen Fällen zu unterscheiden ist die Situation, wo eine öffentlich aufgelegte Planung von den Stimmberechtigten abgelehnt wird und es deshalb inhaltlich bei der bisherigen Zonierung bleibt, wenn auch verbunden mit einem Systemwechsel unter anderer Bezeichnung (z.B. Arbeitszone statt Industriezone). A 4.1 Auf Antrag aus der Versammlung wurde die Beschwerdeführerin an der Gemeindeversammlung verpflichtet, eine Langsamverkehrsverbindung von 4 Meter Breite zu erstellen. Dabei handelt es sich ohne Weiteres um eine wesentliche Änderung der Planung, zumal dies ein nicht unerheblicher Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellt und die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde auch darauf hinweist, dass so ein Weg, sollte er aufgrund der baulichen Situation überhaupt erstellt werden können, Sicherheitsmassnahmen zur Abgrenzung gegenüber den Betriebsbereichen erforderlich machen würde. Auch die Anordnung der Bebauungsplanpflicht anstelle der Gestaltungsplanpflicht ist als wesentliche Änderung zu beurteilen, weil damit die Herrschaft über die Planung auf die Stadt übergeht, viel grössere Mitwirkungsrechte der Bevölkerung bestehen und die Stimmberechtigten darüber Beschluss fassen müssen. Damit werden die Gestaltungsmöglichkeiten der Beschwerdeführerin gegenüber dem Gestaltungsplan erheblich eingeschränkt, weil der Gestaltungsplan bloss auf die Einhaltung des geltenden Rechts zu prüfen ist, und wenn dies bejaht wird, ein Anspruch auf Erteilung der Bewilligung besteht. B 4.2 Das Grundstück der Beschwerdeführerin war bisher der dreigeschossigen Gewerbe- und Wohnzone mit einer Ausnützung von 0.8, davon höchstens 0.35 Wohnnutzung, zugewiesen. Gemäss Botschaft war eine spezielle Wohn- und Mischzone, die den Bau eines Hochhauses von 30 Meter und das Mass der Nutzung gemäss Mischzone C erlaubt hätte, vorgesehen (Art. 10 i.V.m. Anhang 1, Nr. 11 Gebiet «C. N.»). Die Gemeindeversammlung hat das Grundstück der Mischzone A zugewiesen. In der Mischzone A gilt eine Gesamthöhe von 16 Metern (Art. 7 Abs. 5 BZR). Bei einem Wohnanteil von weniger als 60 Prozent der Hauptnutzflächen legt der Stadtrat die Überbauungsziffer (ÜZ) im Einzelfall fest (Art. 7 Abs. 6 BZR), sonst gilt eine ÜZ von 0.24 beziehungsweise 0.27 für die Hauptbaute (Art. 7 Abs. 5 BZR). Da es sich gegenüber der bisherigen Zonierung zwar um eine ähnliche aber doch im Detail andere, aufgrund des Systemwechsels auf ÜZ und Gesamthöhe schwer vergleichbare Zone handelt, ist insgesamt von einer zumindest nicht mehr unwesentlichen Änderung auszugehen, die eine öffentliche Auflage nötig macht. Das gilt unbesehen der Frage, ob mit der neuen Zone eine Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten verbunden ist, eine Frage, die angesichts der offenen Zonenumschreibungen ohnehin nicht eindeutig zu beantworten wäre. Überdies wurde neu auch noch eine Gestaltungsplanpflicht für das Grundstück der Beschwerdeführerin beschlossen. Ob dies für sich allein eine erneute öffentliche Auflage bedingen würde, kann hier offenbleiben. Schliesslich wird gestützt auf die Gutheissung einer Einsprache auch die Zu- und Wegfahrt anders geregelt; so hat die Erschliessung neu via X- oder Y-strasse zu erfolgen. Eine Zu- und Wegfahrt durch die Wohnzonen ist verboten (Anhang 6 BZR Gebiet «C. N.»). Die Erschliessung kann grundsätzlich im BZR als planerischer Inhalt der Gestaltungsplanpflicht im Sinn von § 75 Abs. 1 BZR geregelt werden. Die Einschränkung der Erschliessungsvarianten kann aber eine zweckmässige Überbauung des Grundstücks erschweren und gegebenenfalls mit Mehrkosten verbunden sein. Diese Regelung der Erschliessung stellt daher eine wesentliche Änderung dar. C 4.3 Die Grundstücke (…) der Beschwerdeführenden waren bisher der Arbeitszone (Zonenteil) C mit Wohnanteil (40 %) zugewiesen. Das Grundstück (…) war überdies mit einer Gestaltungsplanpflicht belegt. Gemäss Botschaft waren die Grundstücke der Mischzone B mit Gestaltungsplanpflicht zugewiesen. Die Gemeindeversammlung hat das Grundstück der Mischzone A mit Gestaltungsplanpflicht zugewiesen. In der Mischzone A gilt eine Gesamthöhe von 16 Metern (Art. 7 Abs. 5 BZR). Bei einem Wohnanteil von weniger als 60 Prozent der Hauptnutzflächen legt der Stadtrat die ÜZ im Einzelfall fest (Art. 7 Abs. 6 BZR), sonst gilt eine ÜZ von 0.24 beziehungsweise 0.27 für die Hauptbaute (Art. 7 Abs. 5 BZR). In der bisherigen Arbeitszone im Zonenteil C waren drei Vollgeschosse zulässig, die Nutzungsdichte war nicht beschränkt. Da es sich gegenüber der bisherigen Zonierung zwar um eine ähnliche aber doch im Detail andere, bezüglich Nutzungsdichte offen umschriebene und aufgrund des Systemwechsels auf ÜZ und Gesamthöhe schwer vergleichbare Zone handelt, ist insgesamt von einer zumindest nicht mehr unwesentlichen Änderung auszugehen, die eine öffentliche Auflage nötig macht. Das gilt unbesehen der Frage, ob mit der neuen Zone eine Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten verbunden ist, eine Frage, die angesichts der offenen Zonenumschreibungen ohnehin nicht eindeutig zu beantworten wäre. Schliesslich wird gestützt auf die Gutheissung einer Einsprache auch die Zu- und Wegfahrt anders geregelt; so hat die Erschliessung neu via W- oder Y-strasse zu erfolgen. Eine Zu- und Wegfahrt durch die Wohnzonen ist verboten (Anhang 6 BZR Gebiet «C. S.»). Die Erschliessung kann grundsätzlich im BZR als planerischer Inhalt der Gestaltungsplanpflicht im Sinn von § 75 Abs. 1 BZR geregelt werden. Die Einschränkung der Erschliessungsvarianten kann aber eine zweckmässige Überbauung des Grundstücks erschweren und gegebenenfalls mit Mehrkosten verbunden sein. Diese Regelung der Erschliessung stellt daher eine wesentliche Änderung dar. D und E 4.4 Das Grundstück der Beschwerdeführenden war bisher der Arbeitszone (Zonenteil) A mit Wohnanteil (20 %) Empfindlichkeitsstufe (ES) III zugewiesen. Gemäss Botschaft war eine Zone mit Bebauungsplanpflicht (Nutzungsart gemäss Mischzonen, ES III) vorgesehen. Die Gemeindeversammlung teilte das Grundstück der Arbeitszone mit ES IV zu, eine Wohnnutzung ist in dieser Zone nicht zulässig (Art. 8 Abs. 2 BZR). Bei der Zuweisung von der Arbeitszone mit Wohnanteil von 20 Prozent zur Arbeitszone ohne Wohnanteil und eingeschränkter Gesamthöhe von 23 Metern (Art. 8 Abs. 4 BZR) handelt es sich offensichtlich um eine wesentliche Änderung.. F 4.5 Das Grundstück der Beschwerdeführerin war bisher der Sonderbauzone mit Gestaltungsplanpflicht (Nutzungsart gemäss zweigeschossiger Wohnzone, ES II) zugeteilt. Gemäss Botschaft war eine Wohnzone B (ES II) vorgesehen. Die Gemeindeversammlung hat das Grundstück der Zone für öffentliche Zwecke mit Zweckbestimmung «Schul- und Freizeitanlagen, Parkplätze» (Anhang 2 BZR Buchstabe v Gebiet S. W.) zugewiesen. Die Zuweisung in eine Zone für öffentliche Zweck mit Beschränkung auf Schul- und Freizeitanlagen sowie Parkplätze ist eine wesentliche Änderung gegenüber der bisherigen Sonderbauzone mit Gestaltungsplanpflicht und Nutzungsart gemäss zweigeschossiger Wohnzone 5. Nach dem in Erwägung Ziff. 4 vorgenommenen Vergleich der bisherigen Zonierung mit der an der Gemeindeversammlung beschlossenen Zonierung sind alle beschwerdegegenständlichen Grundstücke von wesentlichen Änderungen der Nutzungsplanung betroffen, die zwingend hätten öffentlich aufgelegt werden müssen. Damit steht fest, dass die unterbliebene öffentliche Auflage eine Verletzung einer kantonalen Verfahrensvorschrift darstellt, die nachträglich nicht geheilt werden kann. Auch fehlt es an der Vorprüfung, mit der die Recht- und Zweckmässigkeit der Planänderungen überprüft werden kann (§ 19 Abs. 1 PBG). Denn der Vorprüfungsbericht ist auch eine Grundlage für die Willensbildung der zuständigen Exekutivbehörde und der Stimmberechtigten. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschluss der Stimmberechtigten der Stadt Z. hinsichtlich der hier strittigen Nutzungsplanänderungen aus formellen Gründen nicht genehmigt werden darf. Die Nutzungsplanung wird diesbezüglich an die Stadt Z. zurückgewiesen. 6. Die übrigen an der Gemeindeversammlung von den Stimmberechtigten beschlossenen Änderungen des Zonenplanes werden nicht als wesentliche Änderungen beurteilt, welche insbesondere schutzwürdige Interessen Dritter in einem Masse beeinträchtigen könnten, dass sie zwingend nochmals öffentlich aufzulegen wären. Es wurden insbesondere keine wesentliche Erhöhung oder Minderung der Nutzungsmöglichkeiten beschlossen. Diese Änderungen wurden auch in materieller Hinsicht geprüft und als recht- und zweckmässig befunden. 7. Praxisgemäss stellt die Gutheissung einer Einsprache oder eines Antrags aus der Versammlung ein Auftrag an die für die Planung zuständige Behörde dar, eine neue Planung zu erarbeiten. 7.1 Der Stadtrat hat daher bezüglich der streitbetroffenen Grundstücke der Beschwerdeführenden innert angemessener Frist eine neue Planung zu erarbeiten, beim Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement eine Vorprüfung einzuholen und die Nutzungsplanänderung öffentlich aufzulegen. Wie im Planungsbericht zur Genehmigung richtig ausgeführt wird, müssen aufgrund der Ablehnung von Verdichtungsmöglichkeiten im Gebiet M.-C. die Inhalte des Räumlichen Entwicklungskonzepts (REK) überprüft und gegebenenfalls angepasst werden. Die Abklärung des weiteren Vorgehens und eine allfällige Anpassung der räumlichen Strategie beziehungsweise eine Etappierung wird eine wichtige Aufgabe der Stadt Z. im Nachgang zur Gemeindeversammlung sein. 7.2 Der Auftrag der Stimmberechtigten an den Stadtrat ist dabei wegleitend. Eine absolute inhaltliche Bindung an den Beschluss der Gemeindeversammlung besteht aber aus rechtlicher Sicht nicht, weil dieser formell nicht korrekt zustande gekommen ist und somit unklar ist, wie die Abstimmung bei formell korrektem Vorgehen ausgefallen wäre. Zudem können sich aus der Vorprüfung oder gestützt auf Einsprachen Änderungen ergeben. Dem Stadtrat bleibt es im Übrigen auch unbenommen, einen Gegenvorschlag zu erarbeiten und ebenfalls öffentlich auflegen. Die Aufgabe des Stadtrates ist es somit, eine raumplanerisch recht- und zweckmässige neue Planung zu erarbeiten. Die Planung wird dabei in den umstrittenen Umnutzungsgebieten gesamtheitlich nochmals zu beurteilen sein, damit kein planerisch unzweckmässiger Flickenteppich entsteht. Insofern findet die Gesamtrevision der Ortsplanung Z. ihren definitiven Abschluss erst und wird damit bezüglich dieser Gebiete planbeständig, wenn eine neue Planung im Sinn der bisherigen Ausführungen erarbeitet, von den Stimmberechtigten verabschiedet und vom Regierungsrat genehmigt wurde. 8. Zusammenfassend sind die von der Gemeindeversammlung bezüglich der Grundstücke der Beschwerdeführenden beschlossenen Änderungen des Zonenplanes und des BZR aufgrund formeller Rechtswidrigkeit nicht zu genehmigen. Der Beschluss der Gemeindeversammlung ist diesbezüglich aufzuheben und die Nutzungsplanung ist zur Durchführung des ordentlichen Ortsplanungsverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. 10. (...) Wenn der Vorinstanz grobe Verfahrensfehler oder offenbare Rechtsverletzungen zur Last fallen, wird der obsiegenden Partei zulasten des Gemeinwesens, dem die Vorinstanz angehört, eine angemessene Vergütung für ihre Vertretungskosten zugesprochen (§ 201 Abs. 2 VRG). Die Stadt Z. hat keine groben Verfahrensfehler begangen, weshalb sie den Beschwerdeführenden keine Parteientschädigung auszurichten hat. Dass infolge Gutheissung einer Einsprache oder eines Antrags aus der Gemeindeversammlung eine öffentliche Auflage nachzuholen ist, liegt im System der Kombination von Ortsplanungsverfahren und Gemeindeversammlung begründet und kann der Vorinstanz nicht als Fehler angelastet werden.