Rechtsprechung Luzern
Instanz: Regierungsrat Abteilung: - Rechtsgebiet: Raumplanung Entscheiddatum: 04.05.1993 Fallnummer: RRE Nr. 1228 LGVE: 1993 III Nr. 19 Leitsatz: Planungszone. Art. 27 RPG; §§ 81 ff. PBG. Eine Planungszone bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung. Diese ist mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, sofern sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist, die Institutsgarantie nicht verletzt und vollständig entschädigt wird, wenn sie einer Enteignung gleichkommt. Das öffentliche Interesse an der Planungszone konkretisiert sich in der Planungsabsicht, die in einem Planungsbedürfnis begründet sein muss.
Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: 1. Müssen Nutzungspläne angepasst werden, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Die Planungszonen dienen der Sicherstellung der Nutzungsplanung. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes, RPG; §§ 81 Abs. 1 und 82 Abs. 1 PBG). Der Zweck einer Planungszone besteht somit darin, den zuständigen Planungsorgan im Hinblick auf beabsichtigte Planungsvorhaben die nötige Entscheidungsfreiheit zu wahren. Die Planungszone verhindert, dass die beabsichtigte Nutzungsplanung innerhalb der Planungszone in irgendeiner Weise präjudiziert wird. Mit der Bestimmung einer Planungszone sind zugleich provisorische Bau- und Nutzungsvorschriften zu erlassen. Die Planungszone erlischt, wenn nicht innert 2 Jahren seit der Planauflage nach § 84 PBG der Nutzungsplan und die Bau- und Nutzungsvorschriften öffentlich aufgelegt werden. Diese Frist kann vom Regierungsrat um höchstens 1 Jahr erstreckt werden. Die Planungszone erlischt ferner, wenn die Nutzungspläne nicht innert 5 Jahren seit der Auflage der Planungszone in Kraft treten. Der Regierungsrat kann diese Frist bei ausgewiesener Notwendigkeit um höchstens zwei Jahre verlängern. Neue Nutzungspläne und neue Bau- und Nutzungsvorschriften gelten vom Tag der öffentlichen Auflage an als Planungszone. Gleichzeitig treten die provisorischen Pläne und Vorschriften ausser Kraft (§§ 83 und 85 PBG). 2. Eine Planungszone bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung. Sie ist mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar, sofern sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist, die Institutsgarantie nicht verletzt und vollständig entschädigt wird, sofern sie einer Enteignung gleichkommt (BGE 113 I a 362 ff., 111 I a 26 ff.). Planungszonen haben im Bundesrecht (Art. 27 RPG) und im kantonalen Recht (§§ 81 ff. PBG) eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage. a. Die Planungszone setzt weiter eine begründete Planungsabsicht voraus; darin besteht das öffentliche Interesse an der Massnahme (vgl. BGE 105 I a 229). Dabei genügt eine einigermassen konkretisierte Absicht, denn die Planung soll ja nicht im Verfahren über die Bestimmung einer Planungszone verwirklicht werden. Ziel ist es vielmehr, die Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Folglich muss ausgeschlossen werden, was immer die Planungsabsicht behindern könnte. Es gilt, jede negative Präjudizierung zu verhindern. Dementsprechend dürfen die Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht zu hoch angesetzt werden. Die Planungsabsicht kann vor allem dann nicht konkreter gefasst werden, wenn die Planungszone von der Exekutive erlassen wird, während die Gemeinde das Planungsorgan ist, dessen Handlungsmöglichkeiten gewahrt werden sollen (BGE 113 I a 365, 110 I a 165). Schliesslich bezieht sich die Planungsabsicht stets auf ein ganzes, zusammenhängendes Gebiet, bezweckt doch die Bestimmung einer Planungszone die Gewährleistung einer auf ein solches Gebiet gerichteten, gesamthaften Überprüfung. b. Die Planungsabsicht muss in einem Planungsbedürfnis begründet sein. Die Überprüfung und allfällige Anpassung der Nutzungsplanung ist nach Art. 21 Abs. 2 RPG dann angezeigt, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. In jedem Fall hat der Gemeinderat die Nutzungspläne und das Bau- und Zonenreglement alle 10 Jahre zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen (§§ 22 Abs. 1 und 2 PBG). Auch für den Erlass einer Planungszone wird somit vorausgesetzt, dass sich neue rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse ergeben haben. Ein begründetes Planungsbedürfnis ist jedenfalls dann zu bejahen, wenn die gegenwärtige Regelung der räumlichen Nutzungsordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht, wie er sich aus Verfassung, Gesetz und übergeordneten Plänen ergibt. Inwieweit geänderte Verhältnisse eine Anpassung der Nutzungsordnung bedingen, steht allerdings in der Regel beim Erlass der Planungszone noch nicht fest; diese Frage ist erst Gegenstand der nachfolgenden Überprüfung, des eigentlichen Nutzungsplanungsverfahrens. b. Den Zonenplan für die Siedlungsgebiete sowie das Bau- und Zonenreglement der Gemeinde, welche der Regierungsrat mit seinem Entscheid vom 15. Oktober 1991 im wesentlichen genehmigte, haben die Stimmberechtigten im Jahre 1988 beschlossen; damit wurde die bisherige Nutzungsordnung, welche aus dem Jahre 1972 stammte, abgelöst. Die Notwendigkeit der Überarbeitung dieser aus dem Jahre 1972 stammenden Nutzungsordnung und deren Anpassung an die übergeordneten Bestimmungen des Bundes und des Kantons, was insbesondere auch für den Kernbereich des Dorfes galt, war zweifellos gegeben und braucht an dieser Stelle nicht mehr näher betrachtet zu werden. In den Erwägungen des Genehmigungsentscheides zu den Bestimmungen des Bau- und Zonenreglementes über die Kernzone hat der Regierungsrat hinlänglich dargetan, weshalb die von den Stimmberechtigten im Rahmen der Überarbeitung der Nutzungsplanung für das Siedlungsgebiet beschlossenen Vorschriften für die Kernzone den übergeordneten Planungsgrundsätzen (vgl. Art. 3 RPG) und dem für die Kernzone vorgesehenen Grundsatz, wonach das Ortsbild in seinem Charakter zu erhalten ist und sich Neu-, An- und Umbauten gut in die bestehende Bebauung einzufügen haben, nicht genügen und zudem die Vorgaben des kantonalen Richtplanes nicht oder nur zum Teil erfüllen. So verlangt der kantonale Richtplan im Rahmen der Koordinationsaufgaben im allgemeinen, für bedeutende Ortsbilder Schutzbestimmungen auszuarbeiten (Koordinationsaufgaben B 1.25); diese Aufgabe ist nach dem Richtplan insbesondere auch in der Gemeinde wahrzunehmen (Beiblatt B 1.28), nachdem sie gemäss dem Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) ein Ortsbild von regionaler Bedeutung aufweist. Das Bedürfnis nach einer nochmaligen Überprüfung der Nutzungsordnung für das Gebiet der Kernzone, welche sich gemäss ISOS im wesentlichen mit dem Perimeter des schützenswerten Ortsbildes deckt, ist somit klar gegeben. Ebensosehr kommen im Genehmigungsentscheid die Vorstellungen über die weitere Planung deutlich zum Ausdruck. Die Planungsabsicht ist nicht zuletzt durch die im regierungsrätlichen Entscheid formulierten minimalen Bau- und Nutzungsvorschriften, we1che für die Planungszone zu gelten haben, weitgehend konkretisiert. Dazu ist zu ergänzen, dass diese Bestimmungen letztlich auf den von der Gemeinde im Rahmen des Vorprüfungsverfahrens selbst erarbeiteten Richtplan für die Kernzone aus dem Jahre 1985 zurückgehen, der - was zu bedauern ist - vom Gemeinderat nicht in verbindlicher Art erlassen worden ist. c. Schliesslich hat eine P1anungszone verhältnismässig zu sein, darf also nicht weitergehen, als es ihr Zweck erfordert. Die Planungszone beschränkt sich auf das Gebiet der Kernzone der Gemeinde. Dieses Gebiet deckt sich - wie bereits erwähnt - im wesentlichen mit dem Perimeter des nach dem ISOS schützenswerten Ortsbildes von regionaler - also überkommunaler - Bedeutung. Mit dem Erlass der Planungszone wird das Bauen in der Kernzone nicht verunmöglicht. Vielmehr liegt der Planungszone für die Abgrenzung der Baubereiche von den Freihalteflächen und für den Geltungsbereich der verschiedenen Dichtebestimmungen innerhalb der überbaubaren Gebiete der von der Gemeinde im Rahmen des Vorprüfungsverfahrens selbst erarbeitete Richtplan Kernzone aus dem Jahre 1985 sowie die im Bereich der Kernzone heute bestehende Nutzungsdichte zugrunde. Mit der so erlassenen Planungszone und den gleichzeitig festgelegten Bau- und Nutzungsvorschriften wird für das Kerngebiet der Gemeinde eine umfassende Planung ermöglicht und gesichert, die den Anforderungen an ein Ortsbild von regionaler Bedeutung zu genügen vermag, ohne dass gleichzeitig die Bautätigkeit im Bereich der Kernzone untersagt wird. Die umschriebene Planungszone entspricht somit auch dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit.