RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE CST 1 + 2 / 2017 Président : Jean Moritz Juges : Sylviane Liniger Odiet, Daniel Logos, Philippe Guélat et Gérald Schaller Greffière : Nathalie Brahier ARRET DU 27 JUIN 2018 dans la procédure liée entre 1. Christophe Schaffter, Rue Chanteclair 10, 2800 Delémont, 2. Yves Gigon, Rue de la Pierre-Percée 38, 2950 Courgenay, recourants, et le Parlement de la République et Canton du Jura, Hôtel du Parlement, Rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont, intimé, Appelé en cause : Comité d'initiative, par A.________ et cons. - représenté par Me Stéphane Voisard, avocat à Genève, relative à l'arrêté du Parlement du 22 novembre 2017 constatant la validité matérielle de l'initiative "Contre la géothermie profonde dans le Jura". ______ CONSIDÉRANT En fait : A. L'initiative populaire intitulée "Contre la géothermie profonde dans le Jura" a été déposée le 21 avril 2017 à la Chancellerie d'Etat, munie de 4'134 signatures valables. Le Gouvernement l'a déclarée valable en la forme par arrêté du 16 mai 2017. B. Le 29 août 2017, le Gouvernement a transmis au Parlement son message relatif à la validité matérielle de cette initiative. Au terme de son analyse, le Gouvernement considère que l'initiative "Contre la géothermie profonde dans le Jura", conçue en termes généraux, respecte les conditions prescrites par l'article 75 al. 3 de la Constitution cantonale, à savoir la conformité au droit supérieur, l'unité de la matière
2 et le principe d'exécutabilité. Il propose dès lors au Parlement de constater la validité matérielle de l'initiative. C. Donnant suite à cette proposition, le Parlement a déclaré, par arrêté adopté le 22 novembre 2017 par 30 voix contre 21, que l'initiative populaire "Contre la géothermie profonde dans le Jura" est valable au fond. D. Le 30 novembre 2017, Christophe Schaffter a interjeté recours à l'encontre de la décision du Parlement du 22 novembre 2017. Il demande à la Cour constitutionnelle de dire que l'initiative populaire "Contre la géothermie profonde dans le Jura" est impossible à réaliser et n'est pas conforme au droit supérieur ; partant, il conclut à l'annulation de l'arrêté du Parlement, à ce que cette initiative soit déclarée matériellement invalide et à ce que la Cour constitutionnelle en constate la nullité. Yves Gigon a également fait recours le 4 décembre 2017 contre l'arrêté du Parlement du 22 novembre 2017 dont il demande l'annulation en concluant à ce que l'initiative soit déclarée contraire au droit supérieur, invalide matériellement et ainsi nulle. E. Par ordonnance du juge instructeur du 5 décembre 2017, les deux recours ont été joints. F. Par courrier du 22 décembre 2017, le Bureau du Parlement a déposé le dossier relatif au traitement de l'initiative et a renoncé à prendre position sur les recours. G. Le 30 janvier 2018, le juge instructeur a accepté la requête du Comité d'initiative d'être appelé en cause. H. Le Gouvernement a fourni sa détermination sur les recours le 23 janvier 2018, concluant à leur rejet. Le Comité d'initiative en a fait de même le 22 février 2018. I. Par courrier du 1er mars 2018, le juge instructeur a invité les participants à la procédure à se prononcer sur le point de savoir si ce que proposent les initiants peut faire l'objet d'une initiative populaire. Le recourant Christophe Schaffter s'est déterminé le 21 mars 2018, le Comité d'initiative le 22 mars 2018 et le Gouvernement le 23 mars 2018. Les autres participants à la procédure n'ont pas pris position ou ont renoncé à le faire. En droit : 1. Interjeté dans les forme et délai légaux contre un acte relatif à une initiative populaire par deux ayants droit au vote dans le canton du Jura (art. 108 al. 1 litt. c, al. 2 et 3 LDP), les recours sont recevables. Il convient ainsi d'entrer en matière. 2. L'initiative populaire dont la validité matérielle a été admise par le Parlement est conçue en termes généraux. Elle demande que "l'exploration et l'exploitation de la géothermie moyenne/grande profondeur soient interdites sur tout le territoire de la
3 République et Canton du Jura" et que le Parlement crée une base légale allant dans ce sens. Sur la feuille de signatures, le Comité d'initiative fait état en substance des risques de forts tremblements de terre que le forage génère et des mauvaises expériences faites en Suisse, avec des techniques qui ne sont qu'expérimentales, la sécurité à long terme des installations n'étant pas garantie et les dégâts directs ou indirects du forage n'étant pas maîtrisables et potentiellement graves sur l'environnement et sur la santé de la population, avec des répercussions sur le plan économique. 2.2 Dans sa proposition au Parlement concernant la validité matérielle de l'initiative, le Gouvernement expose que les cantons sont compétents pour légiférer sur l'exploitation énergétique de leur sous-sol profond, partant pour interdire totalement l'exploitation de l'énergie qui y est présente. Ecartant toute incompatibilité d'une interdiction de la géothermie profonde avec la garantie de la propriété et avec la liberté économique, le message se prononce sur la conformité de l'initiative avec la nouvelle loi fédérale sur l'énergie acceptée le 21 mai 2017 par le corps électoral suisse, laquelle définit la stratégie énergétique de la Confédération qui entend promouvoir les énergies renouvelables indigènes comme l'hydraulique, le solaire, l'éolien, la géothermie et la biomasse. Sur ce point, le Gouvernement, s'il reconnaît que la nouvelle loi fédérale sur l'énergie vise à susciter des initiatives privées en matière d'énergies renouvelables, doute qu'elle puisse supprimer toute compétence des cantons dans la réglementation de l'usage du sous-sol profond. Il considère que les cantons conservent une marge de manœuvre lorsque des intérêts publics autres que ceux poursuivis par la Confédération dans sa stratégie énergétique sont en jeu ; dans un domaine de compétence cantonale, ils peuvent ainsi légiférer en la matière pour appliquer de façon temporaire le principe de précaution. Il admet toutefois que l'adoption d'une mesure durable d'interdiction de la géothermie profonde pourrait ne pas être jugée conforme à la loi fédérale sur l'énergie, de même qu'à l'obligation de planifier introduite dans la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, mais que si les objectifs poursuivis par le législateur fédéral ne sont pas éludés sur le long terme, une interdiction de la géothermie profonde dans le canton du Jura pourrait être mise en œuvre sans contrevenir au droit supérieur ; il en est de même si le caractère évolutif de la planification directrice dans le domaine de la géothermie profonde est sauvegardé. Cela étant, et compte tenu de la motivation des initiants qui se soucient principalement des risques liés à la réalisation des forages nécessaires à l'exploitation de la géothermie profonde, le jour où ces risques seront considérés comme acceptables, le Gouvernement est d'avis qu'il pourrait être légitime de mettre fin à l'interdiction. En application du principe "in dubio pro populo", il considère ainsi que l'initiative paraît pouvoir être réalisée, sans porter atteinte au droit supérieur, par l'introduction d'une interdiction de durée limitée, a priori de dix ans au plus au regard de l'article 9 al. 3 LAT. 2.3 Selon les recourants – dont l'un, Yves Gigon, s'appuie pour l'essentiel sur un avis de droit du Prof. B.________ établi à la demande de Géo-Energie Suisse SA en août/septembre 2017, limiter la portée de l'interdiction de la géothermie profonde à une durée de dix ans ne figure pas dans le texte de l'initiative. En interprétant celle-ci
4 comme le propose le Gouvernement pour la déclarer conforme au droit supérieur, le Parlement modifie le sens de l'initiative de manière insoutenable, alors que ce que demandent les initiants est clair, à savoir une interdiction absolue et sans aucune exception de l'exploration et de l'exploitation de la géothermie de moyenne et de grande profondeur sur l'ensemble du territoire cantonal. Sur le fond, les recourants sont d'avis que l'interdiction totale de la géothermie profonde, même pour une durée limitée, n'est pas compatible avec le droit supérieur, en l'occurrence avec la législation fédérale sur l'énergie. Selon les recourants, la compétence des cantons sur l'utilisation de leur sous-sol ne saurait entrer en contradiction avec cette législation. Pour le surplus, ils considèrent que le texte de l'initiative s'oppose à plusieurs droits fondamentaux, dont le droit d'être entendu, car les particuliers intéressés seraient privés de leur droit de demander une autorisation et d'obtenir ainsi une procédure qui garantisse le droit d'être entendu, la liberté économique, puisque les acteurs dans le secteur d'exploitation de la géothermie seraient privés de toute liberté d'action, et la garantie de la propriété privée, puisque le propriétaire d'un immeuble ne serait plus autorisé à utiliser celui-ci pour un projet de géothermie de moyenne et grande profondeur. 2.4 Le comité d'initiative appelé en cause rétorque que la Constitution fédérale (art. 89 Cst.) ne donne que des compétences limitées à la Confédération en matière de politique énergétique, qu'elle ne modifie pas la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons et qu'en matière d'énergies renouvelables, la première ne dispose que d'un pouvoir législatif restreint, c'est-à-dire cantonné aux principes, de sorte qu'elle doit ménager l'autonomie des cantons, lesquels sont compétents pour régler l'usage de leur sous-sol profond et, par conséquent, celui de la géothermie. Il est également d'avis que l'article 89 al. 1 Cst. n'implique pas pour les cantons, qui doivent garantir un approvisionnement énergétique diversifié, que toutes les formes d'énergie doivent être employées et qu'il leur est ainsi loisible de renoncer à utiliser telle ou telle source d'énergies renouvelables, en particulier la géothermie en raison des risques sismiques qu'elle génère ; les cantons, étant compétents pour régler l'usage de leur sous-sol profond, le sont par conséquent aussi pour régler celui de la géothermie et le législateur fédéral ne peut les contraindre à l'employer ou même à l'autoriser ; le comité d'initiative soutient d'ailleurs qu'aucune disposition de la loi fédérale sur l'énergie ne permet de retenir que l'usage de la géothermie leur est imposé. S'agissant de la limitation dans le temps de la portée de l'initiative, l'appelé en cause, qui se rallie à la proposition d'interprétation du Gouvernement ratifiée par le Parlement, considère que le droit constitutionnel admet que les dispositions constitutionnelles ou légales dont l'adoption est demandée aient un caractère transitoire ; même si le texte de l'initiative reste muet sur cette question, la mise en œuvre de l'initiative comme proposée par le Gouvernement respecte la volonté des initiants.
5 3. A teneur de l'article 75 al. 3 CJU, l'initiative doit être conforme au droit supérieur, ne concerner qu'un seul domaine et n'être pas impossible, faute de quoi le Parlement l'écarte pour cause de nullité. En l'espèce, le Parlement a considéré que l'initiative contre la géothermie profonde était conforme au droit supérieur, en l'occurrence au droit fédéral, alors que les recourants contestent qu'elle soit compatible avec la loi fédérale sur l'énergie du 30 septembre 2016 (LEne), adoptée en votation populaire le 21 mai 2017 et entrée en vigueur le 1er janvier 2018. Quant à la possibilité de réaliser l'initiative (son exécutabilité), elle est contestée par le recourant no 1 dans ses conclusions et mise en cause, du moins implicitement et indirectement, par le recourant no 2 qui allègue, d'une part, que l'interdiction absolue de la géothermie profonde viole le droit d'être entendu des particuliers, qui seraient privés de leur droit de demander une autorisation, ajoutant, d'autre part, que le principe de la séparation des pouvoirs serait également "attaqué", puisque les autorités compétentes seraient privées de toute compétence de décision. Cette argumentation soulève immanquablement la question de savoir si l'initiative revient juridiquement à demander l'adoption d'un acte administratif de portée générale plutôt que de dispositions légales. En d'autres termes, c'est l'objet même d'une initiative populaire qui est en cause. Cette question concerne l'exécutabilité de l'initiative et doit être examinée en premier lieu. 4. 4.1 4.1.1 Selon l'article 75 al. 1 CJU, deux mille électeurs ou huit communes peuvent demander par une initiative populaire conçue en termes généraux ou rédigée de toutes pièces, l'adoption, la modification ou l'abrogation de dispositions constitutionnelles ou de lois. Il suit de la délimitation du droit d'initiative telle que tracée par l'article 75 al. 1 CJU qu'en droit jurassien, l'initiative ne peut avoir pour objet que des règles de droit, de rang constitutionnel ou légal, à l'exclusion d'actes administratifs. L'initiative administrative n'étant pas admise et ne pouvant par ailleurs, par définition, être conçue en termes généraux, toute demande tendant à l'adoption d'un acte administratif devrait être déclarée irrecevable, en particulier en raison de l'impossibilité juridique de l'exécuter (RJJ 2006, p. 333 consid. 2.2 ; MORITZ, Commentaire de la Constitution jurassienne, vol. II, 2002, p. 262-266). 4.1.2 Selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, confirmée par le Tribunal fédéral (TF 1P.470/2005 du 23 décembre 2005 consid. 3, publié in RJJ 2006, p. 333), la notion de loi en droit jurassien doit être entendue dans son sens matériel de règle de droit, sans quoi les citoyens pourraient étendre sans limite leur droit d'initiative en proposant, sous le couvert d'une loi formelle, n'importe quel acte, y compris de purs actes administratifs (RJJ 2012, p. 35 consid. 5.1 ; 2002, p. 179 consid. 3a ; arrêt non publié du 8 juillet 2005 CST 2/2005 consid. 3ss), alors que la loi a pour contenu des normes de comportement (règles générales et abstraites), des règles organisationnelles et de procédure, ainsi que des normes attributives de tâches (RJJ
6 2012 p. 35 consid. 5.1 ; MORITZ, La loi en droit constitutionnel jurassien 2007, no 84). Le droit d'initiative étant limité aux seuls actes normatifs, les dispositions présentant un caractère soit individuel, soit concret en sont exclues, en particulier les actes généraux et concrets que sont les décisions de portée générale (RJJ 2006, p. 333 consid. 3.3 ; 2012, p. 35 consid. 5.1). Un acte est concret lorsqu'il s'applique à un nombre déterminé de situations ou, en d'autres termes, lorsque le nombre de ses cas d'application est fixe et déterminé ; le plus souvent, les décisions visent un cas unique (AUER/HOTTELIER/MALINVERNI, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3ème éd. 2013, no 1796). 4.1.3 Dans la pratique, les décisions de portée générale ou décisions générales ("Allgemeinverfügungen") sont qualifiées d'actes administratifs de nature mixte ou hybride. Il s'agit d'actes qui, comme une décision particulière, régissent une situation déterminée, mais qui, à l'instar d'une norme légale, s'adressent à un nombre important de personnes qui ne sont individuellement pas déterminées. Ils ont vocation à s'appliquer directement à la majorité des intéressés potentiels en fonction d'une situation de fait suffisamment concrète, sans qu'il ne soit besoin de les mettre en œuvre au moyen d'un autre acte de l'autorité (TF 2C_589/2016 du 8 mars 2017 consid. 6.2.2, publié in SJ 2018 I 1 ; ATF 134 II 272 consid. 3.2). Du point de vue de la protection juridique, ces actes sont assimilés à des décisions (TF 2C_589/2016 précité consid. 6.2.2 et réf. cit.). A l'inverse, un acte est abstrait lorsqu'il se rapporte à un nombre indéterminé de situations ou, en d'autres termes, lorsque le nombre de ses cas d'application peut varier durant la période de sa validité (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; AUER/HOTTELIER/MALINVERNI, op. cit., no 1794). Il existe d'autres actes qui se situent entre la norme et la décision, et dont la nature juridique précise doit être déterminée de cas en cas. Il en va ainsi du plan d'affectation qui, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, peut être assimilé matériellement à une décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment détaillées pouvant préjuger d'une procédure d'autorisation subséquente. Ainsi, un plan d'affectation spécial réglant la protection des marais et des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale peut être qualifié matériellement de décision (ATF 135 II 328 consid. 2.1 et jurisprudence citée). Le plan hospitalier jurassien qu'adopte le Parlement sous forme d'arrêté est lui aussi qualifié d'acte mixte ou sui generis dont les dispositions doivent être examinées au cas par cas pour déterminer si elles sont de nature administrative ou normative (RJJ 2009, p. 25 consid. 5.3). 4.2 Le recourant no 1 se réfère à la jurisprudence du Tribunal fédéral publiée dans la RJJ 2006 p. 340, confirmant l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 23 décembre 2005 relatif à l'initiative "Contre l'aérodrome de Bressaucourt" qui avait été invalidée, et affirme qu'il doit en être de même par rapport à l'interdiction de la géothermie profonde dans le Jura. Quant au Gouvernement et à l'appelé en cause, ils sont d'avis que l'initiative ne viserait pas qu'à régler un cas concret, dans la mesure où l'interdiction de la géothermie ne se limiterait pas à une ou plusieurs portions déterminées du territoire cantonal, mais qu'elle s'étendrait à l'ensemble de celui-ci, et qu'elle ne concernerait pas un ou des projets précis, mais l'ensemble de ceux susceptibles de naître sur le territoire du canton, ceci indépendamment de toute évaluation concrète
7 des faits d'espèce. Le Gouvernement relève en outre qu'une telle interdiction ciblerait certes une activité déterminée, mais que cela ne suffit pas pour exclure qu'elle puisse constituer une règle de droit, et il ajoute qu'il est courant que des normes de droit réglementent certaines activités déterminées, par exemple l'exercice de certaines professions, voire les interdisent, par exemple l'incinération de déchets ménagers, l'utilisation d'organismes génétiquement modifiés ou encore l'interdiction des minarets. 4.3 Il est constant que l'acte par lequel l'initiative contre la géothermie profonde devrait être mise en œuvre - au cas où elle serait validée puis acceptée soit par le Parlement ou, en cas de refus de cet organe, par le corps électoral (art. 76 al. 2 CJU) présenterait la caractéristique d'un acte général, puisqu'il s'adresserait à un nombre indéfini de destinataires, en l'occurrence au cercle indéterminé des personnes et entreprises qui seraient potentiellement affectées dans leur activité par une mesure d'interdiction. Plus délicate est la question de savoir si l'interdiction visée par l'initiative présente un caractère suffisamment indéterminé, ce qui permettrait de considérer l'acte par lequel elle serait réalisée comme un acte abstrait, ou si elle règle une situation déterminée. 4.3.1 On peut en premier lieu voir dans l'exploration et l'exploitation de la géothermie de moyenne et grande profondeur des activités suffisamment circonscrites pour les considérer comme déterminées, même si les techniques et les processus peuvent être multiples. Ensuite, le territoire sur lequel le déploiement de ces activités pourrait être interdit est spécifiquement délimité, soit le territoire du canton du Jura. Quant à l'interdiction qui serait faite aux activités en cause, il résulte sans ambiguïté du texte de l'initiative qu'elle est totale et que la réglementation qui devrait en découler s'appliquerait de manière indifférenciée, sans exception et directement à tous les cas d'espèce tombant dans son champ d'application. Une telle réglementation s'appliquerait ainsi à la majorité des intéressés potentiels de manière précise et immédiatement, à savoir sans qu'une décision administrative soit encore nécessaire pour la concrétiser. Contrairement à ce que laisse entendre l'appelé en cause - qui soutient, à raison, que la norme à adopter ne viserait pas un ou des projets précis, mais toutes démarches tendant à l'exploration ou à l'exploitation géothermique -, aucune évaluation concrète des faits d'espèce et de leur contexte n'aurait à être menée. A l'instar d'un plan d'affectation, l'interdiction voulue par l'initiative s'imposerait à tous les cas de façon concrète, impérative et contraignante, sur un territoire déterminé, sans laisser de marge de manœuvre aux intéressés (cf. ATF 135 II 328 consid. 2.2 et TF 1A.143/2002 du 12 novembre 2002 consid. 1.2, arrêts cités et commentés avec d'autres par WALDMANN/SCHMITT, La nature juridique controversée d'une ordonnance du Conseil d'Etat ; trois arrêts touchant la réglementation des "contrats nature" relatifs à la pérennisation des chalets de vacances situés au bord du lac de Neuchâtel, in RFJ 2009, p. 123ss ; cf. aussi ATF 138 I 131 consid. 4.2). Dans un tout autre domaine, le Tribunal fédéral a laissé entendre récemment qu'une "résolution" du Conseil d'Etat tessinois contenant la règle selon laquelle "l'accès aux locaux de l'administration cantonale est en principe interdit pour toute activité
8 syndicale" peut apparaître comme une décision générale (TF 2C_499/2015 du 6 septembre 2017 consid. 1.4, commenté par DUNAND in [email protected], newsletter mai 2018). 4.3.2 L'aspect normatif de l'initiative est néanmoins prédominant au regard de l'appréhension globale d'un certain nombre de critères différents. 4.3.2.1 On peut d'abord admettre que l'initiative ne vise aucun projet précis, mais virtuellement tous les projets susceptibles d'être présentés et qui sont en nombre indéterminé, et qu'elle ne concerne pas des portions particulières du territoire cantonal, mais l'ensemble de celui-ci. Le caractère général de l'interdiction de la géothermie s'oppose dès lors à voir dans l'initiative la volonté de régler une situation concrète. S'agissant, par exemple, d'un arrêté adopté par le Département du territoire du canton de Genève énumérant une liste de 65 parcs publics dans lesquels aucun chien n'était admis, le Tribunal fédéral, après avoir indiqué qu'on pourrait y voir une série de décisions générales, a assimilé l'arrêté en question à une norme générale et abstraite, dans la mesure où cet acte couvre une grande partie de l'ensemble des parcs publics du canton de Genève, concerne tous les détenteurs de chiens et a été édicté conformément à la procédure législative (TF 2C_118/2008 du 21 novembre 2008 consid. 1.1). Cette jurisprudence peut trouver à s’appliquer, mutatis mutandis, au cas de la présente espèce. 4.3.2.2 Par ailleurs, il n'est pas incompatible avec la notion de règle de droit qu'une initiative demande l'adoption, par la loi, d'un objectif politique dans un domaine déterminé, même lorsque, comme en l'espèce, cet objectif est clairement et à ce point délimité qu'il peut être concrétisé matériellement sans passer par une décision administrative, celle-ci étant comprise dans l'objectif et entièrement couverte par celui-ci (sur l'admission des objectifs à caractère programmatique et l'exigence de densité normative, cf. MORITZ, op. cit., n. 40ss ad art. 75 et 76). 4.3.2.3 La question de la protection juridique des destinataires spécifiques de l'acte à adopter au cas où l'initiative devrait être mise en œuvre n'est pas indifférente pour déterminer la nature juridique de l'interdiction demandée. En l'absence d'une juridiction constitutionnelle (comme dans le canton de Fribourg, cf. ATF 135 II 328 et WALDMANN/SCHMITT, op. cit., p. 129), le caractère décisionnel pourrait l'emporter afin d'ouvrir une voie de recours aux destinataires de l'acte, qui auraient ainsi la qualité pour recourir contre cette interdiction. Dans le canton du Jura, un intérêt virtuel digne de protection leur serait très certainement reconnu pour requérir le contrôle de la constitutionnalité de la loi d'exécution (art. 178 litt. f Cpa). Comme le contrôle abstrait de la norme est possible et que l'on ne saurait présumer que le Parlement le détournerait en mettant en œuvre l'initiative au niveau de la Constitution, la protection juridique des destinataires serait donc assurée, de sorte qu'il n'y a pas d'obstacle à considérer, sous cet angle, que l'interdiction générale de la géothermie profonde peut s'insérer matériellement dans un acte normatif. Pour les destinataires de la norme, le droit d'accès au juge serait garanti, ce qui compenserait, dans une certaine mesure, mailto:[email protected]
9 l'impossibilité de faire valoir leur droit d'être entendu en raison de l'absence d'un processus décisionnel. A cet égard, il faut souligner que l'aspect formel de l'acte normatif est décisif pour déterminer si la requête en contrôle de la norme est recevable. Ainsi, dans une procédure en contrôle abstrait d'une loi, d'un décret, d'une ordonnance ou d'un règlement, lesquels sont des actes législatifs au sens formel en vertu de la Constitution (art. 83 al. 1 litt. b et al. 2 CJU s'agissant de la compétence législative du Parlement ; art. 90 al. 2 CJU s'agissant de la compétence législative du Gouvernement) et de la loi (art. 4 LCom s'agissant des actes législatifs communaux), la Cour constitutionnelle n'examine pas, en principe, si les dispositions attaquées contenues dans ces actes ont un caractère normatif au sens matériel (cf. l'arrêt du 17 mars 1986 concernant l'ordonnance du Gouvernement sur la navigation [extraits in FJJ A 2/1], où elle a annulé les dispositions interdisant la navigation sur une section déterminée du Doubs, la limitant à certains mois de l'année sur un autre secteur ou fixant des endroits précis de mise à l'eau des embarcations [consid. 5 non publié] ; l'arrêt ne relève pas le caractère normatif ou administratif de ces prescriptions). Elle ne procède à un tel examen qu'à l'égard des actes qui ne revêtent pas la forme d'un acte législatif, notamment à l'égard des arrêtés, lesquels ne peuvent lui être déférés dans le cadre d'une procédure en contrôle abstrait des normes que s'ils contiennent des prescriptions législatives, soit des règles de droit au sens matériel du terme (cf. RJJ 2009, p. 25 précité concernant le plan hospitalier) ; elle en fait de même lorsque la requête tend au contrôle de dispositions figurant dans des circulaires ou des directives, voire dans des conventions de droit public ou dans des contrats de droit administratif (cf. BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 2014, p. 198-201 et réf. cit. ; MORITZ, Contrôle des normes : la juridiction constitutionnelle vaudoise à l'épreuve de l'expérience jurassienne, in RDAF 2005 I 1, nos 16-21 et arrêts cités). Cela étant, l'interdiction générale de la géothermie profonde voulue par les auteurs de l'initiative, si elle devait être consacrée par l'adoption d'une loi, pourrait être attaquée du seul fait qu'elle serait mise en œuvre par un acte formellement normatif exposé au contrôle abstrait de constitutionnalité ; cette possibilité offre aux destinataires de l'interdiction une garantie d'accès au juge suffisante. Au cas où cette loi devrait être assimilée matériellement à une mesure administrative d'aménagement du territoire, parce que portant sur un plan d'affectation, et s'il devait en résulter un défaut de protection juridique parce que la mesure d'aménagement ne serait pas adoptée selon la procédure ordinaire applicable à ce type de mesure, mais suite à une initiative populaire, la protection juridique serait garantie, en plus de la procédure en contrôle abstrait de la norme, par l'article 33 LAT qui est d'application directe et qui s'impose aux cantons, de telle sorte que le recours auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal, qui dispose d'un pouvoir d'examen complet, serait aussi ouvert (cf. en ce sens ATF 138 I 131 consid. 5.4). 4.3.2.4 Finalement, il serait paradoxal de nier le caractère matériellement normatif d'une interdiction générale, alors qu'il pourrait être admis dans l'hypothèse où l'interdiction
10 devrait être modulée par des conditions de temps. Si l'interdiction contre la géothermie profonde devait être interprétée comme le propose les autorités politiques, sa concrétisation nécessiterait l'adoption d'une base légale formelle, ne serait-ce que pour réglementer la durée du moratoire auquel l'exploration et l'exploitation de la géothermie seraient soumises et pour déterminer les critères matériels qui justifieraient une prolongation de la durée d'interdiction, notamment ceux relatifs à l'état de la technique qui permettraient de rendre acceptables les risques liés à la réalisation des forages, comme le préconise le message du Gouvernement. 4.4 En résumé, lors même que l'initiative donne à penser, à première vue, qu'elle peut déboucher sur l'adoption d'un acte administratif de portée générale qui n'aurait pas besoin d'être concrétisé par une décision administrative ultérieure pour déployer ses effets, parce qu'elle vise des activités déterminées sur un territoire bien défini et que l'interdiction frappant ces activités s'appliquerait de manière indifférenciée et contraignante à tous les cas susceptibles de se présenter, une analyse plus poussée permet au contraire de conclure qu'elle peut être réalisée par l'adoption d'une prescription législative qui, s'adressant à un nombre indéfini de personnes, s'appliquerait également à un nombre de projets indéterminés, et à l'encontre de laquelle la protection juridique des destinataires serait garantie. Par conséquent, l'interdiction générale de la géothermie profonde que promeut l'initiative revêt un caractère suffisamment abstrait pour admettre qu'elle peut faire l'objet d'un acte normatif. En cela, l'initiative querellée se différencie de celles qui demandaient un vote consultatif sur la construction de l'aérodrome de Bressaucourt (RJJ 2006, p. 333, consid. 3.3) ou un vote sur la sortie d'une fusion de communes (RJJ 2012, p. 35 consid. 5.2), parce que, dans ces deux cas, l'initiative visait l'adoption d'un acte concret (la mise sur pied d'une consultation populaire) portant sur un objet particulier et unique (la construction d'un aérodrome, respectivement la sortie de la fusion), à savoir sur un acte administratif de portée générale. En fin de compte, une conception trop stricte de l'acte normatif, qui aurait pour effet de restreindre le champ d'application du droit d'initiative à l'adoption de pures règles de droit, empêcherait la transposition d’une tâche étatique précise ou d’un objectif politique déterminé dans la loi et porterait ainsi atteinte au contenu des droits populaires. Sur le vu de ce qui précède, il faut conclure que l'initiative "Contre la géothermie profonde dans le Jura" se prête à l'adoption d'un acte normatif et qu'à cet égard, sa réalisation n'est dès lors pas impossible. 5. 5.1 Appliquant l'adage "in dubio pro populo", selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à favoriser l'expression du vote populaire (cf. notamment ATF 143 II 2 ; 134 I 172 consid. 2.1), le Gouvernement, et à sa suite le Parlement, considère que l'initiative est conforme au droit supérieur, pour autant qu'elle soit réalisée par l'introduction d'une interdiction de durée limitée, a priori de dix
11 ans. Dans sa réponse au recours, le Gouvernement explique que l'interprétation conforme de l'initiative implique une mesure moins incisive que l'interdiction totale que les signataires pouvaient avoir en vue, mais allant néanmoins encore clairement dans le sens souhaité, compatible avec la volonté des initiants. 5.2 De jurisprudence constante, pour examiner la validité matérielle d'une initiative, la première règle d'interprétation est de prendre pour point de départ le texte de celleci, qu'il faut interpréter selon sa lettre et non pas selon la volonté des initiants, sauf si leur motivation est indispensable à la compréhension de l'initiative (ATF 143 I 129 consid. 2.2 et arrêts cités). Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple, l'interprétation conforme devant permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité, ceci conformément à l'adage "in dubio pro populo" et au principe de la proportionnalité, selon lequel une intervention étatique doit porter l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens (ATF 143 I 129 consid. 2.2 et arrêts cités). La jurisprudence souligne cependant que, même si la marge d'appréciation est plus grande à l'égard d'une initiative conçue en termes généraux qu'en présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, lorsque, de par son but même ou les moyens mis en œuvre, le projet ne pourrait être reconnu conforme au droit supérieur que moyennant l'adjonction de réserves ou de conditions qui en modifient profondément la nature, une telle interprétation entre en conflit avec le respect, fondamental, de la volonté des signataires de l'initiative et du peuple appelé à s'exprimer ; elle ajoute que la volonté de ce dernier ne doit pas être faussée par la présentation d'un projet qui, comme tel, ne serait pas constitutionnellement réalisable (ATF 143 I 129 consid. 2.1 ; 124 I 107 consid. 5b). Par ailleurs, plus le texte d'une initiative rédigée en termes généraux est dense et précis, plus l'initiative doit être mise en œuvre en suivant rigoureusement sa lettre. Il est incompatible avec les droits politiques des citoyens de réduire, amplifier ou modifier de manière importante la portée d'une initiative lors de sa mise en œuvre (ATF 143 I 129 consid. 2.4 ; TF 1C_586/2013 du 7 octobre 2014 consid. 4.4, résumé in RDAF 2016 I 257). Par exemple, dans un arrêt du 29 avril 1998 qui concernait une affaire jurassienne, en l'occurrence l'initiative "Pour une politique dynamique et efficace de plein emploi" conçue en termes généraux, dont le point 3 demandait que l'aide publique aux entreprises soit subordonnée à la conclusion par celles-ci d'une convention collective de travail, le Tribunal fédéral a jugé que ledit point 3 se rapprochait d'une proposition rédigée dont les termes ne se prêtaient guère à une interprétation (ATF 124 I 107 consid. 5c). 5.3 5.3.1 En l'espèce, la formulation de l'initiative querellée se rapproche manifestement d'un texte rédigé de toutes pièces, tant les termes utilisés sont précis ("l'exploration et l'exploitation de la géothermie moyenne/grande profondeur" qui doivent être
12 "interdites", ceci "sur tout le territoire de la République et Canton du Jura"). Les termes de ce texte sont univoques. Leur précision et leur signification très claire ne laissent place à aucune marge d'appréciation du législateur appelé à concrétiser l'initiative conçue en termes généraux, à tel point d'ailleurs qu'on a pu hésiter sur la nature législative de la prescription contenue dans le texte de l'initiative (ci-dessus, consid. 4). Une interprétation de ce que demandent les initiants et les signataires du texte pour en dégager leur volonté objective au-delà de ce qui ressort d'une compréhension littérale de la mesure qui est formulée n'a donc, en principe, pas lieu d'être sur le fond. 5.3.2 La méthode d'interprétation utilisée en l'occurrence par les autorités politiques dans le but de valider l'initiative contre la géothermie profonde est celle de la réduction téléologique ; cette méthode consiste à ne pas appliquer une norme à un état de fait qu'elle vise à première vue selon sa lettre, partant à en limiter la portée. L'interprétation téléologique restrictive est admissible lorsque la ratio legis commande de restreindre le champ d'application d'une disposition trop peu différenciée (cf. l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 28 mars 2006, publié in RJJ 2006, p. 342 consid. 2.2.2 p. 353, arrêts et doctrine cités). La liberté d'interprétation dont les autorités politiques ont fait usage en l'espèce se heurte cependant au sens littéral du texte de l'initiative tel que l'ont compris les signataires de la proposition et que pourraient le comprendre les électeurs s'ils étaient appelés à se prononcer. En effet, l'introduction d'un moratoire à l'interdiction de la géothermie profonde que le Gouvernement et le Parlement ont en vue au cas où l'initiative serait réalisée ne trouve aucun point d'appui dans la proposition articulée par les initiants. La portée de l'initiative est ainsi réduite sur un point essentiel s'agissant du moyen à mettre en œuvre pour atteindre les buts que recherchent les initiants, puisqu'on passe d'une interdiction illimitée dans le temps à une interdiction d'une durée déterminée ou, tout au moins, déterminable en fonction de la maîtrise des risques sismiques. Une telle modification n'est pas admissible, même si elle a été acceptée par le comité d'initiative. Selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, le comité d'initiative n'est pas autorisé à modifier le texte d'une initiative populaire qui a été déposée pour le rendre compatible avec le droit fédéral (RJJ 1998, p. 129 consid. 2b à d). Ce qui est déterminant, c'est le texte signé par les citoyens ; ceux-ci ont le droit d'exiger que l'initiative soit présentée au Parlement avec la teneur indiquée sur la feuille qu'ils ont signée (arrêt précité consid. 2b p. 136). Aucune raison ne justifie de s'écarter de ces principes lorsque la proposition de modification émane de l'autorité politique. Finalement, la limitation temporelle de la mesure d'interdiction, laquelle modifie substantiellement la portée de l'initiative, s'apparente à un contre-projet (art. 76 al. 3 CJU) ; celui-ci ne peut cependant être opposé à une initiative populaire que dans la phase du traitement proprement dit de l'initiative, soit celle au cours de laquelle sont prises les décisions politiques à son sujet, traitement qui ne débute qu'après la décision du Parlement sur la validité de l'initiative (MORITZ, Commentaire, op. cit., n. 194ss ad art. 75 et 76 ; cf. aussi art. 90a al. 1 LDP). Un contre-projet ne peut donc être envisagé qu'en présence d'une initiative valable, ce qui suppose que le
13 Parlement se prononce sur la validité de l'initiative en elle-même, indépendamment du contenu d'un éventuel contre-projet qui pourrait être proposé ultérieurement. 5.3.3 Il suit de ce qui précède que l'examen de la validité de l'initiative contre la géothermie profonde doit être conduit exclusivement sur la base du texte littéral de l'initiative, sans égard à l'interprétation réductrice qu'a retenue le Parlement. 6. 6.1 Pour être invalidée comme le demandent les recourants, l'initiative doit être manifestement contraire au droit supérieur. Le caractère "manifeste" de la nonconformité n'est certes pas prévu expressément par l'article 75 al. 3 CJU. Il suit sans plus de cette disposition que le Parlement écarte l'initiative pour cause de nullité si elle n'est pas conforme au droit supérieur. Il faut cependant admettre que la sanction d'invalidation n'est en principe applicable qu'aux initiatives manifestement contraires au droit supérieur (en ce sens TF 1C_578/2010 du 20 décembre 2011 consid. 3.2 non publié in ATF 138 I 131). A cet égard, il convient de garder à l'esprit que la décision du Parlement portant sur la validité matérielle de l'initiative et, en cas de recours, celle du juge constitutionnel, n'interviennent pas au même stade qu'un contrôle abstrait d'un acte normatif. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lors de la validation d'une initiative populaire, il s'agit de s'assurer que les citoyens ne seront pas appelés à voter sur un objet qui, d'emblée, ne pourra pas être finalement concrétisé conformément à la volonté exprimée. L'autorité de validation n'a pas à se livrer à un examen définitif de constitutionnalité, ni à résoudre par avance tous les cas d'application qui pourraient se poser. Elle doit se demander si l'initiative qui lui est soumise est susceptible de trouver sa place au sein de l'ordre juridique. Dans ce sens, la protection des droits politiques doit être distinguée de celle des autres droits constitutionnels des citoyens (TF 1C_578/2010 précité consid. 3.2). Ces considérations conduisent, en d'autres termes, à examiner la violation alléguée du droit supérieur au stade de l'examen de la validité de l'initiative sous un angle restrictif. Cette restriction du pouvoir d'examen est destinée à favoriser l'exercice du droit d'initiative par les citoyens et est fondée sur le principe "in dubio pro populo" dont la signification a été rappelée ci-dessus (sur la notion de "manifestement non conforme au droit", cf. GRODECKI, L'invalidation des initiatives populaires en droit genevois, Commentaire de l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 mars 2010 dans la cause 1C_357/2009, RDAF 2010 I 252 p. 260ss) ; elle est également justifiée par le principe fédéraliste qui vise à rechercher autant que possible une concordance entre la norme cantonale et le droit fédéral (cf. consid. 6.2 ci-après et les références citées). Selon la jurisprudence, le caractère manifeste de la violation ne se rapporte pas à la gravité de l'inconstitutionnalité alléguée, mais à la certitude de l'existence de celle-ci. Ce n'est que dans l'hypothèse où l'inconstitutionnalité "saute aux yeux et ne peut raisonnablement être niée" que l'initiative doit être invalidée (TF 1C_357/2009 précité consid. 2.3, avec référence à AUER, Problèmes et perspectives du droit d'initiative à Genève, 1987, p. 49ss).
14 6.2 En vertu du principe de la primauté du droit fédéral posé à l'article 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement réglementées par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation (ATF 143 I 403 consid. 7.1 et arrêts cités ; 143 I 129 consid. 2.1 ; 138 I 435 consid. 3.1 ; TF 1C_578 2010 précité consid. 3.1 non publié in ATF 138 I 131) ; autrement dit, le principe de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre (ATF 140 I 277 consid. 4.1 et arrêts cités ; 138 I 435 consid. 3.1 et arrêts cités). L'un des principes essentiels d'interprétation en matière de fédéralisme est celui de l'interprétation conforme à la Constitution (cf. ATF 137 I 31 consid. 2 ; 116 Ia 359 consid. 5c ; 2C_66/2015 du 13 septembre 2016 consid. 2, non publié in ATF 142 I 195). Ce principe prend un sens particulier dans ce domaine. Non seulement le Tribunal fédéral recherchera s'il est possible de conférer à la norme cantonale une portée qui la fasse apparaître comme conforme à la répartition des compétences et à la règle fédérale, mais il s'efforcera encore d'interpréter cette règle fédérale de façon à éviter qu'elle entre en conflit avec la première. Tant qu'il est possible, d'après les méthodes et les principes d'interprétation traditionnels, d'établir une concordance entre les deux normes, il n'y a pas de conflit ; celles-ci peuvent coexister, et le principe de la primauté du droit fédéral n'est pas violé (ATF 143 I 403 consid. 7.1, avec référence à AUER/MALINVERNI/HOTELIER, op. cit., no 1104). 6.3 En l'occurrence, la conformité de l'initiative contre la géothermie profonde doit être examinée en référence au droit fédéral qui définit la politique énergétique de la Confédération et des cantons. Cette politique est ancrée, dans ses principes essentiels, à l'article 89 Cst. et concrétisée par la loi sur l'énergie du 30 septembre 2016 (LEne/RS 730.0), ainsi que par l'ordonnance sur l'énergie du 1er novembre 2017 (OEne/RS 730.01). La LEne et l'OEne sont entrées en vigueur le 1er janvier 2018, soit postérieurement à la décision du Parlement. En principe, le Parlement statue sur la validité d'une initiative populaire en fonction du droit supérieur prévalant au moment où il procède à son contrôle ; par conséquent, la Cour constitutionnelle, en tant qu’instance de recours, applique le droit en vigueur au jour où l’autorité de première instance s’est prononcée (sur cette règle générale en droit public, cf. TF 1C_238/2017 du 24 mai 2018 consid. 2.1.1 et arrêts cités). Néanmoins, afin d'éviter que le corps électoral se prononce sur une initiative qui, si elle est acceptée, pourrait s'avérer contraire au droit supérieur lorsqu'il s'agira de la réaliser, il convient de tenir compte du nouveau droit, à condition que sa teneur soit établie. En l'espèce, c'est sur la base de la nouvelle loi sur l'énergie, dont le contenu était définitivement arrêté depuis le 30 septembre 2016 et qui a été acceptée en votation populaire le 21 mai 2017, que les autorités politiques se sont prononcées. Cette loi est entrée en vigueur pedente litis, de telle sorte qu'elle est déterminante dans la présente procédure.
15 6.4 6.4.1 L'article 89 Cst. dispose que dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s'emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 1). La Confédération fixe les principes applicables à l'utilisation des énergies indigènes et des énergies renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 2). Elle favorise le développement des techniques énergétiques, en particulier dans les domaines des économies d'énergie et des énergies renouvelables (al. 3). La loi fédérale du 30 septembre 2016 sur l'énergie reprend dans l'énoncé de ses buts les principes de l'article 89 al. 1 Cst. (art. 1 al. 1 LEne) et précise notamment qu'elle a pour but de permettre le passage à un approvisionnement en énergie basé sur un recours accru aux énergies renouvelables, en particulier aux énergies renouvelables indigènes (art. 1 al. 2 litt. c LEne). D'après cette loi, la politique énergétique fait l'objet d'une coordination entre la Confédération et les cantons et tient compte des efforts consentis par les milieux économiques et par les communes (art. 4 al. 1 LEne). L'approvisionnement en énergie (la production, la transformation, le stockage notamment), qui relève de la branche énergétique (art. 6 LEne), doit selon les principes directeurs de l'article 7 LEne être sûr, ce qui implique une disponibilité énergétique suffisante en tout temps, une offre d'énergie diversifiée et des systèmes d'approvisionnement et de stockage techniquement sûrs et efficaces (cf. concernant les buts et les principes similaires de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie en vigueur jusqu'au 31 décembre 2017, ATF 132 II 408 consid. 4.5.1). La notion d'énergie renouvelable était définie à l'article 1 litt. f de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'énergie : on entend par là la force hydraulique, l'énergie solaire, la géothermie, la chaleur ambiante, l'énergie éolienne et la biomasse (ATF précité, loc. cit.). 6.4.2 L'article 89 Cst., qui reprend tous les éléments de l'article sur l'énergie qui avait été introduit dans la Constitution de 1874 le 23 septembre 1990 (art. 24octies aCst.), sous une forme légèrement différente mais d'un contenu identique, vise tous les types d'énergies aussi bien les énergies renouvelables telles que la force hydraulique, l'énergie solaire et éolienne, la biomasse et la géothermie, que les énergies fossiles (pétrole, gaz, charbon), ainsi que l'énergie nucléaire (AUBERT, in Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 19 avril 1999, 2003, n. 8 ad art. 89 ; KERN, Basler Kommentar, 2015, n. 2 ad art. 89). Cette disposition constitutionnelle couvre l'essentiel des objectifs de la politique énergétique de la Confédération, crée des compétences fédérales, limite partiellement les compétences cantonales et comprend des règles sur la collaboration entre les différents acteurs et sur l'utilisation de leurs compétences (SCHAFFHAUSER/UHLMANN, in St. Galler Kommentar, n. 5 ad art. 89). La répartition constitutionnelle des compétences entre la Confédération et les cantons dans le domaine de la politique énergétique est décrite comme particulièrement complexe par la doctrine et la jurisprudence (TF 1C_36/2011 consid. 3.2 et réf. cit.). L'alinéa 1 de l'article 89 Cst., qui s'adresse aussi bien aux cantons qu'à la
16 Confédération ainsi qu'aux communes, a une fonction programmatique qui assigne à ces collectivités un certain nombre de buts ou d'objectifs qu'elles doivent respecter dans l'exercice de leurs tâches (AUBERT, op. cit., n. 9 ad art. 89 ; SCHAFFHAUSER/UHLMANN, op. cit., n. 6 ad art. 89). Lors même que l'article 89 Cst., comme auparavant l'article 24octies aCst., n'attribue pas de compétences nouvelles à la Confédération, ni ne modifie la répartition des tâches entre elle et les cantons, la norme programmatique n'en constitue pas moins une ligne directrice destinée à orienter au niveau constitutionnel l'activité des collectivités publiques (Message du Conseil fédéral concernant la loi sur l'énergie du 21 août 1996 [ci-après Message 1996], FF 1996 IV 1012, p. 1070 ; JAGMETTI, in Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, n. 29 ad art. 24octies ; KERN, op. cit. , n. 9 ad art. 89). L'expression "dans les limites de leurs compétences respectives" ne signifie pas seulement que l'alinéa 1 n'entend pas modifier l'ordre de ces compétences, c'est-à-dire la manière dont elles sont partagées ; il signifie aussi que chaque collectivité est liée par les objectifs de la norme constitutionnelle dans l'exercice de toutes ses compétences, pas seulement de celles qui se rapportent directement à l'énergie (SCHAFFHAUSER/UHLMANN, op. cit.,n. 6 ad art. 89 ; AUBERT, op. cit., n. 9 ad art. 89). Les objectifs visés à l'alinéa 1 visent avant tout l'organe législatif des collectivités concernées, mais est aussi valable pour les autorités chargées d'appliquer la loi (JAGMETTI, op. cit., n. 31 ad art. 24octies ; SCHAFFHAUSER/UHLMANN, op. cit., n. 6 ad art. 89). La norme programmatique que constitue l'alinéa 1 doit par conséquent être respectée tant par la Confédération que par les cantons, qui endossent une coresponsabilité dans l'approvisionnement en énergie et dans l'utilisation rationnelle de celle-ci. La Confédération n'en a donc pas la responsabilité exclusive, car les cantons et les communes sont parties prenantes (Message 1996, p. 1071). Il suit de là qu'une mesure qui contredirait le but visé à l'alinéa 1 léserait le droit fédéral de niveau constitutionnel. Le droit cantonal qui contredirait l'article 89 al. 1 Cst. devrait ainsi être jugé inconstitutionnel (en ce sens, JAGMETTI, op. cit., n. 32 ad art. 24octies). 6.4.3 Selon la lettre de l'article 89 al. 1 Cst., l'approvisionnement énergétique doit être suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement. D'un point de vue quantitatif, chaque type d'énergie permettant de couvrir les besoins par une utilisation économe et rationnelle doit être mis à disposition pour un approvisionnement suffisant. Cependant, un approvisionnement suffisant et diversifié peut entrer en conflit avec d'autres buts fixés dans le droit constitutionnel, par exemple avec la protection de l'environnement ou avec l'impératif de sécurité. Pour trancher de tels cas, il est admis que l'alinéa 1 ne contient aucun ordre clair de préséance ; il appartient au législateur de développer une synthèse et les autorités doivent disposer d'une marge de manœuvre qui permette des ajustements (cf. JAGMETTI, op. cit., n. 36 ad art. 24octies ; AUBERT, op. cit., n. 10 ad art. 89). En ce qui concerne particulièrement l'exigence de diversification, elle sert en premier lieu à réduire la dépendance du pays par rapport aux sources d'énergie étrangères et à assurer un approvisionnement suffisant. La diversification ne signifie cependant pas que toute source possible d'énergie doit obligatoirement être admise ; le législateur peut limiter l'utilisation d'une source particulière d'énergie, voire y renoncer lorsqu'elle
17 entre en contradiction avec les autres conditions de l'article 89 Cst. ou avec d'autres principes constitutionnels ou avec un intérêt public prépondérant, par exemple lorsqu'il s'agit, pour un motif de sécurité, de se prémunir d'un danger, typiquement dans le cas de l'énergie nucléaire (en ce sens SCHAFFHAUSER/UHLMANN, op. cit., n. 7 ad art. 89 ; KERN, op. cit., n. 12 ad art. 89 ; d'un avis contraire MÜLLER, Energiewende : Neue Politik in altem Kleid ? Verfassungsrechtliche Aspekte eines Ausstiegs aus der Kernergie, ZBL 2013 p. 635, p. 650ss). 6.4.4 Le deuxième alinéa de l'article 89 Cst. confie un mandat législatif à la Confédération, qui est chargée d'élaborer une législation énonçant les principes fondamentaux, notamment en ce qui concerne l'utilisation d'énergies indigènes et renouvelables. La Constitution donne ici une compétence législative concurrente obligatoire à la Confédération, mais limitée aux principes (Message 1996, p. 1071 ; AUBERT, op. cit., n. 12 ad art. 89). La Confédération est ainsi compétente pour édicter des dispositions d'un niveau d'abstraction élevé et, à titre exceptionnel seulement, des dispositions concrètes applicables dans le cas d'espèce, lorsqu'elles sont nécessaires à la réalisation d'intérêts essentiels (Message du Conseil fédéral relatif au premier paquet de mesures de la Stratégie énergétique 2050 du 4 septembre 2013, FF 2013 6771, p. 6958 [ci-après : Message 2013] ; SCHAFFHAUSER/UHLMANN, op. cit., n. 11 ad art. 89). Selon la structure fédéraliste de la législation que requiert l'article 89 al. 2 Cst. et conformément au principe de subsidiarité dans la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, ceux-ci gardent la possibilité d'adopter une législation complémentaire et d'édicter des règles d'exécution (KERN, op. cit., n. 14 ad art. 89 ; Message 1996, p. 1071). Le canton du Jura dispose du reste d'une loi sur l'énergie qui a été adoptée le 24 novembre 1988 (RSJU 730.1) dont les buts sont similaires à ceux énoncés dans la norme constitutionnelle fédérale. Le mandat législatif de l'article 89 al. 2 Cst. est avant tout important pour fonder la compétence de fixer des principes en matière d'énergies nouvelles et indigènes, parmi lesquelles on trouve en première ligne le soleil, le vent, la chaleur du sol (géothermie), les eaux et l'air, ainsi que la biomasse (JAGMETTI, op. cit., n. 38 ad art. 24octies ; SCHAFFHAUSER/UHLMANN, op. cit., n. 11 ad art. 89). La Constitution fédérale, dès lors qu'elle limite pour l'essentiel la compétence de la Confédération à arrêter des principes, ne restreint pas la souveraineté cantonale qui comprend la maîtrise des eaux, la régale des mines, ainsi que la maîtrise du sous-sol profond. Les compétences résiduelles des cantons liées à la maîtrise de leur domaine public sont ainsi garanties (en ce sens, JAGMETTI, op. cit., n. 41 ad art. 24octies ; POLTIER/PIOTTET, La marge d'autonomie du législateur cantonal dans l'exploitation de la géothermie, RDS 2015 I 449 p. 452). En particulier, le droit de disposition portant sur l'énergie présente dans le sous-sol doit être reconnu aux cantons (POLTIER/PIOTTET, loc. cit.). Il est toutefois essentiel que ceux-ci évitent toute entrave à l'utilisation des énergies indigènes et renouvelables et qu'ils facilitent leur développement (JAGMETTI, loc. cit., n. 43 ad art. 24octies ; SCHAFFHAUSER/UHLMANN, op. cit., n. 11 ad art. 89). 6.5 L'objectif de diversification des sources d'énergie est rappelé et précisé dans la loi fédérale de 2016. Cet objectif vise surtout les énergies renouvelables indigènes sur
18 lesquelles l'accent est porté à l'article 1 al. 2 litt. c LEne. Le Message du Conseil fédéral souligne que, par rapport à la loi sur l’énergie de 1998, la nouvelle loi est plus nettement orientée sur ce type d'énergies et sur leur développement, qui est requis par la sortie progressive de l’énergie nucléaire ; la nouvelle loi vise en particulier une utilisation renforcée des énergies renouvelables indigènes et par conséquent le développement des capacités de production correspondantes dans le pays (Message 2013, p. 6872). A cette fin, la Confédération et les cantons coordonnent leur politique, ainsi que l'exige l’article 4 al. 1 LEne. Ce principe de coordination concerne surtout la planification du développement des énergies renouvelables. La loi fédérale fait obligation aux cantons d’adapter, par des dispositions contraignantes, les instruments traditionnels d’aménagement du territoire, en particulier le plan directeur, et leur demande de veiller à ce que des plans d’affectation soient établis ou que les plans d’affectation existants soient adaptés (art. 10 LEne ; Message 2013, p. 6879). L’article 10 al. 1 LEne vise notamment les zones et tronçons de cours d’eau qui se prêtent à l’exploitation de l’énergie hydraulique et éolienne que le plan directeur doit désigner ; les cantons sont toutefois tenus, de manière plus générale, de désigner, dans leur plan directeur, les zones (et les tronçons de cours d’eau) qui se prêtent à l’utilisation d’énergies renouvelables, ceci en vertu de l’article 8b LAT qui a été adopté simultanément à la LEne et qui est entré en vigueur le 1er janvier 2018 en même temps que cette loi. Le nouvel article 8b LAT, qui institue les énergies renouvelables au rang des contenus du plan directeur, forme, avec l’article 10 LEne, ce que le projet du Conseil fédéral désignait sous le vocable de « concept de développement » des énergies renouvelables, lequel n’a pas été repris expressément dans la loi adoptée par les Chambres fédérales. Il n’en demeure pas moins que les articles 10 LEne et 8b LAT constituent une base de développement contraignante pour les plans directeurs cantonaux qui doivent intégrer les zones destinées aux énergies renouvelables. Les cantons bénéficient certes d’une certaine liberté à ce sujet, mais ils ne doivent prendre aucune disposition allant à l’encontre des objectifs de développement ou rendant leur réalisation illusoire (en ce sens, Message 2013, p. 6879 et 6880). Le recours aux énergies renouvelables est au surplus réputé d'intérêt national. L’article 12 al. 1 LEne reconnaît cet intérêt de manière générale et souligne l’intérêt de la tâche en soi, tandis que les alinéas 2 à 5, de même que l’article 13 LEne concernent les installations de production qui doivent obtenir ce statut ou qui peuvent l’obtenir aux conditions mentionnées dans ces dispositions (cf. Message 2013, p. 6880 et 6881). Enfin, l’article 14 LEne fait obligation aux cantons de prévoir des procédures d’autorisation rapides pour la construction, l’agrandissement et la rénovation d’installations destinées à l’utilisation d’énergies renouvelables. On peut enfin relever, s’agissant spécifiquement de la géothermie, que la loi fédérale prévoit une participation au système de rétribution de l'injection, notamment pour les exploitants de nouvelles installations d'énergie géothermique (art. 19 LEne), que des contributions peuvent être fournies pour couvrir les coûts relatifs à la recherche de ressources géothermiques destinées à la production électrique (art. 33 LEne) comme mesures de soutien particulières (chapitre 6 de la loi) ; les conditions d’octroi des
19 contributions à la recherche de ressources géothermiques sont détaillées aux articles 23ss OEne et à l’annexe 1 de cette ordonnance. La loi permet aux cantons, en outre, de procéder à des expropriations pour mettre en place des installations d’intérêt public destinées à l’utilisation de la géothermie (cf. art. 69 LEne). 7. Pour justifier la décision du Parlement, le comité d'initiative et le Gouvernement invoquent les importantes compétences que les cantons conservent en matière d'énergie et font valoir qu'ils sont également compétents pour régler l'usage de leur sous-sol profond, de sorte que la géothermie profonde reste leur affaire. Le comité d'initiative est en outre d’avis que la Confédération ne peut leur imposer l'usage de la géothermie et que le législateur fédéral ne peut les contraindre à l'employer ou même à l'autoriser. 7.1 Cette argumentation ne manquerait pas de pertinence s’il s’agissait en l’occurrence de statuer sur la conformité au droit d’un projet particulier de géothermie. En revanche, dans le contexte de la démarche des initiants tendant à l’adoption d’une norme générale et abstraite d’interdiction de la géothermie, elle ne résiste pas à l'examen du droit fédéral développé ci-dessus. Elle perd de vue que les objectifs fixés dans la Constitution fédérale et développés dans la loi sur l'énergie du 30 septembre 2016, en ce qu'ils concernent en particulier les énergies renouvelables indigènes, s'adressent aussi aux cantons ; même si ceux-ci conservent des compétences législatives dans le domaine de l'énergie, ils ne peuvent arrêter aucune mesure législative contrecarrant les buts et les objectifs fixés en ce domaine par le droit fédéral. Parmi ces objectifs, celui de la diversification des sources d'énergies renouvelables indigènes tient une place centrale dans l'appréciation de la constitutionnalité de l'initiative querellée. Il faut d'ailleurs souligner que les buts fixés par la loi jurassienne sur l’énergie en vigueur à l’heure actuelle, notamment ceux qui visent à favoriser un approvisionnement énergétique suffisant et diversifié, à encourager l'utilisation des énergies renouvelables et à développer les sources d'énergie indigènes (art. 1 litt. a et c), sont conformes au droit fédéral. Même s'il est vrai que le droit fédéral n'impose pas directement la géothermie, à tout le moins dans un cas particulier, le canton du Jura ne serait pas en droit de réviser sa législation actuelle pour introduire une mesure générale et abstraite qui l'interdirait, de surcroît de manière absolue, car une telle révision qui ferait suite à l’initiative entraverait à l'évidence le développement de ce type d'énergie que veut favoriser la Confédération et ce à quoi les cantons doivent contribuer. Il convient de rappeler à cet égard que ces derniers assument une coresponsabilité dans l'approvisionnement en énergie et que, de ce fait, ils doivent concourir à la réalisation des objectifs de développement en matière d'énergies renouvelables indigènes. Comme les autres cantons, l'Etat jurassien est tenu d'adopter une législation d'exécution du droit fédéral dans le domaine de la politique énergétique (cf. art. 60 al. 2 LEne). Il est lié par les objectifs constitutionnels et légaux de droit fédéral non seulement dans l'accomplissement de ses tâches dans le domaine énergétique, mais aussi dans l'exercice de l'ensemble de ses compétences qui peuvent avoir un impact direct ou indirect sur un approvisionnement énergétique diversifié. De la sorte, il ne
20 peut se prévaloir de son droit de maîtrise et de disposition du sous-sol lorsque, en vertu de ce droit incontestable, il pourrait être amené à légiférer de manière à faire obstacle à la réalisation des buts que le droit supérieur lui impose. En d'autres termes, quand bien même la Constitution fédérale ne donne aucune compétence à la Confédération portant sur l'énergie présente dans le sous-sol profond et qu'en ce domaine le canton du Jura demeure compétent, il ne saurait se voir reconnaître la possibilité de renoncer d'emblée à l'exploitation d'une source d'énergie qui se trouve dans le sous-sol, sans contrevenir aux objectifs de la stratégie énergétique de la Confédération. Ce n'est pas parce que de nombreuses autres sources d'énergies, alternatives à la géothermie, existent déjà ou peuvent être mises en œuvre sur le territoire de la République et Canton du Jura et sont encore susceptibles d'y être développées, comme le relève le comité d'initiative appelé en cause, qu'il est possible d'interdire, de manière aussi radicale et absolue que le propose l'initiative, l'exploration et l'exploitation de la géothermie profonde ou de moyenne profondeur. Une renonciation n'est envisageable qu'au terme d'une pesée d'intérêts contradictoires ; or, une mesure d'interdiction ne peut être prononcée que de cas en cas et en présence d'un intérêt public prépondérant, par exemple lorsque les conditions auxquelles l'article 89 al. 1 Cst. subordonne l'approvisionnement énergétique s'opposent à l'exploitation d'une source d'énergie particulière dans une situation donnée, notamment lorsque l'exploitation n'est pas compatible avec la protection de l'environnement ou avec d'autres tâches constitutionnelles comme la protection de la nature ou la sécurité publique. Pour tout projet de mise en œuvre d'une énergie renouvelable, seul un examen particulier au regard de l'ensemble des circonstances et des exigences légales peut aboutir soit au prononcé d'une mesure d'interdiction soit à une autorisation (cf. s'agissant de l'énergie éolienne, ATF 132 II 408 ; s'agissant de la géothermie, arrêt de la Cour administrative du Tribunal cantonal du 13 décembre 2016, ADM 92/2015). Si le droit fédéral ne remet pas en cause la compétence des cantons de légiférer sur l'exploitation de leur sous-sol profond, il la limite, en tout cas de manière indirecte. L'obligation juridique de diversification implique que les cantons mettent en œuvre toutes les ressources d'approvisionnement énergétique qui sont disponibles sur leur territoire et qui permettent de participer à la couverture des besoins, sous réserve de circonstances qui les en empêcheraient (risques environnementaux, dangers pour les populations, pour la nature et pour les eaux, etc.). Ceci est valable pour la géothermie que le législateur cantonal ne saurait interdire d'entrée de cause, c'est-à-dire sans avoir procédé préalablement à une pesée concrète des intérêts. En ce sens, l'initiative querellée, qui fait à l'évidence obstacle à un examen au cas par cas, contredit manifestement les principes de la proportionnalité et de l'intérêt public. 7.2 Les mêmes conclusions s'imposent en regard de l'obligation légale faite aux cantons et à la Confédération de coordonner leur politique, avec pour corollaire un devoir d'adaptation des instruments cantonaux de planification territoriale destiné à favoriser le développement des énergies renouvelables indigènes. Ce concept de développement n'a sans doute pas pour effet de contraindre directement les cantons à intégrer dans leur planification des zones vouées à recevoir des installations d'exploitation géothermique, mais il les oblige indirectement à prendre en compte les
21 potentialités d'exploitation qui existent sur leur territoire. Or, l'initiative qui demande l'adoption d'une base légale cantonale comportant une interdiction générale et absolue de la géothermie profonde et de moyenne profondeur heurte de plein fouet le devoir de planification du développement des énergies renouvelables indigènes recherché par le droit fédéral et va donc manifestement à l'encontre des objectifs de la Confédération. Finalement, le principe qui ressort clairement du droit fédéral et contre lequel l’initiative querellée entre en conflit se résume en une formule lapidaire : il est interdit d'interdire la géothermie profonde de manière générale et abstraite. 7.3 Il résulte de l'analyse qui précède que l'inconstitutionnalité de l'initiative "Contre la géothermie profonde dans le Jura" ne laisse place à aucun doute. Le constat de la violation du droit fédéral que sa réalisation entraînerait si elle était acceptée s'impose avec certitude, non pas parce que la Confédération, en adoptant la loi sur l'énergie du 30 septembre 2016, a entendu légiférer de manière exhaustive en ne laissant plus aucune place au droit cantonal, mais bien parce que les règles de droit cantonal qui devraient être édictées pour satisfaire à l'initiative contredisent manifestement le sens des prescriptions constitutionnelles et légales adoptées par la Confédération dans le domaine de la politique énergétique. L'initiative, si elle devait être réalisée, ferait clairement obstacle à la concrétisation, dans le canton du Jura, des objectifs poursuivis par cette politique de développement des énergies renouvelables indigènes, laquelle est destinée à se déployer sur l'ensemble du territoire de la Suisse. Cela étant, les recours doivent être admis, sans qu'il soit nécessaire d'examiner au surplus les autres griefs des recourants. Il convient par conséquent d'invalider l'initiative populaire "Contre la géothermie profonde dans le Jura". Le fait que l'initiative a récolté plus de 4'000 signatures ne saurait avoir une influence sur l’issue de la présente procédure. 8. Les frais de la procédure sont laissés à la charge de l'Etat. Les recourants n'étant pas assistés d'un mandataire professionnel, ils n'ont pas droit à des dépens. Il n'y a pas lieu d'en allouer aux autres participants à la procédure qui succombent. PAR CES MOTIFS LA COUR CONSTITUTIONNELLE admet les recours ; annule l'arrêté du Parlement du 22 novembre 2017 ; partant
22 dit que l'initiative intitulée "Contre la géothermie profonde dans le Jura" déposée le 21 avril 2017 est nulle ; laisse les frais de la procédure à la charge de l'Etat ; dit qu'il n'est pas alloué de dépens ; informe les parties des voie et délai de recours selon avis ci-après ; ordonne la notification du présent arrêt : aux recourants : Christophe Schaffter, Rue Chanteclair 10, 2800 Delémont; Yves Gigon, Rue de la Pierre-Percée 38, 2950 Courgenay ; à l‘intimé, le Parlement de la République et Canton du Jura, Hôtel du Parlement, Rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont ; à l'appelé en cause, par son mandataire, Me Stéphane Voisard, avocat à Genève ; au Gouvernement de la République et Canton du Jura, Hôtel du Gouvernement, Rue de l'Hôpital 2, 2800 Delémont. Porrentruy, le 27 juin 2018 AU NOM DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE Le président : La greffière : Jean Moritz Nathalie Brahier
23 Communication concernant les moyens de recours : Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.