5/12 Steuern PVG 2020 117 Sicherstellung von Gemeinde- und Kirchensteuern. Delegation der Sicherstellung von einer kommunalen Steuerbehörde an die kantonale Steuerverwaltung. Vereinbarkeit mit Art. 4 Abs. 4 GKStG. Präzisierung der Rechtsprechung. – Zusammenfassung der Rechtsprechung nach PVG 2018 Nr. 17 (E.3–3.2). – Kein ausdrücklicher Ausschluss einer Delegation und gemäss Auslegung kein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers, somit Delegation grundsätzlich möglich (E.3.3–3.6). – Delegation von Aufgaben auch nach GG möglich und Ausdruck der verfassungsmässig garantierten Organisationsfreiheit als Teilaspekt der Gemeindeautonomie (E.3.7). – Im konkreten Fall Delegation zulässig: Art und Umfang der delegierten Aufgabe sind klar, Delegation von Steuerbehörde (Gemeinde) zu Steuerbehörde (Kanton), Parallelität des Sachverhalts und der anzuwendenden Bestimmungen inkl. gleiches Verfahrensrecht, ohne Verlust von Rechten für die steuerpflichtige Person (E.3.8). – Zusammenfassung (E.3.9). Decisione di garanzia fiscale concernente imposte comunali ed ecclesiastiche. Delegazione della richiesta di garanzia da parte dell’autorità fiscale comunale all’Amministrazione imposte cantonale. Conformità con l’art. 4 cpv. 4 LImpCC. Precisazione della giurisprudenza. – Sintesi della giurisprudenza secondo la PTA 2018 n. 17 (consid. 3–3.2). – Nessun’esclusione esplicita della delega e, secondo l’interpretazione, nessun silenzio qualificato da parte del legislatore, quindi la delega è possibile in linea di principio (consid. 3.3–3.6). – Delega di compiti possibile anche secondo la LCom ed espressione della libertà di organizzazione costituzionalmente garantita come aspetto parziale dell’autonomia comunale (consid. 3.7). – Nel caso concreto la delega è ammissibile: natura e portata del compito delegato sono chiare, delega da un’autorità fiscale (comunale) a un’altra (cantonale), parallelismo della fattispecie e delle disposizioni applicabili, 12
5/12 Steuern PVG 2020 118 compreso lo stesso diritto processuale, senza perdita di diritti per il contribuente (consid. 3.8). – Sintesi (consid. 3.9). Erwägungen: 3. In formeller Hinsicht ist zunächst zu prüfen, ob die Delegation des Bezugs der Gemeinde- und Kirchensteuern ab der Steuerperiode 2003 sowie des Erlasses einer Sicherstellungsverfügung mittels Vollmacht von der Stadt Chur an die KSTV GR rechtmässig ist. Mit anderen Worten ist zu beurteilen, ob die KSTV GR für die Stadt Chur die Sicherstellung der Gemeindesteuern und katholischen Kirchensteuern auf das Einkommen und Vermögen des Beschwerdeführers im Umfang von insgesamt CHF 17‘155‘000.00 verfügen durfte. 3.1. Der Beschwerdeführer verweist diesbezüglich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts A 17 40 vom 6. Dezember 2017 (publiziert als PVG 2018 Nr. 17). Das streitberufene Gericht habe festgehalten, dass sowohl der Bezug der Gemeindesteuern als auch eine allfällige Sicherstellung derselben der jeweils zuständigen Gemeinde und nicht der KSTV GR obliege (E. 6.b). Ob eine Delegation wie die hier zur Diskussion stehende in Anbetracht von Art. 4 Abs. 4 GKStG überhaupt zulässig sei, werde bezweifelt. Die Frage sei im zitierten Urteil offengelassen worden. Er bestreite die Zulässigkeit einer solchen Delegation ausdrücklich. Die KSTV GR stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass nach dem Gemeindegesetz des Kantons Graubünden vom 17. Oktober 2017 (GG; BR 175.050) eine Delegation zulässig sei. Dieses erlaube ausdrücklich, Gemeindeaufgaben an Dritte zu delegieren, was insbesondere durch Erlass oder Vertrag erfolgen könne. Die von der Stadt Chur mit Vollmacht an die KSTV GR delegierte Kompetenz zur Sicherstellung von Steuerforderungen sei damit nicht zu beanstanden. Aus der vom Beschwerdeführer angesprochenen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts könne e contrario abgeleitet werden, dass bei einer Delegation von der Gemeinde an den Kanton eine Sicherstellungsverfügung auch für die Gemeindesteuern möglich sei. Folglich habe die KSTV GR die umstrittene Sicherstellungsverfügung nicht nur für den Bund und den Kanton, sondern auch für die Stadt Chur erlassen dürfen. 3.2. Das Verwaltungsgericht hat im erwähnten Entscheid (Urteil des Verwaltungsgerichts A 17 40 vom 6. Dezember 2017 E. 6.b = PVG 2018 Nr. 17; vgl. auch das Urteil des Verwaltungsgerichts A 18 52 vom 19. März 2019 E. 2.3) gestützt auf Art. 4 Abs. 4 GKStG
5/12 Steuern PVG 2020 119 festgehalten, dass sowohl der Bezug der Gemeindesteuern und Kirchensteuern als auch eine allfällige Sicherung derselben grundsätzlich der zuständigen Gemeinde obliegt und die KSTV GR von sich aus solche Steuern weder einziehen noch hierfür Sicherstellung verfügen darf. Die Frage, ob eine Delegation des Bezugs von der Gemeinde auf den Kanton möglich ist und bejahendenfalls, ob dies auch für den Erlass einer Sicherstellungsverfügung gilt, wurde im entsprechenden Entscheid allerdings mit der Begründung offengelassen, dass «hierfür zumindest eine Vereinbarung zwischen dem Kanton und der entsprechenden Gemeinde bzw. eine Delegation des Steuerbezugs von der Gemeinde an den Kanton erforderlich wäre und die [KSTV GR] im [dort zu beurteilenden Fall] weder eine entsprechende Vereinbarung noch eine Delegation und auch sonst keine Unterlagen dazu eingereicht» hatte. Im vorliegenden Fall liegt nun aber gerade diese Konstellation vor, weshalb es hinsichtlich der Delegationsfrage einer Klärung bedarf. 3.3. Dabei ist vorab festzustellen, dass die einschlägigen Steuererlasse für die Frage der Zulässigkeit einer solchen Delegation keine ausdrückliche Regelung vorsehen. Auf dem Weg der Auslegung ist daher zu ermitteln, ob das Fehlen einer ausdrücklichen Regelung im Gesetz ein qualifiziertes Schweigen darstellt, d.h. ob der Gesetzgeber mit Erlass des GKStG oder des StG/GR die Möglichkeit einer Delegation des Steuerbezugs und – damit einhergehend – des Erlasses einer Sicherstellungsverfügung bewusst verneinen wollte (vgl. BGE 142 IV 29 E. 3.1 und BGE 141 IV 298 E. 1.3). Dazu ist nach den Regeln der Gesetzesauslegung vorzugehen (siehe hierzu bspw. BGE 142 V 402 E. 4). 3.4. Im vorerwähnten Entscheid PVG 2018 Nr. 17 hatte das Verwaltungsgericht erwogen, der Gesetzeswortlaut von Art. 4 Abs. 4 GKStG sei klar. Dies gilt es allerdings zu präzisieren. In der Tat wollte der Gesetzgeber im GKStG festhalten, dass für den Bezug der Gemeinde- und Kirchensteuern weiterhin die Gemeinde zuständig sein soll. Das ergibt sich auch aus der Botschaft (siehe Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zum Erlass eines kantonalen Gesetzes über die Gemeinde- und Kirchensteuern, Heft Nr. 3/2006–2007 S. 181 ff., S. 184 und S. 211 f. zu Art. 4 GKStG). Wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird, ging es dem Gesetzgeber dabei aber nicht etwa darum, eine absolute, unverrückbare Kompetenzzuordnung aufzustellen, die eine Delegation ausschliesst. Vielmehr sollte damit an der grundsätzlichen Zuständigkeitsverteilung gegenüber der früheren Rechtslage nichts geändert, sondern diese positivrechtlich klarer geregelt werden. Insofern ist der Wortlaut
5/12 Steuern PVG 2020 120 der genannten Bestimmung zwar in dem Sinne klar, als dass Art. 4 Abs. 4 GKStG den Bezug der Gemeinde- und Kirchensteuern – wie unter vorbestehendem Recht – in der grundsätzlichen Zuständigkeit der Gemeinde belässt. Die Norm macht aber keine Aussage darüber, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Delegation dieser Aufgabe zulässig ist. In diesem Sinne ist denn auch der oben zitierte Entscheid dieses Gerichts zu verstehen: Im zweiten Teil der E. 6.b von PVG 2018 Nr. 17 wurde die Frage ausdrücklich offengelassen, ob eine Delegation möglich sei. Der Wortlaut des GKStG, wie auch jener des StG/GR, geben also auf die sich hier stellende Frage keine direkte Antwort und schliessen die Zulässigkeit einer Delegation im beschriebenen Sinne jedenfalls nicht aus. 3.5. Ähnliches ist bezüglich der Systematik und der historischen Entwicklung des bündnerischen Steuerrechts festzustellen. Das StG/GR sieht als wichtigster kantonaler Steuererlass vor, dass die direkte Bundessteuer und die kantonalen Einkommensund Vermögenssteuern von der KSTV GR erhoben werden (Art. 1 StG/GR, Art. 165 Abs. 1 StG/GR und Art. 166 Abs. 1 StG/GR). Es ermächtigt die KSTV GR zudem, bei Gefährdung der genannten Steuerforderungen deren Sicherstellung zu verfügen (Art. 158 StG/ GR). Die Steuererhebung der politischen Gemeinden sowie der Landeskirchen und deren Kirchgemeinden wird hingegen seit dem 1. Januar 2007 durch das zu diesem Zeitpunkt in Kraft getretene GKStG geregelt (Art. 1 Abs. 1 GKStG), wobei gemäss Art. 1 Abs. 2 GKStG bei fehlender abweichender Regelung das StG/GR sinngemäss Anwendung findet, was für die vorliegend interessierende Steuersicherung zutrifft. Der Bezug der direkten Steuern der Gemeinden fällt grundsätzlich in die Zuständigkeit derselben (Art. 4 Abs. 4 GKStG). Dies gilt insbesondere für die Einkommens- und Vermögenssteuern. Das GKStG erklärt jedoch punktuell auch den Kanton für die Veranlagung und den Steuerbezug für zuständig (bspw. betreffend die Aufwandsteuer [Art. 4 Abs. 5 GKStG], deren Vollzug der KSTV GR obliegt [Art. 165 Abs. 2 StG/GR]). Umgekehrt darf die KSTV GR gemäss StG/GR die Gemeinden mit dem Bezug der Steuern [gemeint: direkte Bundessteuer und kantonale Einkommens- und Vermögenssteuer] betrauen (Art. 169 Abs. 1 lit. b StG/GR). Die Gemeinde kann im Einvernehmen mit der KSTV GR bei der Veranlagung der Einkommens- und Vermögenssteuern mitarbeiten, wobei der Umfang der Mitarbeit auf Antrag der Gemeinde durch die KSTV GR festgelegt wird (Art. 170 Abs. 1 und 2 StG/GR). Hinzu kommt, dass der Grosse Rat am 12. Februar 2019 eine Gesetzesnovelle verabschiedet hat, welche die Verflechtung
5/12 Steuern PVG 2020 121 von Zuständigkeiten im Steuerbereich noch intensiviert (siehe Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Teilrevision des StG/GR und des GKStG [Erbschafts- und Schenkungssteuer], Heft Nr. 7/2018/2019 S. 613 ff.). Gemäss dem neuen, am 1. Januar 2021 in Kraft tretenden Art. 21 Abs. 6 GKStG sollen nicht mehr nur die Veranlagung und der Bezug der kantonalen, sondern neu auch der kommunalen Erbschafts- und Schenkungssteuern durch die KSTV GR erfolgen. Aus dem Vorerwähnten erhellt, dass der Gesetzgeber die Zuständigkeiten im Steuersystem Graubünden nicht starr verteilt hat, sondern durchaus Raum für gewisse Delegationen bietet. 3.6. Nicht zuletzt ist auch der Sinn und Zweck der Bestimmungen zu berücksichtigen. Wie ausgeführt, war das Ziel des Grossen Rates mit dem Erlass des GKStG und insbesondere von Art. 4 Abs. 4 GKStG primär eine klare Zuständigkeitsverteilung für den Normalfall vorzusehen. Dafür, dass er dabei gleichzeitig – im Sinne eines qualifizierten Schweigens – verhindern wollte, dass die Gemeinden im Einzelfall und unter bestimmten Voraussetzungen gewisse Aufgaben an die KSTV GR delegieren können, gibt es in den Materialien keinerlei Indizien. Nach dem Gesagten ist vielmehr vom Gegenteil auszugehen. So legt insbesondere die tief verwobene Aufgabenverteilung den Schluss nahe, dass der Steuerbezug – und damit einhergehend auch die Steuersicherung – von einer Gemeinde an den Kanton (bzw. an die KSTV GR) delegiert werden dürfen. Die Möglichkeit der Delegation dieser Gemeindeaufgabe ist zudem auch Ausdruck der kommunalen Entscheidbefugnis, welche gerade durch Art. 4 GKStG sichergestellt werden soll. Die Zuständigkeit für eine staatliche Aufgabe umfasst denn auch die Möglichkeit, diese zu delegieren. Dies ist Ausfluss der Organisationsautonomie. 3.7. Für die Zulässigkeit einer Delegation spricht ad abundantiam auch die von der KSTV GR angesprochene Regelung im GG und die Verfassungsordnung im Kanton Graubünden. Gemäss Art. 50 Abs. 1 GG haben Gemeinden ihre Aufgaben grundsätzlich selber zu erfüllen, sind aber laut Art. 50 Abs. 2 GG befugt, ihre Aufgaben durch Erlass oder Vertrag an Dritte zu übertragen. Dabei kommt in der Praxis der (öffentlich-rechtliche) Vertrag (bspw. in Form einer Leistungsvereinbarung) am häufigsten zur Anwendung. Es ist Ausdruck der verfassungsmässig garantierten Organisationsfreiheit als Teilaspekt der Gemeindeautonomie, dass die Gemeinden die Art und Weise der Aufgabenerfüllung selber festlegen können (vgl. Art. 65 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 18. Mai/14. September 2003 [BR 110.100]). Frei-
5/12 Steuern PVG 2020 122 lich dürfen bestimmte Kernaufgaben – darunter etwa die Genehmigung des Budgets, gewisse Bereiche der Gesetzgebung oder die Aufsicht über Dritte – nicht auf einen externen Dritten übertragen werden und müssen unmittelbar durch die Gemeinde selber erfüllt werden. Für die hier in Diskussion stehende Delegation lässt sich hingegen keine solche Schranke aus der Verfassung und Gesetzgebung ableiten (vgl. zum Ganzen die Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Totalrevision des Gemeindegesetzes, Heft Nr. 3/2017–2018, S. 248 ff. zu Art. 50 GG). 3.8. Vor diesem Hintergrund ist die im vorliegenden Fall umstrittene Delegation zu beurteilen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die eingereichte Vollmacht die Art und den Umfang der zu delegierenden Aufgabe klar vorgibt: Die KSTV GR soll den Bezug der Gemeinde- und Kirchensteuern ab der Steuerperiode 2003 sowie weitere Sicherstellungs- und Inkassomassnahmen in Sachen des Beschwerdeführers übernehmen. Die Beauftragte ist ebenfalls klar, denn es betrifft die KSTV GR als Amt der kantonalen Verwaltung (vgl. Art. 11 und Anhang 1 der Regierungsund Verwaltungsorganisationsverordnung vom 24. Oktober 2006 [RVOV; BR170.310]). Es handelt sich hier mithin um eine Delegation von einer (kommunal zuständigen) Steuerbehörde (vgl. Art. 12 des Steuergesetzes der Stadt Chur vom 8. November 2007 [Churer Rechtsbuch 511]) an eine andere (kantonal zuständige). Die delegierte Aufgabe bleibt also auch nach der Delegation einer staatlichen Institution vorbehalten, die im selben Aufgabenbereich tätig ist und die nötige Erfahrung und Sicherheit für eine kompetente und rechtskonforme Erledigung bietet. Die kommunale Steuerbehörde hat vorliegend auf eine Gefährdung der Gemeinde- und Kirchensteuern geschlossen – wie die KSTV GR dies für die Bundes- und Kantonssteuern gemacht hat – und in Anbetracht der Parallelität der Einschätzungen, des Sachverhalts und grösstenteils auch der anzuwendenden Bestimmungen entschieden, für diesen spezifischen Fall die kantonale Steuerbehörde mit der Sicherung der Steuerforderungen ab dem Jahr 2003 zu betrauen. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass die Einkommens- und Vermögenssteuern der Gemeinde und Landeskirchen bzw. Kirchengemeinden in Prozenten der einfachen Kantonssteuer erhoben werden (Art. 4 Abs. 1 GKStG und Art. 24 Abs. 1 GKStG; siehe auch Art. 3 des Steuergesetzes der Stadt Chur) und dass sie – zumindest was die Steuersicherung anbetrifft – dem gleichen Verfahrensrecht unterstellt sind. Damit sind insbesondere der Rechtsmittelweg samt Fristen und die formellen Anforderungen identisch (Art. 1 Abs. 2 GKStG in Ver-
5/12 Steuern PVG 2020 123 bindung mit Art. 158 StG/GR), sodass der Beschwerdeführer keiner Rechte verlustig geht. 3.9. Zusammenfassend ergibt sich in Präzisierung der Rechtsprechung, dass eine Delegation des Bezugs bzw. der Sicherstellung von Gemeinde- und Kirchensteuern von einer kommunalen Steuerbehörde an die KSTV GR bei Vorliegen einer genügenden Übertragungsgrundlage zulässig und insbesondere mit Art. 4 Abs. 4 GKStG vereinbar ist. Diesbezüglich liegt aus den dargelegten Gründen kein qualifiziertes Schweigen vor. Im hier zu beurteilenden Fall stellt die von der Stadt Chur an die KSTV GR ausgestellte Ermächtigung zum Bezug der Gemeinde- und Kirchensteuern ab der Steuerperiode 2003 sowie zur Vornahme weiterer Sicherstellungs- und Inkassomassnahmen in Sachen A. eine genügende Übertragungsgrundlage dar, sodass die KSTV GR im Rahmen der ihr rechtmässig übertragenen Aufgaben handelte, als sie Sicherungsmassnahmen auch für die Gemeinde- und Kirchensteuern der Stadt Chur erlassen hat. Die angefochtene Sicherstellungsverfügung hält unter diesem Aspekt der nicht näher substanziierten Kritik des Beschwerdeführers stand. A 19 44 Urteil vom 16. Juni 2020 Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten wurde mit Urteil vom 4. November 2020 abgewiesen (2C_523/2020).