9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 183 Raumordnung und Umweltschutz 9 Planisaziun dal territori e protecziun da l’ambient Pianificazione territoriale e protezione dell’ambiente Ortsplanung. Dimensionierung von Wohn-, Misch- und Zentrumszonen gemäss dem per 1. Mai 2014 revidierten RPG. – Die Methode zur Bauzonendimensionierung gemäss revidiertem eidgenössischem Raumplanungsrecht orientiert sich hinsichtlich Wohn-, Misch- und Zentrumszonen insbesondere an der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung sowie den mobilisierbaren Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven; dabei bilden der Stand der Überbauung sowie die Gemeindedatenblätter, welche unter anderem Aussagen dazu enthalten wie die prognostizierte Bevölkerungsentwicklung mit den Nutzungs-/Kapazitätsreserven korrespondiert, eine entscheidende Grundlage; der Betrachtungsperimeter für die Bauzonendimensionierung darf dabei nicht zu eng gefasst werden, sondern hat sich über die Gemeindegrenzen hinaus zu erstrecken (E.5a – e/bb). – Die Kantone sind in Zusammenarbeit mit den Gemein- den verpflichtet, Massnahmen zu ergreifen, um Bauzo- nen ihrer Bestimmung zuzuführen (Art. 3 Abs. 3 lit. abis und Art. 15a RPG); insofern können Bauzonenparzellen nicht infolge (gegenwärtiger) Unverfügbarkeit aus der Betrachtung der Kapazitätsreserven entlassen werden (E.5e/cc). – Zu berücksichtigende Kriterien für die Bestimmung von geeigneten Bauzonen, die sich für eine Reduktion der Bauzonengrösse im Falle von überdimensionierten Bauzonen eignen (E.6). Pianificazione locale. Dimensionamento delle zone per l’abitazione, miste e centrali giusta la revisione della LPT del 1. maggio 2014. 19
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 184 – Il metodo per dimensionare le zone edilizie giusta la revisione della LPT si orienta – in particolare per quanto riguarda le zone per l’abitazione, miste e centrali – allo sviluppo demografico pronosticato come pure alle riserve di utilizzazione e di capacità abitativa; il grado di edificazione come pure le schede tecniche comunali che contengono dati riguardanti il prevedibile sviluppo della popolazione in relazione all’utilizzazione e le riser- ve di capacità abitativa sono una base determinante; il perimetro di osservazione per il dimensionamento della zona edilizia non deve essere troppo ristretto, ma deve andare oltre i confini comunali (cons. 5a – e/bb). – In collaborazione con i comuni, i cantoni sono obbliga- ti ad adottare misure affinché le zone edilizie vengano utilizzate come tali (art. 3 cpv. 3 lett. abis e art. 15a LPT); particelle in zona edilizia non possono pertanto in segui- to alla (attuale) mancata disponibilità venire tolte delle riserve di capacità abitativa (cons. 5e/cc). – Criteri da osservare per la determinazione di zone edili- zie adatte, che si prestano ad una riduzione della dimen- sione della zona edilizia in caso di sovradimensionamen- to (cons. 6). Erwägungen: 5. a) Unbestritten richtet sich die vorliegend zu beurteilende Ortsplanungsrevision nach dem am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen revidierten RPG. Im Rahmen dieser Revision wurden einige gewichtige Änderungen betreffend die Siedlungsentwicklung eingeführt (AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/ Genf 2016, Art. 15 Rz. 1). So wurden beispielsweise weitere Vorgaben bezüglich des Inhaltes der Richtpläne im Allgemeinen und insbesondere betreffend Siedlung (Art. 8 und 8a RPG; vgl. auch das Einzonungsmoratorium gemäss Art. 38a RPG und Art. 52a Abs. 2 lit. a RPV), der inneren Verdichtung und der Mobilisierung von bestehendem Bauland eingeführt (Art. 3 Abs. 3 lit. abis und Art. 15a RPG) sowie eine Pflicht zur Ausgleichung von Planungsvorteilen statuiert (Art. 5 Abs. 1bis RPG). Weiter wurde auch Art. 15 RPG, welcher die Bauzone betrifft, stark überarbeitet (AEMISEGGER/ KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 2). So enthält der revidierte Art. 15 RPG neben dem bisherigen Auftrag, die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Art. 15
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 185 Abs. 1 RPG), auch die explizite Anweisung, überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren (Art. 15 Abs. 2 RPG). Überdimensioniert sind Bauzonen, wenn sie nicht mit den Anforderungen von Art. 15 RPG sowie den übrigen Planungsgrundsätzen in Einklang stehen (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 58). Diese Reduktionspflicht für überdimensionierte Bauzone wird im Übrigen auch von der Beschwerdeführerin grundsätzlich nicht bestritten. Diese Rahmenbedingungen (Planungshorizont für die Bauzonen von 15 Jahren und die Pflicht zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen) sind zwar an sich nicht neu, aber mit der Revision des RPG per 1. Mai 2014 (RPG1-Revision) wurden diese Aspekte verdeutlicht (vgl. AE- MISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 44 ff. und 57). Daneben wurden auch insbesondere die Kriterien für die Neuzuweisung von Land zu einer Bauzone angepasst (Art. 15 Abs. 4 RPG). Land kann unter der Geltung des revidierten eidgenössischen Raumplanungsrechts der Bauzone zugeteilt werden, wenn es sich für die Überbauung eignet (lit. a), es auch im Falle konsequenter Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird (lit. b), Kulturland damit nicht zerstückelt wird (lit. c), seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist (lit. d) und damit die Vorgaben des Richtplanes umgesetzt werden (lit. e). Weiter wurde in Art. 15 Abs. 5 RPG die Erarbeitung von technischen Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich für die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen, vorgesehen. Diese Richtlinien werden ergänzt durch Art. 30a RPV, welcher die wichtigsten Eckwerte zur Bestimmung der Bauzonengrösse im Kanton konkretisiert (AE- MISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 126). Damit soll im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen eine Vereinheitlichung bezüglich der Methode zur Bedarfsberechnung für Bauzonen bzw. ihrer Dimensionierung für die massgebliche Planungsperiode erfolgen, was in vielen Fällen eine Abkehr von der bisher weit verbreiteten Trendmethode in ihrer bisherigen Form zu Folge haben wird (vgl. AEMI- SEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51 und 119). Auch der Kanton Graubünden wandte bisher die Trendmethode für die Bemessung des Bauzonenbedarfs an (vgl. BGE 136 II 204 E.6.2). Die vorstehend angesprochenen Technischen Richtlinien Bauzonen (TRB 2014), beschlossen von der Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz am 7. März 2014 und vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 17. März 2014, beschränken, formell betrachtet, die Methoden zur Bauzonendimensionierung
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 186 nur auf das Verhältnis zwischen Bund und Kantone (AEMISEGGER/ KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51 ff. und 123). Es wird damit also prinzipiell nur die maximal zulässige Bauzonengrösse für den gesamten Kanton bestimmt. Bei der Methodenwahl und der Verteilung der Bauzone hinsichtlich der untergeordneten Gebietskörperschaften wie Regionen und Gemeinden verfügen die Kantone aus bundesrechtlicher Sicht formell nach wie vor über eine eigene Regelungskompetenz. Allerdings darf die auf kantonaler Ebene gewählte Methode für das Wachstum bzw. den Bedarf nicht dazu führen, dass, kantonal betrachtet, ein höheres Wachstum bzw. ein höherer Bedarf resultiert (THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226). Die TRB 2014 enthält unter anderem eine Methode für die Dimensionierung der Wohn-, Misch- und Zentrumszonen (WMZ) eines Kantons sowie die entsprechenden statistischen Grundlagen dazu (siehe TRB 2014, S. 4 f.). Daneben haben die Kantone im Rahmen der Richtplanung, bezogen auf das bundesrechtliche Verhältnis, auch verschiedene Parameter (z.B. massgebliche Bauzonenflächenbeanspruchung pro Gemeinde für die WMZ; Festlegung eines Wachstumsszenarios für Einwohner/-innen und die Beschäftigen nach Art. 5a Abs. 1 und 2 RPV) festzulegen. Auf Basis der WMZ-Bauzonenflächen (überbaut/ unüberbaut) sowie der massgeblichen Bauzonenflächenbeanspruchung wird die kantonale Kapazität ermittelt. Aus dem gewählten Bevölkerungsszenario der aktuellen Zahl von Einwohner/-innen und Beschäftigten in den WMZ ergibt sich die erwartete Zahl von Einwohner/-innen und Beschäftigen nach 15 Jahren in der WMZ. Der Quotient aus den erwarteten Einwohner/-innen und Beschäftigen einerseits und der berechneten kantonalen Kapazität andererseits ergibt die kantonale Auslastung (siehe TRB 2014, S. 7 f.; vgl. zum Ganzen AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 119 ff.). Ausserdem ist noch daran zu erinnern, dass für die Berechnung des Bedarfes alle relevanten Faktoren miteinzubeziehen sind. Neben den Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven auf der einen Seite und der demografischen und wirtschaftlichen Entwicklung auf der anderen Seite sind beispielsweise auch der Stand und die Entwicklung der Verkehrsinfrastruktur zu berücksichtigen (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 54). Zudem ist wie bisher der Bedarf auch nicht der einzige Gesichtspunkt bezüglich der Festlegung von Bauzonen. Vielmehr unterliegt die Bauzonenausscheidung nach wie vor einer umfassenden Abwägung und Abstimmung aller räumlichen we-
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 187 sentlichen Gesichtspunkte und Interessen (vgl. Art. 15 Abs. 3 RPG; AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 56 und 74 ff.). b) Für die Steuerung der Siedlungsentwicklung im Lichte der RPG1-Revision ist der kantonale Richtplan von grosser Bedeutung (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 21). In Nachachtung der RPG1-Revision, insbesondere der neuen Richtplaninhalte gemäss Art. 8 und 8a RPG sowie der Übergangsbestimmung Art. 38a RPG wird momentan das Kapitel 2 (Raumordnungspolitik) und Kapitel 5 (Siedlung) angepasst. Die öffentliche Auflage fand vom 11. November 2016 bis 16. Februar 2017 statt. Im Hinblick auf diese Richtplananpassung wurden neben weiteren raumplanerischen Grundlagen insbesondere auch Gemeindedatenblätter erarbeitet (siehe Antwort der Regierung vom 20. April 2016 auf die Anfrage Caduff betreffend Umsetzung der Raumplanungsgesetzgebung im Kanton Graubünden, in: Grossratsprotokoll Kanton Graubünden April 2016, S. 956 f.). Darin werden pro Gemeinde insbesondere Aussagen zum Überbauungsstand, den Kapazitätsreserven (Quotient der Geschossflächenreserven in der unüberbauten bzw. unternutzten Bauzone und dem definierten Geschossflächenbedarf pro Einwohner), der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung bis ins Jahre 2040 (gestützt auf die Bevölkerungsperspektive GR 2040 [Spezialszenario], welches auf das Bevölkerungsszenario „hoch“ des Bundesamtes für Statistik [BFS] kalibriert ist) sowie eine Gegenüberstellung des prognostizierten Wohnbedarfes zu den mobilisierbaren Kapazitätsreserven der Wohn-, Misch- und Zentrumszone (WMZ) festgehalten. Aus diesen Gemeindedatenblättern wird somit insbesondere ersichtlich, wie die Bevölkerungsentwicklung mit den Kapazitätsreserven korrespondiert und ob dementsprechend unterdimensionierte WMZ bestehen, die bestehende, mobilisierbare Kapazitätsreserve in etwa dem prognostizierten Bedarf entspricht oder ob überdimensionierte WMZ bestehen. Der Kanton Graubünden gehört aufgrund des aktuellen Kenntnisstandes im Übrigen zu denjenigen Kantonen, welche gesamtkantonal gesehen eine Auslastung der WMZ von unter 100 % aufweisen. Somit verfügt der Kanton Graubünden gesamtkantonal betrachtet über zu grosse Bauzonen und neue Einzonungen von WMZ sind auch nach der Genehmigung des neuen Richtplanes durch den Bundesrat grundsätzlich zu kompensieren, auch wenn das generelle Bauzonenmoratorium gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 52a Abs. 2 lit. a RPV nicht mehr zur Anwendung gelangt. Die Ausrichtung der Bauzonengrösse auf den Bedarf von 15 Jahren war seit jeher eine zentrale Vorgabe des eidgenössischen Raumplanungsrechtes
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 188 (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 8 und 15; WALDMANN/HÄN- NI, Handkommentar RPG, Bern 2006 Art. 15 Rz. 27 ff.). Allerdings wurden im Rahmen der RPG1-Revison weitere Anforderungen bezüglich des planungsrechtlichen Umganges mit Bauzonen eingeführt und Aufträge, insbesondere die Pflicht zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen, verdeutlicht (vgl. Art. 15 Abs. 2 RPG). Insofern diente die RPG1-Revision auch der Einleitung einer Korrektur von Vollzugsdefiziten (vgl. THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 221). Ausserdem ist noch darauf hinzuweisen, dass bereits der aktuelle kantonale Richtplan vom 19. November 2002 (KRIP; genehmigt durch den Bundesrat am 19. September 2003 und zwischenzeitlich mehrfach angepasst) vorsieht, dass die Siedlungsgrenzen nach aussen zu stabilisieren seien und ein beachtlicher Teil des neuen Flächenbedarfs durch verbesserte Nutzung und Umstrukturierung des Gebäudebestandes zu realisieren sei (vgl. Kapitel 5.3.1 des KRIP [Stand: 31. Dezember 2009]; vgl. auch BGE 136 II 204 E.6.2.2). Mit anderen Worten sollen in Nachachtung des Konzentrationsprinzips und dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens in erster Linie bisher unausgeschöpfte Nutzungsmöglichkeiten im überbauten Gebiet berücksichtigt werden. c) Für die Berechnung des kommunalen Bedarfes an WMZ kann also, formell betrachtet, nicht direkt die TRB 2014 herangezogen werden, weil sich diese Richtlinie nur auf das Verhältnis Bund–Kanton bezieht. Allerdings scheint die bisher weit verbreitete Trendmethode unter dem revidierten eidgenössischen Raumplanungsrecht nicht mehr vollumfänglich den gestellten Anforderungen an eine Methode zur Erhebung des Bedarfes an WMZ zu genügen, da sie die Gefahr für Erweiterungsautomatismen birgt (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51). Denn wenn ein wesentliches Element für die Schätzung des Bedarfes für den Planungszeitraum der bisherige Baulandverbrauch darstellt, besteht die Gefahr, dass insbesondere die Berücksichtigung der inneren Nutzungsreserven nur ungenügend erfolgt, was eine weitere Ausdehnung des Siedlungsgebietes zur Folge hat und somit dem Konzentrationsprinzip sowie dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens zuwiderläuft (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51; BGE 136 II 204 E. 6.2). Die Regierung stellte im angefochtenen Beschluss auf die erhobenen Wohnbauzonenreserven gemäss Übersicht über den Stand der Überbauung, der Erschlies-
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 189 sung und der Baureife (Übersicht UEB) vom August 2013 ab (vgl. Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1; gemäss Bg-act. 1). Weiter stützt sie sich für die Ermittlung des Bauzonenbedarfs auf das maximale Szenario der Bevölkerungsentwicklungsprognose des BfS, auf welche auch in den TRB 2014 Bezug genommen wird. Sie berücksichtigt demzufolge die methodischen Vorgaben gemäss Art. 15 Abs. 5 RPG, Art. 30a RPV und der TRB 2014, welche für die kantonale Bauzonendimensionierung betreffend WMZ gelten, in angemessener Weise (vgl. THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226). Diese Vorgehensweise steht auch im Einklang mit den beabsichtigten richtplanerischen Vorgaben, wonach insbesondere die Angaben im Gemeindedatenblatt mit ähnlichen Feststellungen eine Aussage über den voraussichtlichen Bedarf und sein Verhältnis zu den Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven erlauben. Denn aus der geplanten Anpassungen der Kapitel 2 und 5 des Kantonalen Richtplanes sowie den dafür geschaffenen Grundlagen wie dem Gemeindedatenblatt, lässt sich schliessen, dass sich unter dem per 1. Mai 2014 revidierten eidgenössischen Raumplanungsgesetz die Bemessung des voraussichtlichen Bedarfes an WMZ für die nächsten 15 Jahre insbesondere an der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung, dem festgelegten Geschossflächenbedarf bzw. der Bauzonenflächenbeanspruchung sowie den Kapazitätsreserven (in der unüberbauten und unternutzten WMZ) orientieren wird. Im Übrigen hält auch bereits der im Jahre 2003 vom Bundesrat genehmigte und zwischenzeitlich mehrmals angepasste KRIP fest, dass die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken und der Bedarfsnachweis anhand von Nutzungsreserven und künftigem Bedarf zu erbringen sei. Zur Bestimmung der erwarteten Nachfrage seien Perspektivrechnungen für die künftige Bevölkerungsentwicklung erarbeitet worden (vgl. zum Ganzen Kapitel 5.3.1 des KRIP [Stand: 31. Dezember 2009]). d) Bei der Evaluierung des Bedarfes an WMZ auf kommunaler Stufe ist ein gesamtheitlicher Betrachtungswinkel anzuwenden. Art. 15 Abs. 3 RPG legt fest, dass die Lage und Grösse der Bauzonen über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen sind. Dabei seien die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (vgl. Art. 1 und 3 RPG) zu befolgen (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 69 ff.). So kann die ausschliessliche Beschränkung des Blickwinkels auf eine
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 190 Fraktion einer Gemeinde nicht im Sinne des revidierten eidgenössischen Raumplanungsrechtes liegen. Vielmehr ist grundsätzlich ein grösserer Betrachtungsperimeter anzuwenden. Ausgangspunkt ist sicherlich das gesamte Gemeindegebiet und allenfalls angrenzende Gebiete. Es kann sich unter Umständen auch rechtfertigen, beispielsweise die gesamte Region zu berücksichtigen. Der voraussichtliche Bedarf an WMZ ist also gesamthaft in einem grösseren räumlichen Kontext zu betrachten. Aus diesem Grund kann auch dem Einwand der Beschwerdeführerin, wonach der Fraktion O.1. im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung der (fusionierten) Gemeinde X. durch die erfolgte Gemeindefusion keine Nachteile erwachsen dürften, in dieser Absolutheit nicht gefolgt werden. Entscheidend muss im Grundsatz sein, in welcher Hinsicht sich die gesamte Gemeinde, allenfalls sogar unter Berücksichtigung der Region O.9. /X. , bezüglich WMZ entwickeln will. aa) Dafür kann insbesondere der am 17. Februar 2015 von der Regierung genehmigte regionale Richtplan X. herangezogen werden, auch wenn dieser nach Genehmigung des angepassten kantonalen Richtplanes, insbesondere im Bereich Siedlung, noch weiterzuentwickeln und allenfalls anzupassen ist. Bezüglich der vorliegenden Angelegenheit führte die Regierung in Genehmigungsbeschluss vom 17. Februar 2015 (vgl. Bf-act. 2 und Bg-act. 10) aus, dass die Festlegung des Wohngebietes O.3. als wichtiger Standort Wohnen nicht zu rechtfertigen sei. Das Gebiet O.3. liege sowohl im Verhältnis der Fraktion O.1. als auch in Bezug auf das regionale Zentrum peripher. Diese Festlegung stehe somit im Widerspruch zur angestrebten Stärkung des regionalen Zentrums O.12. und wie bereits in der damaligen Vorprüfung des regionalen Richtplanes erläutert, sei nicht nachvollziehbar, wie die Festlegung eines Wohngebietes in O.3. eine Stärkung der angestrebten funktionalen Struktur aus gesamtregionaler Sicht zu schaffen vermöge. Weiter bestünden im Gebiet O.3. bekanntermassen erhebliche Nutzungskonflikte. Unabhängig davon, ob es sich bei der Wohnzone 2 im Gebiet O.5. um eine zweite Nutzungsetappe oder eine rechtskräftige Bauzone mit etappierter Erschliessung handle, sei dieses Teilgebiet noch vollständig unüberbaut und unerschlossen. In Anbetracht der heutigen materiellen Voraussetzungen seien die Bedingungen nicht erfüllt, um als wichtiges Gebiet für das Wohnen aus gesamtregionaler Sicht gelten zu können. Weiter wurde der Bedarf auf richtplanerischer Ebene auch aufgrund der negativen Bevölkerungsentwicklung, selbst bei Wahl
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 191 des höchstmöglichen Szenarios, in Frage gestellt, wobei auf statistisch fundierte Annahme der Bevölkerungsentwicklung im Lichte der RPG1-Revision abzustellen sei und auch Verdichtungsmöglichkeiten miteinzubeziehen seien. bb) Diese Ausführungen der Regierung im Rahmen der Genehmigung des regionalen Richtplanes X. sind in Anbetracht der revidierten raumplanungsrechtlichen Vorgaben zur Siedlungsentwicklung nicht zu beanstanden. So wird der Fokus auf eine gesamtregionale Sichtweise im Sinne von Art. 15 Abs. 3 RPG gerichtet, welcher insbesondere auf eine Stärkung des regionalen Zentrums ausgerichtet sein soll. Die Regierung genehmigte den regionalen Richtplan X. dementsprechend auch mit Festsetzungen bzw. Zwischenergebnissen hinsichtlich differenzierten Entwicklungsschwerpunkten (vgl. Kapitel 5.3 des regionalen Richtplanes X. ; genehmigt durch die Regierung des Kantons Graubünden am 17. Februar 2015). O.12. soll als Wohnals auch als regionaler Arbeitsstandort weiterentwickelt werden. O.1. hingegen ist als Entwicklungsstandort Tourismus festgesetzt worden. Somit ist nicht ersichtlich, wie die Festlegung von O.3. als wichtiger Standort Wohnen unter zusätzlicher Berücksichtigung der peripheren Lagen sowohl bezüglich des Kernes der Fraktion O.1. als auch des regionalen Zentrums O.12. angezeigt sein und sich in das Gesamtkonzept des regionalen Richtplanes X. einfügen soll. Der Verweis der Beschwerdeführerin auf die beabsichtigte touristische Entwicklung des Skigebietes O.7. und der geltend gemachte Wohnbedarf aufgrund der zusätzlichen Arbeitsplätze ändert daran nichts. Denn auch aufgrund der im regionalen Richtplan X. festgelegten funktionalen Struktur, welche die Ausstattung mit Infrastrukturen z.B. im Bildungsbereich tendenziell in der Richtung des regionalen Zentrums vorsieht (vgl. Kapitel 5.1 des regionalen Richtplanes X. ) und der vertretbaren Distanzen zu weiteren Wohnbauzonenreserven in anderen Fraktionen der Gemeinde X. , lässt sich auch aus einer verstärkten touristischen Entwicklung nicht ohne Weiteres ein wichtiger Schwerpunkt Wohnen als richtplanerische Festlegung herleiten. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass in der Touristikzone gemäss Art. 21 BG im Rahmen des Genehmigungsbeschlusses vom 13. September 2016 (Bf-act. 1 und Bg-act. 13) auch Dienstwohnungen im Zusammenhang mit dem Gastgewerbe zugelassen wurden, womit dort in untergeordneter Weise grundsätzlich auch spezifischer, mit dem Tourismus zusammenhängender Wohnraum zonenkonform wäre. Insofern verfängt auch die Argu-
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 192 mentation der Beschwerdeführerin nicht, wonach aufgrund der erwarteten touristischen Entwicklung in O.1. und dem damit einhergehenden zusätzlichen Bedarf an Wohnraum für die dort angestellten Personen die Wohnzone 2, Teilgebiet O.5. , im Umfang von knapp 0.9 ha bzw. 16 Parzellen mit einer durchschnittlichen Fläche vom je etwa 550 m2 benötigt werde. e) Gemäss der, im angefochtenen Beschluss erwähnten und bei den Genehmigungsunterlagen befindlichen, Übersicht UEB vom August 2013 (vgl. Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1; gemäss Bg-act. 1), sind in der Gemeinde X. Wohnbauzonen von rund 62.1 ha vorhanden. Davon sind rund 50.4 ha überbaut, womit etwa 11.7 ha nicht überbaute Wohnzonen verbleiben. Dabei nicht berücksichtigt, sind die nicht spezifisch ausgewiesenen Nutzungsreserven innerhalb des in der Übersicht UEB als überbaut dargestellten Gebietes. Der Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013 legte bezüglich Bauzonengrösse und Bauzonenbedarf dar, dass gemäss der angewandten Trendmethode (geschätzter Landverbrauch: 7.8 ha) und unter Berücksichtigung von zusätzlichem Bedarf nach Wohnbauland aufgrund des Umstandes, dass die Gemeinde X. aus 6 Fraktionen bestehe, die (unüberbaute) Wohnbauzonenreserve im Umfang von 11.7 ha eine genügende Grösse bzw. einen Bauzonenüberhang aufweise. Gemäss der Regierung stehen in der Fraktion O.1. noch insgesamt 0.7 ha genehmigte Wohnbaureserven zur Verfügung, welche zukünftig immer noch die Erstellung von neun Wohngebäuden in der Wohnzone 2, Teilgebiet O.4. , ermöglichen. In der Dorfzone A bestünden ebenfalls noch zwei unüberbaute Bereiche, welche die Erstellung von zwei bis drei Wohngebäuden zuliessen. Selbst aufgrund der maximalen Bevölkerungsentwicklungsprognose des BfS, nehme bis 2040 die Bevölkerung stetig ab, womit auch unter Berücksichtigung der gemäss Art. 15 RPG geforderten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven, die ursprünglich vorgesehenen Wohnbauzonenreserven deutlich überdimensioniert und nach Art. 15 Abs. 2 RPG zu reduzieren seien. aa) Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Argumente, wonach aufgrund des stetigen Bevölkerungswachstums in der Fraktion O.1. sowie der anstehenden touristischen Entwicklung die Wohnbauzonenreserven in der Fraktion O.1. sicherlich nicht überdimensioniert seien, vermögen im Lichte der derzeit geltenden bundesrechtlichen Rechtslage nicht zu überzeugen. Dem Stand der Überbauung, der Erschliessung und der Baureife (Stand UEB; vgl. Bg-act. 2) sowie der Übersicht UEB (vgl.
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 193 Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1; gemäss Bg-act. 1), jeweils vom August 2013, kann entnommen werden, dass in der Dorfzone A von O.1. noch zwei Teilflächen der Parzellen 2328 und 2379 sowie im Gebiet O.4. die Parzellen 2587, 2588, 2589, 2595, 2600, 2604, 2621 und 2634 noch nicht überbaut sind (vgl. auch aktuelle Auszüge auf Basis der amtlichen Vermessung aus dem Geoportal GeoGR gemäss Bg-act. 3). Auf diesen Wohnbauzonen im Umfang von 0.7 ha erscheint die Erstellung von mindestens elf Wohngebäuden ohne Weiteres möglich. Dabei ist ein allfälliges Potential für die Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven auf bereits überbauten Parzellen noch nicht einmal spezifisch berücksichtigt worden. Zudem ist aufgrund des vorliegenden Gemeindedatenblattes (Bg-act. 4), auch unter Annahme des höchstmöglichen Bevölkerungsszenarios, momentan von einer stetigen Abnahme der Bevölkerung in der Gemeinde X. auszugehen. Ende 2015 wies die Fraktion O.1. 166 Einwohner auf (Bgact. 5). Im Jahr 1970 betrug die Bewohnerzahl 127, was somit einer Zunahme von 39 Personen in 45 Jahren bzw. 3 Planungsperi- oden gemäss Art. 15 RPG entspricht. Die durchschnittliche Zunah- me hat somit weniger als eine Person pro Jahr bzw. 13 Personen pro fünfzehnjähriger Planungsperiode betragen. Bei einer durchschnittlichen Grösse der Privathaushalte in der Gemeinde X. von 2.28 Personen im Jahre 2015 (vgl. vorstehend E.1c), würden theoretisch 6 Wohnbauten in der nächsten Planungsperiode von 15 Jahren ausreichen, um diesen Wohnbedarf zu decken. Dementsprechend sind die 0.7 ha Wohnbauzone in der Fraktion O.1. , unter Berücksichtigung der Planungsziele und grundsätze hinsichtlich der inneren Verdichtung (Art. 1 Abs. 2 lit. abis und b sowie Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG), sicher als ausreichend zu betrachten. Und dies selbst dann, wenn entgegen dem allgemeinen Trend in der gesamten Gemeinde X. in der Fraktion O.1. ein Bevölkerungswachstum stattfinden sollte, wobei die erwarteten touristischen Entwicklungen noch immer mit einigen Unwägbarkeiten behaftet sind. Ausserdem ist, wie bereits vorstehend erwähnt (E.5d), die Fokussierung der Bedarfsfrage auf eine einzelne Fraktion unzulässig, sondern die Bauzonen sind gemäss Art. 15 Abs. 3 RPG sogar über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen. In diesem Zusammenhang kann auch noch festgehalten werden, dass in einer angemessenen Distanz zu O.1. in den umliegenden Fraktionen der Gemeinde X. weitere Wohnbauzonenreserven im Umfang von etwa 10 ha zur Verfügung stehen. Wie die Regierung zutreffend darlegt, ergibt sich auch kein gravierendes Ungleichgewicht
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 194 zwischen den verschiedenen Fraktionen bezüglich der Verteilung der Wohnbauzonen. Mit einem Anteil von etwa 11 % an der Gesamtbevölkerung der Gemeinde X. (166 Einwohner / 1539 Einwohner = 10.79 %) liegen in der Fraktion O.1. ca. 7 % (10.5 ha genehmigte Wohnbauzonenreserven in der Gemeinde X. / 0.7 ha genehmigte Wohnbauzonenreserve O.1. = 6.67 %) der Wohnbauzonenreserven. Unter Einbezug der im regionalen Richtplan festgelegten und genehmigten Entwicklungsstrategie, wobei die Nichtgenehmigung der Festlegung des Gebietes O.3. als wichtigen Standort Wohnen durch die Regierung nachvollziehbar ist (vgl. vorstehend E. 5d), erscheint dieser Anteil der Fraktion O.1. an den gesamten Wohnbauzonenreserven der Gemeinde X. als angemessen. bb) Ausserdem ist nicht ausser Acht zu lassen, dass die neue bundesrechtliche Zweitwohnungsregelung die Neuerstellung von klassischen, unbewirtschafteten Zweitwohnungen in den im Anhang der ZWV aufgeführten Gemeinden untersagt (vgl. Art. 6 ZWG). Auch wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, dass im Gebiet O.3. überwiegend Erstwohnungen erstellt würden, ist davon auszugehen, dass diese Einschränkungen in der Nutzung einer Wohnung zu einer gewissen Reduktion der Nachfrage nach Bauland in der Wohnzone 2 und der Dorfzone A führt, weil die Bewilligung für eine Zweitwohnung insbesondere nur dann erteilt werden darf, sofern sie als touristisch bewirtschaftet im Sinne von Art. 7 Abs. 2 ZWG gilt. Die Möglichkeit zur Neuerstellung einer Wohnung mit klassischer, unbewirtschafteter Zweitwohnungsnutzung fällt weg. Für diesen Zweck war aber das Gebiet O.3. gemäss einer von der Beschwerdeführerin eingereichten Aktennotiz (Bf-act. 5), die anscheinend im Rahmen des Ortsplanungsverfahrens erstellt wurde, ursprünglich einmal vorgesehen. Somit ist aufgrund der neuen Zweitwohnungsgesetzgebung im Vergleich zur damaligen Ausgangslage im Jahre 1984 bzw. anlässlich der Genehmigung 1994 von einem reduzierten Bedarf bzw. von erheblich veränderten Verhältnissen auszugehen (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2016 vom 5. Oktober 2016 E.3.5). cc) Dass gemäss der Beschwerdeführerin nur die acht Parzellen im Gebiet O.4. tatsächlich verfügbar seien, weil die Parzellen in der Dorfzone A nicht auf dem Markt zur Verfügung stünden, kann in der vorliegenden Angelegenheit nicht dazu führen, dass solche Parzellen aus der Betrachtung der Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven in der WMZ zu entlassen wären. Die per 1. Mai 2014 neu eingefügte Bestimmung von Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG be-
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 195 sagt, dass Massnahmen zur besseren Nutzung von brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeit zur Verdichtung der Siedlungsfläche zu treffen seien (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung Rz. 40). Dieser Planungsgrundsatz, der insbesondere auch der Hortung von Bauland entgegenwirken soll, findet sich auch in Art. 15a Abs. 1 RPG (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15a Rz. 17 ff.). Demnach haben die Kantone und die Gemeinde diejenigen Massnahmen zu ergreifen, welche notwendig sind, um die Bauzonen ihrer Bestimmung zuzuführen. Art. 15a Abs. 2 RPG bestimmt weiter, dass eine kantonale gesetzliche Grundlage für die Bauverpflichtung zu schaffen sei. In diese Stossrichtung geht die kommunale Regelung zur Sicherung der Baulandverfügbarkeit gemäss Art. 32 BG. Auch wenn momentan die Teilflächen auf den Parzellen in der Dorfzone A im Zonenplan nicht mit dieser Regelung überlagert sind, ändert dies nichts an der Pflicht der Planungsbehörde, verhältnismässige Massnahmen gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG gegen die Baulandhortung zu ergreifen. Bei gegebenem öffentlichem Interesse und unter Beachtung der Verhältnismässigkeit, sind zur gegebenen Zeit im gesetzmässigen Verfahren auch die beiden Teilflächen in der Dorfzone A mit der kommunalen Verfügbarkeitsregelung zu überlagern oder eine andere Massnahme zur Verfügbarmachung von Bauland zu treffen. Diese Thematik wird aller Voraussicht nach auch Thema der anstehenden Revision des KRG bilden (vgl. Art. 15a und Art. 15 Abs. 4 lit. d RPG). Ebenfalls nicht entscheidend ist, dass die Beschwerdeführerin geltend macht, die Parzellen in der Dorfzone seien ungenügend erschlossen. Sofern nötig, könnten die geltend gemachten Erschliessungsmängel dieser beiden Teilflächen mit einer Festlegung im GEP behoben werden. f) Als Zwischenergebnis ist also festzuhalten, dass die von der Regierung dargelegte Ermittlung des voraussichtlichen Wohnbauzonenbedarfes nicht zu beanstanden ist. Vielmehr legte sie im angefochtenen Beschluss und dem vorliegenden Verfahren nachvollziehbar und unter Berücksichtigung der gesetzlichen Rahmenbedingungen gemäss dem revidierten RPG dar, weshalb die genehmigten Wohnbauzonen in der Fraktion O.1. dem voraussichtlichen Bedarf für die nächsten 15 Jahre genügten. Daran ändern weder das erwartete Tourismusprojekt, noch die weiteren Einwendungen der Beschwerdeführerin etwas. 6. a) Wenn ein Planungsträger bestehende WMZ dem Nichtbaugebiet zuzuweisen hat, fragt sich, welche Gebiete dafür in Frage kommen. Bei der Bestimmung dieser Fläche kann
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 196 man sich von den Wertungen in Art. 15 Abs. 3 und 4 RPG leiten lassen (THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226). Es ist der Regierung im angefochtenen Beschluss zuzustimmen, dass auch in Anbetracht der Ziele und Grundsätze der Raumplanung (vgl. Art. 1 und 3 RPG) und insbesondere der Zielsetzung der RPG1-Revison, wonach eine kompakte Siedlungsentwicklung mit einer Entwicklung nach innen anzustreben ist und überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren sind, sich prioritär grössere, unüberbaute Parzellen am Siedlungsrand für eine allfällige Zuweisung zum Nichtbaugebiet eignen. Diese Gebiete sollten idealerweise eine Grösse aufweisen, welche die Errichtung einer neuen selbständigen Wohnbaute darauf ermöglicht. Weiter eignen sich zur Zuweisung zum Nichtbaugebiet im Rahmen einer notwendigen Reduktion der Bauzone im Allgemeinen grössere unüberbaute Flächen, welche noch nicht erschlossen sind. Weniger geeignet sind hingegen Gebiete im Siedlungsgebiet, welche (allseitig) durch bereits überbaute Bauzonen umschlossen und erschlossen sind. Für solche Flächen ist eine Zuweisung zum Nichtbaugebiet in der Regel unzweckmässig und würde im Widerspruch zur beabsichtigten inneren Verdichtung stehen. Trotz überdimensionierter Bauzone im relevanten Betrachtungsperimeter, kann es sich allenfalls rechtfertigen, auf die Zuweisung von solchem, unüberbautem Gebiet inmitten der Bauzone zum Nichtbaugebiet zu verzichten (vgl. THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 227). b) In der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit ist die Wohnzone 2, Teilgebiet O.5. , weder überbaut, noch liegt sie inmitten der Bauzone. Vielmehr liegt sie isoliert und deutlich vom restlichen Baugebiet der Fraktion O.1. abgesetzt in der östlichen Peripherie der Fraktion O.1. . Zudem weist sie eine Fläche von ca. 0.9 ha auf und ist gemäss den in den Akten liegenden Luftbildern (Bg-act. 11) verkehrsmässig nicht erschlossen. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die bisherigen Erschliessungsanlagen für das gesamte Gebiet O.3. (Teilbereiche O.4. und O.5. ) konzipiert gewesen seien und sich auch alle Genossenschafter an den Kosten von ca. Fr. 1.4 Mio. beteiligt hätten. Der Kostenanteil des Gebietes O.5. sei dabei auf etwa einen Drittel (ca. Fr. 466‘000.–) zu beziffern. Weil jetzt nur noch ein kur-
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 197 zes Teilstück von 90 m inkl. eingelegter Leitungen nötig sei, müsse auch das Gebiet O.5. als voll erschlossen gelten. Aufgrund dieser Ausführungen der Beschwerdeführerin ist davon auszugehen, dass auch die Ver und Entsorgungsleitungen noch nicht ins Gebiet O.5. verlegt worden sind. Dies umso mehr, als das Departement für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) die Gemeinde X. mit Schreiben vom 15. September 2011 im Hinblick auf die anstehende Gesamtrevision der Ortsplanung darauf hinwies, dass eine Erschliessung und Überbauung des Gebiets O.5. im jetzigen Zeitpunkt nicht angezeigt sei und allenfalls sogar eine Planungszone zu erlassen sei. Ausserdem sind auch im GEP Ver und Entsorgung 1:2000 O.1. /Materialabbauzone O.2. vom 7. August 2013 (siehe Bg-act. 1) sowie dem Stand UEB vom August 2013 (siehe Bg-act. 2) keine Erschliessungsleitungen ausgewiesen und der Zeitraum für die Baureife der Parzellen im Gebiet O.5. wird sogar auf 5–15 Jahre beziffert. Ausserdem darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass nicht nur die Strecke zwischen den zwei Teilgebieten O.4. und O.5. als noch ausstehende Erschliessung zu betrachten ist. Vielmehr ist der Regierung zuzustimmen, wenn diese vorbringt, dass die Strecken der gesamten Erschliessungsanlagen zu betrachten seien. In diesem Fall ist bis zu den süd-östlichsten Parzellen des noch vollständig unüberbauten Gebietes O.5. noch eine Strasse von etwa 260–280 m Länge zu erstellen. Dementsprechend kann keine Rede davon sein, dass das Gebiet O.5. als voll erschlossen zu gelten habe, weil noch ein nicht unerhebliches Stück der Zufahrtsstrasse sowie auch die Erschliessungsstrasse innerhalb des Gebietes O.5. vollständig fehlt und auch die Ver und Entsorgungsleitungen vom Gebiet O.4. aus noch zu jeder Parzelle im Gebiet O.5. geführt werden müssten. Insofern eignet sich das Gebiet O.5. für die Zuweisung zum Nichtbaugebiet, wenn aufgrund von überdimensionierten Bauzonen eine Reduktion derselben vorzunehmen ist. Gemäss den Ausführungen der Regierung im angefochtenen Beschluss, konnten in der Gemeinde X. nur gerade zwei Flächen evaluiert werden, welche die vorstehenden Kriterien erfüllen, nämlich neben dem Gebiet O.5. in der Fraktion O.1. auch noch drei Parzellen in der Dorfzone A in O.8. . Bei den übrigen noch nicht überbauten Wohnbauzonen handle es sich überwiegend um innerhalb des bestehenden Siedlungsgebietes verstreute Fläche in weitgehend überbauten und erschlossenen Arealen bzw. Flächen, für welche bereits erhebliche Aufwendungen für die Erschliessung
9/19 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2017 198 getätigt wurden und die bereits teilweise überbaut sind (z.B. die Wohnzone 2 im Gebiet O.3. , soweit das Teilgebiet O.4. betroffen ist). Dass die Zuweisung von solchen Flächen zum Nichtbaugebiet in Hinblick auf die Zielsetzungen des RPG (Kompakter Siedlungskörper, Lenkung der Siedlungsentwicklung nach innen), auch im Falle von überdimensionierten Bauzonen, nicht zweckmässig ist, erweist sich in der vorliegenden Angelegenheit als schlüssig. Damit war aber die Zuweisung des Gebietes O.5. sowie der drei Parzellen in O.8. zum Nichtbaugebiet die einzige ersichtliche Option, um der expliziten bundesrechtlichen Vorgabe zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen nachzukommen. R 16 68 Urteil vom 8. Juni 2017