VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 19 96 5. Kammer Vorsitz Meisser Richter Audétat, Racioppi Aktuarin Kuster URTEIL vom 31. März 2020 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Andrea Wieser, Beschwerdeführer gegen Gemeinde X._____, Beschwerdegegnerin 1 und B._____, Beschwerdegegnerin 2 betreffend Baueinsprache
- 2 - 1. A._____ betreibt in X._____ eine Metzgerei. Am 13. September 2019 erhob A._____ Einsprache gegen das vom 27. August 2019 bis zum 16. September 2019 öffentlich aufgelegte Baugesuch Neubau Metzgerei. 2. Mit Einspracheentscheid vom 9. Oktober 2019, mitgeteilt am 24. Oktober 2019, wies die Gemeinde X._____ die Einsprache von A._____ unter Kostenfolge zulasten von A._____ ab. 3. Hiergegen erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 22. November 2019 (Poststempel) Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit folgenden Rechtsbegehren: 1. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die nachgesuchte Baubewilligung sei der B._____ nicht zu erteilen. 2. Der vorliegenden Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. 3. Unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge zuzügl. MWST zulasten der Gesuchstellerin. Begründend führte er im Wesentlichen aus, dass die von der Baugesuchstellerin geplante Baute die gesetzlichen Voraussetzungen zur Führung eines Schlacht- und Fleischverarbeitungsbetriebs nicht erfülle. Namentlich seien die baulichen Anforderungen zur Annahme von Wildtieren (Jagdwild) und weitere Hygienebestimmungen nicht erfüllt. 4. Das als Fachstelle beigezogene Amt für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit Graubünden (ALT) äusserte sich in seiner Vernehmlassung vom 12. Dezember 2019 dahingehend, dass der Entscheid der Gemeinde X._____ betreffend die lebensmittelrechtlichen Sachverhalte gestützt werden könne. Auf die vom Beschwerdeführer eingebrachten fachlichen Bedenken zum Projekt könne aus Gründen der Vertraulichkeit nicht einzeln eingegangen werden; sie seien durch die Planbeurteilung des ALT aber als nicht relevant einzustufen.
- 3 - 5. In ihrer Vernehmlassung vom 30. Dezember 2019 (Poststempel) beantragte die Gemeinde X._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 1) die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerde erweise sich – mit Ausnahme der Kostenüberbindung – als unbegründet und nicht stichhaltig. 6. Auch die B._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 2) beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 31. Dezember 2019 (Poststempel) die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin 2 hielt insbesondere fest, dass sie vehement dagegen sei, dass die Kosten der unbegründeten Einsprache zu den Baubewilligungskosten geschlagen werden sollen. 7. Mit Schreiben vom 6. Januar 2020 wies der Instruktionsrichter den Beschwerdeführer darauf hin, dass das geplante Bauvorhaben über 2 km von dessen Metzgerei/Wohnort entfernt liege. Das Vorliegen der Beschwerdelegitimation sei aus Sicht des Gerichts aufgrund der vom Bundesgericht zur Nachbar- und Konkurrentenbeschwerde entwickelten Rechtsgrundsätze zumindest fraglich. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs räumte der Instruktionsrichter dem Beschwerdeführer die Möglichkeit ein, sich innert Frist mit dem erwähnten Vorhalt auseinanderzusetzen. Ausserdem hielt der Instruktionsrichter fest, dass über eine allfällige Gewährung der aufschiebenden Wirkung später entschieden werde. 8. Mit Schreiben vom 18. Februar 2020 verzichtete der Beschwerdeführer auf die Einreichung einer Replik. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensparteien und die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
- 4 - Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1. Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht müssen gewisse Prozessvoraussetzungen – darunter auch die Legitimation des Beschwerdeführers – erfüllt sein, damit das Gericht auf eine Beschwerde eintritt, die Sache inhaltlich (materiell) prüft und einen Sachentscheid fällt. Fehlt es an einer dieser Voraussetzungen, führt dies zu einem Nichteintretensentscheid (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 17 65 vom 3. Mai 2018 E.1b mit Hinweis auf BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 50 und 52). 1.2. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Einspracheentscheid der Gemeinde X._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 1) vom 9., mitgeteilt am 24. Oktober 2019, worin die vom Beschwerdeführer gegen das Baugesuch der Beschwerdegegnerin 2 erhobene Einsprache unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers abgewiesen wurde. Gegen Entscheide von Gemeinden, die bei keiner anderen Instanz angefochten werden können und weder nach kantonalem noch nach eidgenössischem Recht endgültig sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerde geführt werden. Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde fällt demzufolge in die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts. Als Adressat des angefochtenen Einspracheentscheids, worin dem Beschwerdeführer die Kosten für das Einspracheverfahren von Fr. 1'000.-- überbunden wurden, ist der Beschwerdeführer davon überdies berührt und er weist ein schutzwürdiges Interesse an dessen gerichtlicher Überprüfung auf. Er ist demzufolge zur Beschwerde legitimiert (Art. 50 VRG). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (Art. 52 VRG).
- 5 - 2.1. Bevor die Rügen des Beschwerdeführers zu prüfen sind, untersucht das Verwaltungsgericht von Amtes wegen, ob die Beschwerdegegnerin 1 zu Recht auf die Einsprache des Beschwerdeführers eingetreten ist bzw. ob die Prozessvoraussetzungen bei der Vorinstanz gegeben waren. Hat Letztere trotz Fehlens einer Prozessvoraussetzung materiell entschieden, ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (vgl. BERTSCHI, a.a.O., Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 57 m.w.H.; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1P.775/2003 vom 4. März 2004 E.2.3). 2.2. Nach Auffassung des streitberufenen Gerichts hätte die Beschwerdegegnerin 1 auf die Einsprache des Beschwerdeführers nicht eintreten dürfen, da dieser nicht zur Einsprache legitimiert war (vgl. nachstehende Erwägungen 3.1 - 4.2.2). Der angefochtene Einspracheentscheid ist somit aufzuheben und die Beschwerde ist insofern teilweise gutzuheissen. 3.1. Gemäss Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können, wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist. Der in dieser Bestimmung enthaltene Grundsatz der Einheit des Verfahrens schliesst die Anforderung mit ein, dass vor den dem Bundesgericht vorgeschalteten unteren Instanzen die Rechtsmittelbefugnis wenigstens im gleichen Umfang gewährt wird wie vor dem Bundesgericht selbst. Art. 33 RPG wiederholt diesen Grundsatz für das Raumplanungsrecht sogar ausdrücklich. Danach muss das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen und Nutzungspläne gemäss dem Raumplanungsgesetz vorsehen, wobei die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zu gewährleisten ist. Massgeblich sind dabei die in Art. 89 Abs. 1 BGG definierten Anforderungen, wonach zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
- 6 berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), wer durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c) (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_437/2012 vom 21. Februar 2013 E.3.1). Art. 89 Abs. 2 BGG umschreibt weitere Personen und Institutionen, welche zur Beschwerde berechtigt sind. 3.2. Nach kantonalem Recht gelten für die Legitimation zur Einsprache gegen Baugesuche sinngemäss die Voraussetzungen für die Planungsbeschwerde an die Regierung (Art. 92 Abs. 2 Satz 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]). Gemäss Art. 101 Abs. 2 KRG ist zur Planungsbeschwerde berechtigt, wer ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Anfechtung der Planung hat oder nach Bundesrecht zur Beschwerdeführung legitimiert ist. Diese Umschreibung geht nach Auffassung des streitberufenen Gerichts nicht über diejenige in Art. 89 Abs. 1 und Abs. 2 BGG hinaus, weshalb bezüglich Einsprachelegitimation auf Art. 89 Abs. 1 und Abs. 2 i.V.m. Art. 111 Abs. 1 BGG und die dazu ergangene Rechtsprechung abgestellt werden kann. 4. Art. 89 Abs. 1 BGG verlangt mit Bezug auf die Beschwerdelegitimation, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Hoheitsakt besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Damit bestätigt der Gesetzgeber das in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege geltende Prinzip des Ausschlusses der Popularbeschwerde. Im Einzelnen lassen sich die beiden Voraussetzungen von lit. b und lit. c aber nicht konsequent auseinanderhalten, weshalb sie in Lehre und Rechtsprechung regelmässig in einem Zug genannt werden: Wer durch einen Akt besonders berührt ist, hat in der Regel ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung. Umgekehrt setzt das schutzwürdige Interesse voraus, dass sich jemand in ei-
- 7 ner besonderen, beachtenswerten nahen Beziehung zur Streitsache befindet und daher vom angefochtenen Akt besonders berührt wird (WALDMANN in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER/KNEUBÜHLER [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. Auflage, Basel 2018, Art. 89 Rz. 10 m.w.H.). 4.1.1. In Plangenehmigungs- und Bewilligungsverfahren zur Errichtung von Bauten und Anlagen wird die Legitimation von Nachbarn gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung regelmässig ohne nähere Prüfung bejaht, wenn deren Liegenschaft an das Baugrundstück angrenzt oder sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 Metern befindet. Bei grösseren Entfernungen muss hingegen eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft erscheinen. Gleichzeitig betont das Bundesgericht, für die Beurteilung der besonderen Betroffenheit nie schematisch auf einzelne Kriterien abzustellen, sondern die Prüfung stets auf der Basis einer Gesamtwürdigung aller rechtlich erheblichen Sachverhaltselemente vorzunehmen. Neben der Distanz können somit auch Art und Ausmass der durch die Anlage verursachten Immissionen, die Sichtverbindung, die Topographie, die Windverhältnisse, das Erscheinungsbild der Baute oder die Lage der Grundstücke entscheidend sein (WALDMANN, a.a.O., Art. 89 Rz. 21 m.w.H.; vgl. BGE 140 II 214 E.2.3 und Urteile des Bundesgerichts 1C_263/2017 und 1C_677/2017 vom 20. April 2018 E.2.2). 4.1.2. Vorliegend ist unbestritten, dass das geplante Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin 2 mehr als 2 km von der Metzgerei/dem Wohnort des Beschwerdeführers entfernt liegt. Inwiefern der Beschwerdeführer durch das geplante Bauvorhaben im Sinne der vorstehenden Erwägung 4.1.1 beeinträchtigt werden soll, ist nach Auffassung des streitberufenen Gerichts nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer – trotz Aufforderung von Seiten des Instruktionsrichters – auch nicht glaubhaft gemacht.
- 8 - 4.2.1. Gestützt auf den angefochtenen Einspracheentscheid ist davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin 1 die Einsprachelegitimation des Beschwerdeführers aus einer sog. Konkurrenzsituation ableitete (vgl. BFact. 1 E.1). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind Konkurrenten eines Bewilligungsempfängers nicht schon aufgrund der blossen Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde legitimiert. Diese Art des Berührtseins liegt vielmehr im Prinzip des freien Wettbewerbs und schafft keine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe. Ein schutzwürdiges Interesse kann gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung aber vorliegen für Konkurrenten in Wirtschaftszweigen, die durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle Regelungen (z.B. Kontingentierungen, Bedürfnisklauseln oder Monopoleinräumungen) in eine besondere Beziehungsnähe untereinander versetzt werden. Ferner ist ein Konkurrent zur Beschwerde legitimiert, soweit er geltend macht, andere Konkurrenten würden privilegiert behandelt (vgl. BGE 127 II 264 E.2c und Urteil des Bundesgerichts 1C_437/2012 vom 21. Februar 2013 E.4.5). 4.2.2. Nach Auffassung des streitberufenen Gerichts ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer – trotz Aufforderung von Seiten des Instruktionsrichters – auch nicht dargelegt, dass der Beschwerdeführer und die Beschwerdegegnerin 2 durch das Gesuch der Beschwerdegegnerin 2 um Erteilung einer Baubewilligung für das geplante Bauvorhaben in eine besondere Beziehungsnähe im Sinne der vorstehenden Erwägung 4.2.1 versetzt worden wären. 5. Im Ergebnis kann somit festgehalten werden, dass der Beschwerdeführer nach Auffassung des streitberufenen Gerichts nicht zur Einsprache legitimiert war, weshalb die Beschwerdegegnerin 1 auf die Einsprache des Beschwerdeführers nicht hätte eintreten dürfen. Der angefochtene Einspracheentscheid ist somit aufzuheben und die Beschwerde ist insofern teilweise gutzuheissen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, ohne
- 9 dass die Rügen des Beschwerdeführers zu prüfen sind und es ist die Sache zu neuem (Kosten-)Entscheid über die Einsprache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. 6.1. Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer als in der Hauptsache unterliegende Partei die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG). Die Staatsgebühr ist in Anwendung von Art. 75 Abs. 2 VRG auf Fr. 1'500.-- festzulegen. 6.2. Im Rechtsmittelverfahren wird die unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Der Beschwerdegegnerin 1 steht allerdings kein Anspruch auf eine Parteientschädigung zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte (vgl. Art. 78 Abs. 2 VRG). Auch der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin 2 steht im vorliegenden Rechtsmittelverfahren praxisgemäss keine Parteientschädigung zu.
- 10 - Demnach erkennt das Gericht: 1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der angefochtene Einspracheentscheid vom 9. Oktober 2019, mitgeteilt am 24. Oktober 2019, aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen und die Sache zu neuem (Kosten-)Entscheid über die Einsprache im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde X._____ zurückgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 284.-zusammen Fr. 1'784.-gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]