VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 15 79 5a Camera presidenza Racioppi giudici Stecher, Meisser attuaria Krättli-Keller SENTENZA del 7 gennaio 2016 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, ricorrente contro Comune di X._____, rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Andrea Toschini, convenuto e B._____ e C._____ , convenuti concernente opposizione edilizia
- 2 - 1. A._____ è proprietaria in zona D._____ sul territorio del Comune di X._____ della particella no. 667, sopraedificata con una casa d'abitazione e per il resto destinata prevalentemente a vigneto. Per accedere al fondo dominante no. 667, la proprietaria fa capo ad un accesso carrozzabile asfaltato debitamente iscritto a registro fondiario, sito lungo l'angolo nordovest del contiguo fondo servente no. 668, di proprietà di C._____ e B._____ . Morfologicamente, i due fondi ni. 667 e 668 sono siti in una zona con una pronunciata pendenza e l'accesso – a forma di una ipsilon capovolta – ha una pendenza massima partendo dalla strada cantonale e fino alla sua biforcazione del 16 %. Dalla biforcazione, la tratta che attualmente serve unicamente la particella no. 667 conta una pendenza massima del 23 %, mentre la parte di biforcazione che serve solo il fondo no. 668 come tale ha una pendenza massima del 6 %. 2. L'11 marzo 2015, C._____ e B._____ introducevano formale domanda di costruzione per l'edificazione di una palazzina di quattro appartamenti sul fondo no. 668. L'accesso ai fondi ni. 667 e 668 era previsto seguire, partendo dalla strada cantonale, la stessa tratta iniziale di quello attuale per poi proseguire - anche se leggermente spostato a destra sul fondo no. 668 - in linea pressoché retta, parallelamente al confine tra le due proprietà ni. 667 e 668. Contro questo progetto di costruzione, A._____ interponeva opposizione adducendo essenzialmente l'incremento di traffico sulla tratta d'accesso, la sua maggiore pericolosità e l'eventuale impossibilità di utilizzare l'accesso durante i lavori di costruzione. Il 22 luglio 2015 veniva introdotta una variante al progetto edilizio che prevedeva la soppressione delle cantine. 3. Il 27 luglio 2015, il Municipio di X._____ rilasciava ai committenti la licenza di costruzione a determinate condizioni e respingeva parallelamente l'opposizione interposta dalla vicina. Relativamente
- 3 all'accesso veniva concessa eccezionalmente una deroga, in quanto la pendenza superava il 12 % consentito dalla normativa comunale. Per il resto, durante i lavori di costruzione i committenti erano tenuti a garantire il transito o dare la possibilità di posteggiare le vetture su di un'area definita ai proprietari dei fondi ni. 667 e 668 e con la sistemazione degli accessi andava garantito un ottimo raccordo al piazzale del fondo no. 667. 4. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo dei Grigioni in data 11 settembre 2015, A._____ chiedeva l'accoglimento della sua istanza. Pur non dichiarandosi contraria alla nuova costruzione, la ricorrente reputava doveroso mantenere l'attuale assetto dell'accesso o comunque definire previamente alcune importanti questioni legate alla tratta stradale, onde evitare reclamazioni future. Oltre ad essere poco chiara, la decisione impugnata darebbe l'impressione che la licenza edilizia fosse già stata rilasciata prima dell'evasione dell'opposizione. Anche i nuovi piani presentati sarebbero stati approvati senza pubblicazione e quindi in manifesta violazione del diritto di audizione dei vicini. La strada d'accesso non rispetterebbe poi le direttive dell'associazione svizzera dei professionisti della strada e dei trasporti (VSS), contando la tratta una pendenza del 22% nel punto di imbocco della strada con i posteggi laterali. Anche l'immissione sulla cantonale non sarebbe ancora regolata nei dettagli. Per l'istante non sarebbe poi comprensibile il motivo che avrebbe spinto l'esecutivo comunale a concedere una deroga alla pendenza dell'accesso, quando vi sarebbero in ogni caso delle altre alternative. 5. Nella propria presa di posizione del 5 ottobre 2015, il Comune di X._____ chiedeva la reiezione del ricorso. La licenza sarebbe stata rilasciata previo esame della conformità del progetto alla normativa edilizia
- 4 comunale. La modifica apportata al progetto nel luglio 2015 non sarebbe in ogni caso stata suscettibile di modificare la situazione dell'opponente, per cui una nuova pubblicazione non sarebbe stata neppure necessaria. Per il resto, l'accesso sarebbe già esistente, e con l'intervento in parola verrebbe unicamente migliorato, nel senso di una riduzione della pendenza della strada nelle immediate vicinanze dell'imbocco sulla cantonale e della creazione di una pendenza costante per la restante tratta, con valori inferiori al 20 %. Rispetto all'attuale situazione, l'intervento apporterebbe pertanto degli indubbi vantaggi, poiché prevedrebbe una piazzuola di scambio e l'allargamento dell'accesso. 6. Anche per i due committenti il ricorso andrebbe respinto. La contestata deroga concessa dal comune andrebbe vista nell'ottica di un miglioramento della situazione attuale volta a regolarizzare al 19 % circa la pendenza di una tratta che attualmente conta una inclinazione fino al 23 %. 7. Nell'ambito del secondo scambio di scritti processuali, le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro precedenti allegazioni e proposte di cui si dirà meglio, per quanto utile ai fini del giudizio, nelle considerazioni di merito che fanno seguito. Considerando in diritto: 1. La controversia verte unicamente sulla liceità dell'autorizzazione a modificare in parte l'accesso già esistente per rendere viabili i fondi ni. 668 e 667.
- 5 - 2. a) Dal profilo formale l'istante fa valere una violazione del suo diritto di audizione, non essendo stata informata tramite pubblicazione relativamente all'introduzione di una variante al progetto di costruzione. Giusta l'art. 50 cpv. 2 della legge edilizia comunale (LE), salvo quanto previsto dalla presente legge, la procedura di licenza edilizia è retta dal diritto cantonale. Ai sensi della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; CS 801.100) e della relativa ordinanza (OPTC; CS 801.110), i comuni si occupano della procedura di esposizione (art. 92 cpv. 2 prima frase LPTC). La pubblicazione deve contenere indicazioni riguardo al committente, all'ubicazione del progetto di costruzione, alle zone di utilizzazione e agli inventari federali interessati secondo la legislazione in materia di protezione della natura e del paesaggio, alla durata e al luogo dell'esposizione, nonché alla possibilità d'opposizione. Opposizioni devono essere inoltrate al comune durante il periodo dell'esposizione (art. 45 cpv. 3 e 4 OPTC). Per la ricorrente, la modifica del progetto iniziale avrebbe richiesta una nuova pubblicazione della domanda di costruzione. In effetti, lo scopo della pubblicazione di un progetto di costruzione è principalmente quello di salvaguardare gli eventuali interessi dei vicini. Nell'evenienza, la variante introdotta dalla committenza nel luglio 2015 riguardava la rinuncia alla costruzione delle cantine interrate al di fuori del volume dell'edificio, senza altre modifiche della struttura dell'edificio. A quel momento, all'autorità edilizia erano già pervenute da tempo le opposizioni al progetto esposto il 18 marzo 2015. Come risulta allora dai piani inizialmente pubblicati e da quelli oggetto della variante della "facciata ovest", il tracciato stradale qui in discussione non ha subito alcuna modifica e le quote indicate sui due piani sono rimaste esattamente le stesse. Il "piano di situazione" presentato inizialmente veniva invece completato con la presentazione della variante, nel senso che il tracciato stradale rimasto immutato rispetto ai piani iniziali indicava l'ubicazione delle quattro canalette di cui era munita la strada
- 6 d'accesso, giusta le richieste avanzate dall'istante nello scritto indirizzato alla committenza dell'11 maggio 2015. Poiché nella propria opposizione la ricorrente non aveva nulla da obiettare contro la costruzione stessa, per l'esecutivo era logico considerare che anche con la presentazione della variante gli specifici interessi dell'istante non potessero essere in ogni caso lesi. Per la questione dell'accesso al fondo dell'istante, la variante introdotta nel luglio 2015 non apportava niente di nuovo per cui giustamente il progetto non era stato nuovamente pubblicato. b) La ricorrente pretende che con la rinuncia ad erigere le cantine la committenza avrebbe avuto un maggior spazio di manovra per progettare diversamente il tracciato stradale, motivo per cui la vicina avrebbe dovuto essere sentita. La censura va disattesa. Per l'autorità edilizia, determinante per procedere ad una nuova pubblicazione del progetto era solo l'oggettiva compromissione dei diritti della vicina. Non avendo subito la sistemazione esterna ed in particolare il tracciato stradale alcuna modifica, l'esecutivo poteva giustamente considerare che una nuova pubblicazione non sarebbe stata necessaria. Del resto, nell'ambito del presente procedimento, la ricorrente ha potuto ripetutamente esprimersi sulla questione litigiosa, anche se concretamente la variante non ha dato adito ad alcuna critica, motivo per cui anche se vi fosse stata una violazione del diritto di audizione, tale vizio rivestirebbe carattere del tutto secondario e non potrebbe comportare un ritorno degli atti all'autorità comunale per nuova esposizione, in quanto una simile misura costituirebbe in queste circostanze un inutile raggiro procedurale (DTF 137 I 195 cons.2.3.2 e sentenza del Tribunale amministrativo R 12 190). c) Per il resto, le censure formali rivolte alla licenza di costruzione, in particolare l'impressione che la licenza fosse già stata rilasciata a priori, non sono supportate da alcun elemento oggettivo che potrebbe sostenere
- 7 la tesi dell'istante. Anche il parallelo rilascio di una formale licenza edilizia e di una decisione di reiezione dell'opposizione presentata dalla vicina è conforme ai dettami dell'art. 46 cpv. 1 e 2 OPTC. Giova però al proposito ricordare alla vicina che l'opposizione da essa presentata non è di natura privata, come preteso nel ricorso. Contro il progetto di costruzione esposto pubblicamente, l'opposizione è un rimedio del diritto pubblico e nell'ambito della stessa non possono essere fatte valere problematiche di mero carattere privato, come verrà del resto esposto anche nelle considerazioni che fanno seguito. d) Le critiche formali della ricorrente hanno invece un certo fondamento per quanto riguarda la contraddizione esistente tra la licenza rilasciata e la motivazione fornita nella decisione su opposizione in merito al rispetto delle norme VSS. Mentre nella decisione su opposizione veniva preteso che dette direttive fossero state rispettate, dalla licenza di costruzione si evince chiaramente che per la pendenza della strada alla committenza fosse stata accordata un'autorizzazione eccezionale. Poiché è con il rilascio della licenza di costruzione che i diritti dell'istante vengono effettivamente compromessi e non essendo il ricorso contro la sola decisione su opposizione ammissibile (PTA 2003 no. 25), è chiaro che ai fini della presente vertenza è determinante la motivazione fornita nella licenza edilizia impugnata, che come tale è anche quella che corrisponde alla reale situazione di fatto. 3. a) In principio, se il progetto di costruzione è conforme alle disposizioni legali in materia di polizia delle costruzioni ed eventualmente alle altre prescrizioni di diritto pubblico, coloro che richiedono la licenza edilizia hanno diritto al rilascio della stessa. Aspetti relativi al diritto privato sono da esaminare solo sommariamente e per quanto è necessario ai fini della decisione amministrativa. Per costante prassi di questa sede, all'autorità
- 8 edilizia non è in principio dato rifiutare un progetto edilizio per motivi che esulano dalle disposizioni di polizia delle costruzioni (cfr. PTA 1987 no. 19, 1974 no. 24, 1971 no. 17 e 1970 no. 30) o da altre prescrizioni di diritto pubblico. In generale, non è compito dell'autorità edilizia statuire su questioni di diritto privato (cfr. PTA 1990 no. 25, 1989 no. 15, 1987 no. 20, 1982 no. 23 e 1969 no. 13). b) Essenzialmente l'istante vorrebbe ottenere un giudizio di merito - da un'istanza neutrale - sull'eventuale pregiudizio che potrebbe subire la servitù di transito che il suo fondo vanta su quello contiguo dalla leggera modifica dell'accesso attuale, anche eventualmente in vista di una sua edificazione futura. Tali questioni esulano però in larga misura dalla competenza che spetta sia all'autorità edilizia comunale che al Tribunale amministrativo nell'ambito di una procedura di licenza edilizia. Come si è detto in precedenza, se le condizioni poste dal diritto pubblico all'edificazione del fondo sono soddisfatte, gli istanti hanno diritto al rilascio di una licenza di costruzione. Pertanto i diritti che la vicina vanta sul fondo della committenza possono trovare tutela in questa sede solo nella misura in cui la servitù di cui gode il fondo dominante venisse decisamente compromessa con la nuova costruzione, ma non certamente qualora la ricorrente volesse in questa sede ottenere un giudizio in merito ad una variante diversa e pretesamente più appropriata né tantomeno assicurazioni in vista di una eventuale edificazione futura della particella no. 667. 4. a) Per la ricorrente, l'autorizzazione eccezionale rilasciata dall'autorità comunale in merito alla pendenza dell'accesso non sarebbe giustificata. Giusta l'art. 62 cifra 2 LE, gli impianti come gli imbocchi stradali, gli accessi alle strade nonché le uscite dagli stessi, non possono mettere in pericolo i rispettivi utenti. La pendenza delle rampe non può superare il
- 9 - 12 %. Per le rampe nelle vicinanze di strade con traffico intenso, tra il margine della strada e l’inizio della pendenza va inserito un piazzale con una pendenza massima del 5 % ed una lunghezza minima di 3.00 m. In caso di situazioni particolari, segnatamente nei nuclei degli insediamenti, l’autorità edilizia può autorizzare delle deroghe alle misure di cui sopra (art. 63 cpv. 2 e 3 LE). b) Nella licenza di costruzione rilasciata ai committenti, l'autorità edilizia poneva delle precise condizioni al rilascio dell'autorizzazione. Per quanto riguardava la situazione della vicina, veniva "concessa eccezionalmente una deroga per la costruzione della strada d'accesso privata in quanto supera il 12 % di pendenza consentita dalla legge edilizia. La stessa avrà una pendenza unica del 19.8 % e dovrà rispettare l'art. 63 cpv. 2 della legge edilizia, dove la pendenza per i primi 3 m non deve superare il 5 %" (condizione no. 3). Inoltre, l'autorità pretendeva che "Durante i lavori di costruzione si dovrà garantire il transito o dare la possibilità di posteggiare le vetture su di un'area definita ai proprietari dei fondi ni. 667 e 668" (condizione no. 4) e "Con la sistemazione degli accessi si dovrà garantire l'ottimo raccordo al piazzale del fondo no. 667" (condizione no. 5). Mentre l'istante sembra aver poco da ribadire sulle condizioni 4 e 5 poste alla licenza di costruzione, essa ritiene essenzialmente ingiustificato l'accordo di un'autorizzazione eccezionale ad erigere una strada di accesso con una pendenza tanto elevata. c) Come giustamente addotto dal comune convenuto i motivi che hanno giustificato tale permesso eccezionale sono molteplici. In primo luogo, la viabilità delle due particelle può essere garantita solo tramite l'imbocco sulla strada cantonale all'altezza del raccordo attuale, ciò che implica poi la necessità di poter debitamente raggiungere la quota dei due fondi qui in discussione entro una tratta relativamente breve e quindi con una certa
- 10 pendenza. E' infatti solo questa striscia di terreno del fondo no. 668 che collega le particelle ni. 668 e 667 alla restante rete viaria. L'immissione sulla strada cantonale non può essere modificata giacché in prossimità dell'imbocco vi sono su ambedue i lati della striscia di terreno del fondo no. 668 delle particelle già edificate – a destra la no. 634 ed a sinistra i sedimi ni. 378, 396 e 666 - che non permettono la scelta di un percorso alternativo rispetto alla situazione attuale. Inoltre il nuovo accesso segue in pratica a grandi linee la traiettoria di quello attuale, già approvato dall'autorità cantonale 30 anni or sono, migliorandolo però in più punti. In prossimità dell'immissione sulla strada cantonale ad esempio, la tratta avrà per tre metri una pendenza massima del 5 %, come previsto dalla normativa comunale. Pertanto, in detto punto nevralgico la situazione verrà migliorata (immissione sulla cantonale con una minor pendenza). Le condizioni di visibilità non subiscono alcuna modifica con l'intervento in oggetto, per cui rispetto alla situazione attuale il progetto apporta un indubbio miglioramento, anche considerato l'ampliamento della via d'accesso. Evidentemente le eventuali soste vietate in prossimità dell'imbocco sulla strada cantonale non possono essere un motivo per rifiutare ai committenti l'accesso richiesto, altrimenti per gli stessi motivi non sarebbe difendibile neppure l'attuale imbocco sulla cantonale. Normalmente poi, stati illegali vanno sanzionati e non certo presi in considerazione per imporre a terzi determinati oneri aggiuntivi. Il secondo vantaggio del nuovo accesso rispetto a quello attuale è la diminuzione della pendenza massima dall'attuale 23 % al 19.8 %. Per la ricorrente questo cambiamento non sarebbe necessariamente positivo, essendo la tratta con una pendenza del 19.8 % più lunga della precedente tratta con una pendenza del 23 %. Su tale questione è lecito avere pareri diversi, anche se una diminuzione della pendenza rende in linea di principio la strada meno pericolosa, soprattutto in inverno. Se però si considera che la tratta è rettilinea e che vengono ampliate le possibilità di incrocio tra le
- 11 vetture con la creazione di una piazzuola di scambio, forza è di constatare che l'accesso come tale verrà indubbiamente migliorato rispetto a quella che è la situazione attuale. La ricorrente è poi in generale malvenuta a voler negare ai committenti un'autorizzazione eccezionale per una pendenza dell'accesso superiore al 12 % quanto attualmente la stessa beneficia di un accesso con una pendenza del 23 % e quindi ancora superiore a quella autorizzata attualmente in via eccezionale. d) Per l'istante, l'imbocco sulla cantonale, l'accesso ai posteggi e l'incremento del traffico avrebbero richiesto dei miglioramenti ancora più drastici per rendere sicura la tratta. La tesi va disattesa. Per l'imbocco sulla strada cantonale, il progetto è stato approvato dall'ufficio tecnico cantonale il 29 aprile 2014 per cui la pericolosità addotta dall'istante a questo riguardo non trova riscontri oggettivi. In generale poi è bene ricordare che la particella della ricorrente ha il diritto di accesso sul fondo vicino e questo diritto le resta impregiudicato sia con l'aumento del traffico che con la creazione di posteggi laterali alla strada d'accesso. In sostanza la vicina può continuare a beneficiare della stessa tratta di accesso, con dei cambiamenti minimi in termini di percorrenza (stessa lunghezza e stessa ubicazione della strada). Il fatto che la strada in futuro venga utilizzata anche dai legittimi proprietari del fondo o dai locatari degli stabili ivi edificati non è certo atto a precludere all'istante il proprio diritto all'uso dell'accesso. La ricorrente non vanta alcun diritto di pretendere la salvaguardia della comoda situazione in cui si è trovata finora e caratterizzata da un uso pressoché esclusivo della tratta, tantomeno può pretendere che l'accesso venga adeguato alle sue particolari esigenze a spese di terzi. Gli usuali inconvenienti che derivano dal passaggio – sulla stessa strada di accesso – di più utenti autorizzati vanno in linea di principio accettati, godendo tutti coloro che fanno capo agli immobili siti sui fondi ni. 668 e 667 degli stessi diritti a questo riguardo. La situazione
- 12 sarebbe diversa se con il nuovo accesso il diritto di transito della ricorrente venisse effettivamente pregiudicato. Questa non è però evidentemente la situazione del caso in esame. e) Anche la pretesa situazione di pericolo intrinseca alla pendenza dell'accesso soprattutto in inverno va relativizzata. In primo luogo va rilevato che già ora, la forte pendenza della strada, la rende disagevole durante il periodo di gelo invernale. Tale situazione con la diminuzione della pendenza verrà pertanto semmai migliorata. La maggior fonte di pericolo è per l'istante costituita dai diversi utenti che verrebbero ad utilizzare la strada. In principio, tale argomentazione è pretestuosa, in quanto qualsiasi tratta di strada diviene potenzialmente più pericolosa con un certo incremento del traffico. L'istante non può però pretendere di poter paragonare la situazione attuale, nell'ambito della quale è quasi la sola utente, a quella futura - con l'utilizzazione di circa 12 automobili - per concludere ad una maggiore pericolosità della strada. Come si è detto il diritto dell'istante non è esclusivo e non può prevalere su quello degli altri aventi diritto a percorrere la stessa strada. Considerato il traffico limitato, la comunque limitata lunghezza della strada di circa 50 m, la possibilità di scambio che offre per l'incrocio di due vetture, il suo tracciato pressoché rettilineo e la sua esposizione al sole, le obiezioni sollevate dell'istante quanto alla pericolosità dell'accesso vanno relativizzate e non giustificano un giudizio diverso da quello espresso dall'autorità edilizia. Per questo Giudice, la particolare situazione del caso in oggetto rendeva del tutto giustificata l'autorizzazione eccezionale concessa, anche considerato che con la stessa viene in ogni caso migliorato l'accesso attuale. 5. In conclusione, dal profilo del diritto pubblico le censure sollevate dall'istane avverso la modifica dell'accesso così come approvato a titolo di autorizzazione eccezionale da parte dell'autorità comunale non meritano
- 13 protezione e il ricorso è respinto. L'esito della controversia giustifica l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento alla parte soccombente in ossequio a quanto stabilito all'art. 73 cpv. 1 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100). Il comune convenuto, avendo agito nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali non ha diritto a ripetibili (art. 78 cpv. 2 LGA). Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 1'500.-- - e le spese di cancelleria di fr. 295.-totale fr. 1'795.-il cui importo sarà versato da A._____, X._____, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. [Vie di diritto] 4. [Comunicazioni]