VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN R 13 52, R 13 141 und 142 5. Kammer bestehend aus Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Audétat und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuarin Baumann-Maissen URTEIL vom 25. Februar 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Barla Cahannes Renggli, Beschwerdeführer 1 (R 13 52 und 141) B._____, Beschwerdeführer 2 (R 13 142) gegen Gemeinde X._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Reto Nigg, Beschwerdegegnerin 1 und C._____ AG, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Philip Conradin, Beschwerdegegnerin 2 betreffend Baueinsprache
- 2 - 1. Die C._____ AG reichte am 19. Juli 2012 bei der Gemeinde X._____ ein Baugesuch für den Neubau zweier Mehrfamilienhäuser auf der innerhalb der Bauzone gelegenen Parzelle Nr. 254 ein. Die Gemeinde X._____ schrieb das fragliche Bauvorhaben nach ordnungsgemässer Profilierung gemäss den Plänen vom 19. Juli 2012 in der Zeit vom 26. Juli bis zum 26. August 2012 öffentlich aus. Während der öffentlichen Auflage erhoben B._____ am 23. August 2012 sowie A._____ am 24. August 2012 Einsprache gegen das Bauvorhaben der C._____ AG und beantragten, dieses nicht zu bewilligen. Mit Entscheid vom 21. November 2012, mitgeteilt am 27. November 2012, genehmigte die Baukommission der Gemeinde X._____ (nachfolgend: Baukommission) das Baugesuch der C._____ AG unter Auflagen und Bedingungen, wies die Einsprache von B._____ ab, während sie die Einsprache von A._____ in Bezug auf die Gewährleistung eines reibungslosen Baustellenverkehrs guthiess, im Übrigen aber abwies. 2. Dagegen reichten B._____ am 18. Dezember 2012 und A._____ am 24. Dezember 2012 Einsprache beim Gemeindevorstand X._____ ein. 3. a) Mit Eingabe vom 17. Januar 2013 erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer 1) gegen den Bewilligungs- und Einspracheentscheid der Baukommission vom 21. November 2012 überdies Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte, der Bauund Einspracheentscheid der Baukommission vom 21. November 2012 sei aufzuheben und es sei dessen Nichtigkeit festzustellen. Allenfalls sei der angefochtene Entscheid in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und das Baugesuch der C._____ AG abzuweisen (Verfahren R 13 52). b) In der Eingabe vom 31. Januar 2013 schloss die C._____ AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 2) auf Abweisung der Beschwerde vom
- 3 - 17. Januar 2013, soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde X._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 1) ersuchte das Verwaltungsgericht in der Vernehmlassung vom 8. März 2013, auf die Beschwerde vom 17. Januar 2013 nicht einzutreten. In der Replik vom 22. April 2013 hielt der Beschwerdeführer 1 an seinen Anträgen und Ausführungen fest. Die Beschwerdegegnerin 2 erneuerte in ihrer Duplik vom 6. Mai 2013 ebenfalls ihre bisherigen Anträge und setzte sich abermals mit der Argumentation des Beschwerdeführers 1 auseinander, während die Beschwerdegegnerin 1 am 6. Mai 2013 auf eine Stellungnahme verzichtete 4. Mit Einspracheentscheid vom 5. März 2013, mitgeteilt am 7. März 2013, wies der Gemeindevorstand die gegen den Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 erhobenen Einsprachen ab und erlegte die Kosten des Einspracheverfahrens in der Höhe von Fr. 2'100.-- zu einem Drittel B._____ und zu zwei Dritteln dem Beschwerdeführer 1 auf. Überdies wurde B._____ verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 2 eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 1'600.-- (inkl. MWST) zu bezahlen und der Beschwerdeführer 1 die Beschwerdegegnerin 2 ausseramtlich mit Fr. 1'600.-- (inkl. MWST) zu entschädigen. 5. a) Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer 1 am 8. März 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, diese Beschwerde sei mit dem Verfahren R 13 52 zusammenzulegen, eventualiter sei das Verfahren bis zum Entscheid im Verfahren 13 52 zu sistieren. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Eventualiter seien der Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 sowie der Einspracheentscheid des Gemeindevorstands vom 5. März 2013 aufzuheben, die Einsprache gutzuheissen und das Baugesuch der Beschwerdegegnerin 2 abzuweisen. Schliesslich seien der Kostenentscheid im Einspracheentscheid des Gemeindevorstands und der Bau- und Einspra-
- 4 cheentscheid der Baukommission aufzuheben und die Kosten zu verteilen respektive vollumfänglich der Gemeindekasse zu belasten (R 13 141). b) Mit Eingabe vom 26. März 2013 reichte B._____ ebenfalls Beschwerde gegen den Einspracheentscheid des Gemeindevorstands vom 5. März 2013 ein, mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben (R 13 142). 6. a) In der Vernehmlassung vom 6. Mai 2013 beantragte die Beschwerdegegnerin 1 im Verfahren R 13 141, die vom Beschwerdeführer 1 gegen den Einspracheentscheid des Gemeindevorstands erhobene Beschwerde abzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchte sie das Verwaltungsgericht, das fragliche Verfahren mit dem Verfahren R 13 52 zusammenzulegen. b) In der gleichentags im Verfahren R 13 142 eingereichten Vernehmlassung begehrte die Beschwerdegegnerin 2 sodann die Abweisung der Beschwerde des Beschwerdeführers 2, soweit auf diese einzutreten sei. 7. a) Am 6. Juni 2013 beantragte die Beschwerdegegnerin 2 im Verfahren R 13 141 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Ausserdem ersuchte sie um Sistierung des Verfahrens. b) Ebenfalls am 6. Juni 2013 beantragte sie im Verfahren R 13 142, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In prozessualer Hinsicht begehrte sie die Sistierung dieses Verfahrens. 8. Mit Schreiben vom 2. Juli 2013 forderte der Instruktionsrichter die Beschwerdegegnerin 2 in den Verfahren R 13 52, R 13 141 und R 13 142 auf, dem Verwaltungsgericht bis zum 12. Juli 2013 mitzuteilen, ob und in welcher Form sie die vorgenannten Verfahren angesichts der Bundesge-
- 5 richtsurteile 1C_614/2012, 1C_646/2012, 1C_649/2012 sowie 1C_650/2012 vom 22. Mai 2013 weiterführen wolle, d.h. ob sie an den in diesen Verfahren gestellten Anträgen festhalten oder – in Kenntnis nun auch der Begründung der erwähnten Bundesgerichtsurteile – andere Anträge stellen wolle. 9. Mit Schreiben vom 12. Juli 2013 teilte die Beschwerdegegnerin 2 dem Verwaltungsgericht in Bezug auf das Verfahren R 13 52 mit, sich angesichts der zwischenzeitlich ergangenen Bundesgerichtsentscheide entschieden zu haben, im Verfahren R 13 52 nunmehr explizit einen Antrag auf Nichteintreten zufolge der ohnehin von Amtes wegen zu beachtenden Unzuständigkeit des angerufenen Gerichts zu stellen mit entsprechender Kosten- und Entschädigungsfolge. Falls das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde wider Erwarten eintrete, beantrage sie die Sistierung bis zum Inkrafttreten des Zweitwohnungsgesetzes, da derzeit eine grosse Rechtsunsicherheit herrsche. In den Verfahren R 13 141 und 142 halte sie an ihren bisherigen Anträgen, insbesondere am bereits gestellten Sistierungsantrag, fest. 10. Am 20. August 2013 orientierte die Beschwerdegegnerin 1 das Verwaltungsgericht, gegen eine Sistierung der Verfahren R 13 141 und R 13 142 nichts einzuwenden zu haben. Sollte das Verwaltungsgericht einer Sistierung nicht zustimmen, so anerkenne die Beschwerdegegnerin 1 aufgrund der am 22. Mai 2013 ergangenen Bundesgerichtsentscheide, dass die Beschwerden aufgrund der derzeitigen Rechtslage dahingehend gutzuheissen wären, als der Bauherrschaft die Erstellung neuer Zweitwohnungen nicht gestattet werden könne. Diese wäre daher zur Stellungnahme aufzufordern, ob sie das Baugesuch zurückziehen oder die Wohnung als nutzungspflichtige Zweitwohnungen erstellen wolle. Im Verfahren R 13 52 halte die Beschwerdegegnerin 1 am gestellten Nichteintretensantrag fest.
- 6 - Wie in den Verfahren R 13 141 und 142 habe die Beschwerdegegnerin 1 gegen eine Sistierung dieses Verfahrens nichts einzuwenden. Falls das Verwaltungsgericht das Verfahren R 13 52 nicht sistiere und zudem auf die Beschwerde eintrete, gelte das für die Verfahren R 13 141 und 142 Gesagte. 11. Am 29. Juli 2013 hielt der Beschwerdeführer 2 an seinen bisherigen Anträgen fest. Aus seiner Sicht gäben die Urteile des Bundesgerichts vom 22. Mai 2013 genügend Aufschluss, wie mit der Beschwerde zu verfahren sei. Eine Sistierung über mehrere Jahre lasse sich deshalb kaum rechtfertigen. 12. Am 26. August 2013 ersuchte der Beschwerdeführer 1 das Verwaltungsgericht, die in den Verfahren R 13 52 und R 13 141 gestellten Sistierungsgesuche abzuweisen und über die fraglichen Beschwerden beförderlich zu entscheiden. 13. Mit der in den Verfahren R 13 52, R 13 141 und 142 erlassenen prozessleitenden Verfügung vom 30. August 2013 wies der Instruktionsrichter die eingereichten Sistierungsgesuche ab, ordnete an, die fraglichen Verfahren im Sinne der Erwägungen weiterzuführen und forderte die Beschwerdegegnerin 2 auf, dem Verwaltungsgericht bis zum 20. September 2013 zu erklären, ob sie an ihrem Baugesuch unverändert festhalten, dieses zurückziehen oder die zu erstellenden Wohnungen als Erstwohnungen oder als bewirtschaftete Zweitwohnungen im Sinne von Art. 4 der Verordnung über die Zweitwohnung (ZwVO, SR 702) erstellen wolle. Ein Gesuch um Erstellung der Wohnungen als Erst- oder bewirtschaftete Zweitwohnungen würde vom Verwaltungsgericht als Begehren um Projektänderung betrachtet und von diesem der Gemeinde X._____ zugestellt, mit der Anordnung, das Gesuch um Projektänderung im Baubewilligungsverfahren
- 7 zu prüfen und den Parteien sowie dem Verwaltungsgericht den entsprechenden Entscheid mitzuteilen, unter anschliessender Gewährung des rechtlichen Gehörs. 14. Am 20. September 2013 erklärte die Beschwerdegegnerin 2, sie werde im Rahmen des Baugesuchs bewirtschaftete Zweitwohnungen erstellen. Im Verfahren R 13 142 stellte sie neu Antrag auf Abweisung der Beschwerde. In den Verfahren R 13 52 und R 13 141 hielt sie an ihren Anträgen fest. Prozessualiter beantragte sie, im Verfahren R 13 52 vorab über das Eintreten zu entscheiden und im Verfahren R 13 141 ein Teilurteil über die nicht mit der Zweitwohnungsproblematik zusammenhängenden Fragen zu fällen. 15. Am 30. September 2013 teilte die Beschwerdegegnerin 1 dem Verwaltungsgericht sodann mit, den Antrag der Beschwerdegegnerin 2 im Verfahren R 13 141 betreffend Teilentscheid zu unterstützen. 16. Schliesslich beantragte der Beschwerdeführer 1 mit Eingabe vom 22. Oktober 2013 die Abweisung der Erklärung der Beschwerdegegnerin 2 und ersuchte das Verwaltungsgericht, die Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin 1 zurückzuweisen. 17. Demgegenüber begrüsste der Beschwerdeführer 2 in der Eingabe vom 4. November 2013 die Erklärung der Beschwerdegegnerin 1 vom 30. September 2013. Im Übrigen verwies er auf seine bisherigen Ausführungen. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die eingereichten Beweismittel wird, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
- 8 - Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Die Verfahren R 13 52, R 13 141 sowie 142 beziehen sich auf dasselbe Bauvorhaben. Im Rahmen der Instruktion hat sich gezeigt, dass zwischen den fraglichen Verfahren ein enger sachlicher Zusammenhang besteht. Es drängt sich daher auf, über die fraglichen Beschwerden, soweit darüber im jetzigen Verfahrensstadium zu entscheiden ist, in einem Urteil zu befinden. 2. Die vom Beschwerdeführer 1 am 17. Januar 2013 eingereichte Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012, in dem diese das von der Beschwerdegegnerin 1 eingereichte Bauvorhaben unter Auflagen und Bedingungen genehmigte, die dagegen erhobene Einsprache des Beschwerdeführers 1 in Bezug auf die Gewährleistung eines reibungslosen Baustellenverkehrs guthiess, im Übrigen aber wie jene des Beschwerdeführers 2 abwies. Gegen solche individuell konkrete Entscheide, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG, BR 370.100) beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden, soweit sie nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischen Recht endgültig sind. a) Der Beschwerdeführer 1 ist der Meinung, dass diese Voraussetzungen in Bezug auf den Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 erfüllt sein könnten. Zwar könne dieser Entscheid laut dessen Rechtsmittelbelehrung gestützt Art. 106 Abs. 3 des Baugesetzes der Gemeinde X._____ (nachfolgend: Baugesetz) innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung beim Gemeindevorstand durch Einsprache angefochten werden. Art. 50 Abs. 2 der Verfassung der Gemeinde X._____ (nachfolgend: Gemeinde-
- 9 verfassung) sehe demgegenüber vor, dass die Baukommission sämtliche Baugesuche nach den Bestimmungen des Baugesetzes behandle und darüber nach Abklärung aller Rechts- und Detailfragen endgültig entscheide. Endgültig sei ein Entscheid nach herkömmlicher Lehre und Rechtsprechung, wenn er innerhalb der Gemeinde nicht weiterziehbar und deshalb als nächste Instanz das Verwaltungsgericht anzurufen sei. Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung stünde jedoch im Widerspruch zu Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung, wonach gegen Entscheide einzelner Behördenmitglieder, von Kommissionen oder der Verwaltung innert 20 Tagen beim Gemeindevorstand schriftlich Einsprache zu erheben sei. Da das Baugesetz und die Gemeindeverfassung widersprüchliche Regelungen enthielten und diese ungenaue Gesetzgebung zu grosser Rechtsunsicherheit führe, habe der Beschwerdeführer 1 einerseits beim Gemeindevorstand innert 20 Tagen Einsprache gegen den Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 erhoben, diesen andererseits beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten. Dass die Baukommission und nicht der Gemeindevorstand für die Behandlung der Baugesuche zuständig sei, dränge sich insbesondere aufgrund von Art. 99 Baugesetz auf. Laut dieser Bestimmung habe vor Ablauf der Einsprachefrist die Baubehörde den schriftlichen Baubescheid zu erlassen, in welchem sie auch über allfällige Einsprachen zu entscheiden habe. Baubehörde sei gemäss Art. 3 Baugesetz der Gemeindevorstand, während die Baukommission lediglich als beratendes Organ amte. Da eine Einsprache nicht mit einem Baugesuch gleichzusetzen sei, ergebe sich aus dem Wortlaut des Gesetzes eindeutig, dass für die Behandlung von Baueinsprachen ausschliesslich der Gemeindevorstand als Baubehörde zuständig sei. Dies ergebe sich auch aus dem Wesen der Baueinsprache. Durch die Baueinsprache werde ein nicht strittiges Verfahren zu einem strittigen, welches in konsequenter Anwendung des Gesetzes
- 10 nicht mehr in den Beurteilungsspielraum der Baukommission gehöre, sondern gemäss Art. 99 Baugesetz durch den Gemeindevorstand behandelt werden müsse. Demzufolge hätte die Baukommission die gegen das streitbetroffene Bauprojekt eingereichten Einsprachen nicht beurteilen dürfen. b) Dieser Argumentation hält die Beschwerdegegnerin 2 entgegen, Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung sehe vor, dass die Baukommission zur Erteilung der Baubewilligung und zum Entscheid über Einsprachen zuständig sei. Sollte das ältere Baugesetz dieser neueren Verfassungsregelung widersprechen, sei es insofern als aufgehoben zu betrachten. Im Übrigen sei die Gemeindeverfassung gemeindeintern auf einer höheren Normenstufe als das Baugesetz anzusiedeln. Schliesslich sei die Zuständigkeit der Baukommission in der Gemeindeverfassung sehr spezifisch geregelt; das Baugesetz regle diese nicht genauer. Der Grundsatz der Geltung der spezielleren Norm greife daher diesbezüglich nicht, weshalb Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung als massgebend anzusehen sei. Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin 2 sei es ohne Kenntnis der Hintergründe um die Entstehung der fraglichen Regelung indes nicht möglich, die Bedeutung des Worts "endgültig" im vorliegenden Zusammenhang nachzuvollziehen. Jedoch sei zu beachten, dass der Beschwerdegegnerin 1 bei der Auslegung ihres kommunalen Rechts Autonomie zukomme und diese eine langjährige Praxis zur Auslegung von Art. 14 und Art. 50 Gemeindeverfassung entwickelt habe, die Baukommission diese Praxis kenne und umsetze. Rechtsvergleichend zeige sich im Übrigen, dass die von der Beschwerdegegnerin 1 praktizierte Lösung in anderen Gemeinden ebenfalls existiere. So habe gemäss Art. 58 der Verfassung der Gemeinde Filisur zum Beispiel die Baukommission als kommunale Baubehörde im Sinne von Art. 85 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes des Kantons Graubünden (KRG, BR 801.100) erstinstanzlich über Baugesuche zu ent-
- 11 scheiden. Nach Art. 92 Abs. 2 des Baugesetzes der Gemeinde Filisur könne dieser Entscheid innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung durch Einsprache beim Gemeindevorstand angefochten werden. Aus den genannten Gründen sei davon auszugehen, dass der Entscheid der Baukommission vom 21. November 2013 mit Einsprache beim Gemeindevorstand hätte angefochten werden müssen, weshalb auf die dagegen eingereichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des gemeindeinternen Rechtsmittelzugs nicht einzutreten sei. c) Diese Argumentation wird von der Beschwerdegegnerin 1 dahingehend ergänzt, als sie vorbringt, nach dem klaren Wortlaut von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG sei die Beschwerde an das Verwaltungsgericht erst zulässig, wenn der gemeindeinterne Rechtsmittelweg ausgeschöpft sei. Dies sei vorliegend zumindest im Zeitpunkt der Beschwerdeführung nicht der Fall gewesen, da der angefochtene Entscheid damals beim Gemeindevorstand hätte angefochten werden können. Das entsprechende Rechtsmittel ergebe sich widerspruchslos aus dem Gemeinderecht. Dem stehe nicht entgegen, dass in Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung das Wort "endgültig" aufgenommen worden sei. Damit habe der Verfassungsgeber lediglich ausdrücken wollen, dass eben die Baukommission entscheide, und nicht bloss Antrag an den Gemeindevorstand stelle. Diese Auslegung entspreche der langjährigen und konsequenten Praxis der Beschwerdegegnerin 1, welche bekanntlich in der Auslegung des Gemeinderechts weitgehend autonom sei. Das Vorgehen des Beschwerdeführers 1 komme daher einer Sprungbeschwerde gleich, welche im kantonalen Verfahrensrecht nicht vorgesehen sei und deren allgemeine Voraussetzungen im Übrigen nicht gegeben seien. d) Im Bereich der Raumplanung steht dem Bund nur eine Grundsatz- Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV), weshalb die diesbe-
- 12 zügliche Gesetzgebung grundsätzlich den Kantonen obliegt (BGE 139 II 271 E.10). Dies gilt insbesondere für die vorliegend in Frage stehende Ordnung der Zuständigkeit zur Behandlung von Baugesuchen und die Regelung des diesbezüglichen Verfahrens (vgl. Art. 25 Abs. 1 des Rauplanungsgesetzes [RPG, SR 700]). aa) In Bezug auf den erstgenannten Punkt sieht der Kanton Graubünden in Art. 86 Abs. 1 KRG, vorbehältlich abweichender eidgenössischer und kantonaler Bestimmungen (Art. 86 Abs. 4 KRG), die Zuständigkeit der kommunalen Baubehörde vor. Der Begriff der kommunalen Baubehörde wird in Art. 85 Abs. 2 KRG dahingehend umschrieben, als es sich hierbei um den Gemeindevorstand handelt, soweit dieses Gesetz, die Spezialgesetzgebung oder das Gemeinderecht nicht eine andere kommunale Behörde bestimmen (kommunale Baubehörde; vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 11. Mai 2004, Revision Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden, Heft Nr. 3/2004-2005, S. 369). Will eine Gemeinde die Zuständigkeit für die Beurteilung von Baugesuchen auf eine andere kommunale Baubehörde übertragen, so hat sie eine entsprechende Regelung in die Gemeindeverfassung oder in das Gemeindegesetz aufzunehmen (Art. 17 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden [GG, BR 175.050]). Im Übrigen ist sie bei der Bezeichnung der für das Baubewilligungsverfahren zuständigen kommunalen Behörde(n) und der Ausgestaltung eines allfälligen internen Rechtsmittelverfahrens grundsätzlich jedoch frei (vgl. Art. 85 Abs. 1 Baugesetz). bb) Der Gemeinden kommt in diesem Bereich folglich eine relativ erhebliche Gestaltungsfreiheit zu, weshalb sich das Verwaltungsgericht bei der Auslegung der diesbezüglich von einer Gemeinde erlassenen Vorschriften Zurückhaltung auferlegt, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen
- 13 sind. In solchen Fällen steht den Gemeinden ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nur eingreift, wenn die Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat, sich der erlassene Entscheid mithin als sachlich nicht vertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst (vgl. BGE 129 I 410 E.2, 128 I 3 E.2b, 122 I 279 E.8b; Urteile des Verwaltungsgerichts R 10 50 vom 6. Juli 2010 E.1, R 09 14 vom 23. Juni 2009 E.1; vgl. MARCO TOLLER, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 60 N. 13; REGULA KÄGI-DIENER, in: EHREN- ZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2008, Art. 50 N. 11). e) Das Baugesetz der Gemeinde X._____ bestimmt die Zuständigkeit für den Erlass von Baubewilligungen in Art. 99 Abs. 1 Baugesetz. Laut dieser Bestimmung erlässt die Baubehörde nach Ablauf der Einsprachefrist den schriftlichen Baubescheid, in welchem über das Baugesuch und allfällige dagegen eingereichte Einsprachen entschieden wird. Baubehörde im Sinne dieser Regelung ist gemäss Art. 3 Abs. 1 Baugesetz der Gemeindevorstand, dem die Baukommission beratend zur Seite steht (Art. 3 Abs. 2 Baugesetz). Gemäss Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung hat hingegen die Baukommission sämtliche Baugesuche nach den Bestimmungen von Baugesetz, Bauordnung und Zonenplanung zu behandeln. Nach Abklärung aller Rechts- und Detailfragen entscheidet sie endgültig und leitet den Entscheid sofort an die Gesuchsteller weiter. aa) Diese beiden Regelungen stehen in einem unauflösbaren Widerspruch zueinander. Deshalb gilt es vorweg die Frage zu klären, ob der Gemeindeverfassung als rechtlicher Grundordnung der Gemeinde X._____ gegenüber den anderen kommunalen Normen Vorrang gebührt. Das Ver-
- 14 waltungsgericht hat die Frage der zwischen der Gemeindeverfassung und anderen kommunalen Erlassen bestehende Normenhierarchie im Urteil R 07 87 vom 29. Februar 2008 E.1b geprüft und in Bezug auf kommunale Erlasse, die in demselben Verfahren erlassen wurde, wie die Gemeindeverfassung, dahingehend entschieden, als solche Rechtsnormen gleichrangig sind. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, zwar sei die Gemeindeverfassung im Unterschied zu den gewöhnlichen kommunalen Erlassen von der Regierung zu genehmigen. Jedoch komme dieser Genehmigung lediglich deklaratorische Bedeutung zu, weshalb es sich nicht rechtfertige, der Gemeindeverfassung deshalb einen höheren Stellenwert einzuräumen. Das Verwaltungsgericht hat im fraglichen Urteil allerdings die Frage aufgeworfen, ob gesetzliche Regelungen der Gemeinden, die, wie die interessierenden Bestimmungen des Baugesetzes, erst durch die Genehmigung der Regierung rechtswirksam werden, wegen dieses konstitutiven Genehmigungsvorbehalts – im Sinne einer erhöhten Legitimität – Vorrang gegenüber anderen kommunalen Rechtsnormen haben (Urteil des Verwaltungsgerichts R 07 87 vom 29. Februar 2008 E.1b). Einer solchen Betrachtungsweise steht jedoch entgegen, dass es sich bei der Genehmigung der Regierung um ein Aufsichtsmittel handelt, mit dessen Hilfe sichergestellt werden soll, dass die Gemeinden keine mit dem übergeordneten (kantonalen) Recht im Widerspruch stehende Rechtsnormen erlassen. Hierdurch wird ein kommunaler Erlass nicht zu einem kantonalen, und zwar selbst dann nicht, wenn die Genehmigung durch die Regierung konstitutive Bedeutung hat (THOMAS WARTMANN, Die Genehmigung kommunaler Erlasse durch kantonale Behörden nach aargauischem Recht, Zürcher Beitrage zur Rechtswissenschaft, Zürich 1974, S. 55 ff.). Es besteht daher kein Anlass, solchen Regelungen im Vergleich zu den auf Gemeindeebenen nach demselben Verfahren erlassenen und damit demokratisch gleichermassen legitimierten einen höheren Stellenwert einzuräumen.
- 15 bb) Art. 99 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz sowie Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung wurden auf Gemeindeebene nach demselben Verfahren erlassen. Deshalb sind sie aus Sicht der Normenhierarchie als gleichrangig anzusehen. Indes ist zu beachten, dass die Gemeindeverfassung im Jahr 2002 von der Gemeindeversammlung erlassen und mit Beschluss der Regierung vom 18. März 2003 genehmigt wurde, während das Baugesetz aus dem Jahr 1992/1993 stammt. Nach dem Grundsatz, wonach die später erlassene Rechtsnorm grundsätzlich Vorrang gegenüber der früher erlassenen geniesst (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 220), geht Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung daher Art. 99 Abs. 1 Baugesetz in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz vor. cc) In Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung hat die Gemeinde X._____ die Baukommission rechtsgültig als zuständige kommunale Behörde im Sinne von Art. 85 Abs. 2 KRG bezeichnet. Soweit Art. 3 BauG eine anderslautende Regelung enthält, wurde dieser mit dem Inkrafttreten von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung derogiert. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers 1 ist die Zuständigkeit der Baukommission im Übrigen keineswegs auf die Behandlung von Baugesuchen beschränkt, sondern umfasst ebenfalls die Beurteilung von Einsprachen. Denn bei der in Art. 46 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden [KRVO, BR 801.110]) vorgesehenen Einsprache handelt es sich nicht um ein Rechtsmittel, sondern um ein formalisiertes Anhörungs- und Mitwirkungsrecht, mit dem rechtliche oder tatsächliche Einwendungen gegen ein geplantes Bauvorhaben vorgebracht werden und beantragt wird, das eingereichte Baugesuch deswegen abzuweisen oder in geänderter Form zu bewilligen. Diese Form der Einsprache dient somit der Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfas-
- 16 sung (BV, SR 101), weshalb die gesonderte Behandlung von Baugesuchen und hiergegen erhobenen Einsprachen ausgeschlossen ist (vgl. zum Ganzen: MISCHA BERNER, Die Baubewilligung und das Baubewilligungsverfahren unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Luzern, Zürich/St. Gallen 2009, S. 118; HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, in: AE- MISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 33 N. 36). Für den angefochtenen Einsprache- und Baubewilligungsentscheid vom 21. November 2012 bedeutet dies, dass die Baukommission darin zu Recht über das Baugesuch der Beschwerdegegnerin 2 und die dagegen eingereichten Einsprachen entschieden hat. f) Ein solcher Entscheid kann allerdings nur mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn gegen ihn kein anderes Rechtsmittel erhoben werden kann oder er nach kantonalem oder eidgenössischen Recht endgültig ist (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). Laut Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung sind Entscheide der Baukommission "endgültig". aa) Welche Bedeutung eine kommunale Rechtsnorm hat, ist aufgrund der allgemeinen Auslegungsmethoden zu bestimmen. Danach ist eine Regelung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Erweist sich dieser als unklar oder lässt er mehrere Interpretationen zu, so ist unter Berücksichtigung aller anerkannten Auslegungsmethoden (historische, systematische, geltungszeitliche und teleologische Auslegung) nach seiner wahren Tragweite zu suchen (vgl. BGE 134 II 308; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 217). Vom sprachlich klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf freilich nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass dieser nicht in allen Punkten dem wahren Sinn der in Frage stehenden Regelung entspricht und zu Ergebnissen führt, die dessen Verfasser nicht gewollt haben kann und die gegen den Gerechtigkeitsgedan-
- 17 ken oder den Gleichbehandlungsgrundsatz verstossen (BGE 139 III 165 E.2, 134 II 249 E. 2.3, 133 V 9 E.3.1, 131 III 314 E.2.2; PIERRE TSCHAN- NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2009, § 25 N. 3). bb) Der Begriff "endgültig" wird im allgemeinen Sprachgebrauch grundsätzlich im Sinne von "definitiv", "entschieden", "unabänderlich", "feststehend", "abgemacht" sowie "beschlossen" verstanden (vgl. http://synonyme. woxikon.de > endgültig, besucht am 31. März 2014). In der Rechtswissenschaft findet sich dieser Begriff vor allem im Prozessrecht, wobei damit zum Ausdruck gebracht wird, dass gegen einen Entscheid kein Rechtsmittel mehr zur Verfügung steht; er mit seiner Ausfällung also rechtskräftig wird und von den zuständigen Organen vollstreckt werden kann. Diese Bedeutung wird dem Begriff "endgültig" beispielsweise in Art. 49 Abs. 1 lit. a, lit. c und d, Art. 57 lit. c und Art. 71 Abs. 2 VRG beigemessen, um die ansonsten gegen einen Verwaltungsentscheid möglicherweise zur Verfügung stehende Beschwerde an das Verwaltungsgericht auszuschliessen. cc) Würde der Begriff "endgültig" in Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung entsprechend dieser im Prozessrecht üblichen Terminologie aufgefasst, so würde er jedes Rechtsmittel gegen Entscheide der Baukommission ausschliessen. In diesem Fall würde Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung insoweit er sich auf Bauvorhaben, die dem Raumplanungsgesetz (RPG, SR 700) unterliegen, bezieht, gegen Art. 33 Abs. 2 RPG verstossen. Mit dieser Regelung hat der Bundesgesetzgeber die Kantone nämlich verpflichtet, mindestens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen aus dem Bereich des Raumplanungsgesetzes vorzusehen (vgl. zum Ganzen: BGE 135 II 188 E.4; AEMISEGGER/HAAG, a.a.O., Art. 33 N. 38 N. 35, BERNER, a.a.O., S. 176 ff.; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz, http://synonyme
- 18 - Stämpflis Handkommentar, Bern 2006, Art. 33 N. 16 ff.). Dass der Verfassungsgeber eine solche mit übergeordnetem Recht im Widerspruch stehende Regelung treffen wollte, ist nicht anzunehmen. Ein solches Ergebnis lässt sich denn auch vermeiden, wenn der Begriff "endgültig" ausschliesslich auf die Gemeindeebene bezogen wird und nur die dort bestehenden Rechtsmittelmöglichkeiten ausschliessen soll. In diesem Fall können Entscheide der Baukommission zwar nicht gemeindeintern, jedoch mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Diese Auslegung, die sich ohne weiteres mit dem Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung vereinbaren lässt, ist gegenüber der sich an der juristischen Terminologie orientierenden vorzuzuziehen. dd) Die Beschwerdegegnerin 1 geht jedoch noch einen Schritt weiter und postuliert, mit dem Begriff "endgültig" habe der Verfassungsgeber lediglich ausdrücken wollen, dass die Baukommission – entgegen der in Art. 3 Abs. 2 Baugesetz enthaltenen Regelung – nicht nur Antrag an den Gemeindevorstand stelle, sondern über Baugesuche und dagegen eingereichte Einsprachen entscheide. Eine solche Auslegung läuft darauf hinaus, den Begriff "endgültig" jeder Bedeutung zu entleeren, diesen mithin als nicht existent anzusehen. Sie dürfte daher durch den Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung nur mehr knapp gedeckt sein. Die Beschwerdegegnerin 1 hat jedoch überzeugend dargelegt, dass die kommunalen Behörden Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung seit seinem Inkrafttreten in dieser Weise ausgelegt haben. Dies legt den Schluss nahe, dass der historische Gesetzgeber die fragliche Regelung derart verstanden hat. Dafür spricht auch die Tatsache, dass der gleichzeitig mit Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung erlassene Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung vorsieht, dass gegen Entscheide von Kommissionen innert 20 Tagen beim Gemeindevorstand schriftlich Einsprache erhoben werden kann. Mit dieser Einsprache ist im Unterschied zum Einspracheverfahren
- 19 vor der Baukommission, welches, wie vorangehend dargelegt, der Wahrung des rechtlichen Gehörs dient, ein förmliches Rechtsmittelverfahren gemeint, das bezweckt, eine bereits erlassene Verfügung durch einen für den Einsprechenden günstigeren Entscheid zu ersetzen (AEMISEG- GER/HAAG, a.a.O., Art. 33 N. 36; BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 30 N. 57). Dass im Baubewilligungsverfahren ein solches gemeindeinternen Rechtsmittelverfahren existiert, hält Art. 106 Abs. 3 Baugesetz ausdrücklich fest. Demzufolge spricht sowohl die historische als auch die systematische Auslegung für die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Auslegung. Aus telelogischer Sicht bleibt anzumerken, dass ein solcher gemeindeinterner Rechtsmittelzug die Möglichkeit eröffnet, einen ergangenen Baubewilligungs- und Einspracheentscheid bei einer Behörde überprüfen zu lassen, welche den angefochtenen Entscheid überprüfen kann, ohne sich hinsichtlich der Auslegung des kommunalen Rechts oder der massgeblichen örtlichen Verhältnisse Zurückhaltung auferlegen zu müssen. Ein solches Rechtsmittel ist folglich geeignet, den Rechtsschutz entscheidend zu erweitern, und wird denn auch in zahlreichen Gemeinden im Kanton Graubünden vorgesehen (vgl. zum Beispiel die Regelungen in den Gemeinden Arosa, Thusis und der Stadt Chur). Aus diesen Gründen ist die von der Beschwerdegegnerin 2 vorgenommene Auslegung von Art. 50 Abs. 2 Baugesetz nicht zu beanstanden. ee) Selbst wenn jedoch anders zu entscheiden wäre und Art. 50 Abs. 2 Baugesetz einen gemeindeinternen Rechtsmittelzug ausschliessen würde, hätte dies nicht zur Folge, dass die Entscheide der Baukommission beim Gemeindevorstand nicht angefochten werden könnten. In diesem Fall bestünde zwar eine Normenkollision zwischen Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung und Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung. Diese hätte die Be-
- 20 schwerdegegnerin 1 indes seit Inkrafttreten der Gemeindeverfassung gelöst, indem sie Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung den Vorrang gegenüber Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung eingeräumt hätte. Ein solches Vorgehen wäre jedenfalls bei dem der Beschwerdegegnerin 1 diesbezüglich zuzubilligenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum nicht zu beanstanden. Freilich würde der formale Grundsatz, wonach die speziellere Norm der allgemeinen im Regelfall vorgeht, an sich für einen Vorrang von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung im Verhältnis zu Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung sprechen. Jedoch ist zu beachten, dass es sich hierbei nicht um ein schematisch anwendbares Prinzip handelt; massgeblich ist es nur, wenn aus dem Sinnzusammenhang heraus eine Rechtsnorm im Verhältnis zur anderen als Sonderregelung zu verstehen und zu behandeln ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 220). Dass die Beschwerdegegnerin 1 Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung gegenüber Art. 14 Gemeindeverfassung nicht als Sonderregelung ansehen will, erweist sich jedenfalls nicht als offensichtlich unhaltbar. ff) Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass die Baukommission über sämtliche Baugesuche sowie allfällige dagegen eingereichte Einsprachen zu entscheiden hat und dass der von ihr gefasste Baubewilligungs- und Einspracheentscheid innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung mit Einsprache beim Gemeindevorstand angefochten werden kann. Dieses in Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung und Art. 106 Abs. 3 Baugesetz vorgesehene Rechtsmittelverfahren ist zwingender Natur und der vom Gemeindevorstand zu erlassende Einspracheentscheid formelles Gültigkeitserfordernis für das nachgelagerte Beschwerdeverfahren an das Verwaltungsgericht, weshalb auf eine gegen einen Entscheid der Baukommission gerichtete Beschwerde nicht eingetreten werden kann (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG, vgl. statt vieler: ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl.,
- 21 - Zürich/Basel/Genf 2013, N. 693 und N. 697). Für den angefochtenen Baubewilligungs- und Einspracheentscheid der Baukommission bedeutet dies, dass auf die dagegen am 17. Januar 2013 beim Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des gemeindeinternen Rechtsmittelwegs nicht einzutreten ist. 3. a) Bei diesem Ergebnis hat das Verwaltungsgericht die vom Beschwerdeführer 1 im Verfahren R 13 52 erhobenen Rügen nur mehr insoweit zu prüfen, als dieser behauptet, der angefochtene Entscheid sei deswegen nichtig (vgl. BGE 133 II 366 E.3, 127 II 32 E.3g; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 N. 14; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 955). Der Beschwerdeführer 1 bringt diesbezüglich vor, wie aus dem angefochtenen Bau- und Einspracheentscheid der Baukommission vom 21. November 2012 hervorgehe, habe die Beschwerdegegnerin 2 am 6. September 2012 eine Stellungnahme eingereicht, die dem Beschwerdeführer 1 erst mit dem angefochtenen Entscheid der Baukommission zugestellt worden sei. Sodann habe der Beschwerdeführer 1 das Schreiben des Bauberaters der Gemeinde vom 1. Oktober 2012, das in den angefochtenen Entscheid der Baukommission eingeflossen sei, bis anhin überhaupt nicht zur Kenntnis nehmen können. Derart gravierende Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör hätten die Nichtigkeit des angefochtenen Entscheids zur Folge. Schliessich stünde der angefochtene Baukommissionsentscheid im Widerspruch zu den neuen Verfassungs- und Verordnungsbestimmungen zu den Zweitwohnungen, was ebenfalls zu dessen Nichtigkeit führe. b) Gegen diese Argumentation wenden die Beschwerdegegnerinnen im Wesentlichen ein, der Beschwerdeführer habe sich im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zur Stellungnahme der Beschwerdegegnerin 2 äussern können. Damit habe eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf
- 22 rechtliches Gehör als geheilt zu gelten. Zutreffend sei, dass dem Beschwerdeführer 1 die Stellungnahme des Bauberaters nicht zugestellt worden sei. Die Baukommission habe die sich daraus ergebenden Erkenntnisse, soweit sie für den Entscheid rechtserheblich seien, im angefochtenen Entscheid der Baukommission indes zusammengefasst und darauf nur insoweit abgestellt. Mit diesem Vorgehen habe sie den Anspruch des Beschwerdeführers 1 auf rechtliches Gehör gewahrt. Schliesslich führten auch die neuen Verfassungs- und Verordnungsbestimmungen zu den Zweitwohnungen nicht zur Nichtigkeit des angefochtenen Entscheids, wie doch die strittige Baubewilligung deutlich vor dem Stichtag gemäss Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV erteilt worden. c) Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar. Nichtigkeit, d.h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung, wird nur angenommen, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 133 II 366 E.3, 132 II 21 E.3.1, 129 I 361 E.2.1, vgl. zudem die Zusammenfassung der Rechtsprechung bei HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 958 ff.). Die Nichtigkeit ist jederzeit und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten. d) Die gerügten Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör stellen, selbst wenn sie sich als begründet erweisen sollten, nach ständiger Rechtsprechung keinen Nichtigkeitsgrund dar (vgl. BGE 137 I 195 E.2.3.2, BGE 134 I 331, Urteil des Bundesgerichts 5A_296/2013 vom
- 23 - 9. Juli 2013 E.3.1; PVG 2011 Nr. 31; Urteil des Verwaltungsgerichts R 13 211 vom 4. März 2014 E.3a, je m.w.H.). Soweit der Beschwerdeführer 1 den angefochtenen Entscheid der Baukommission überdies wegen der Verletzung von Art. 75b Abs. 1 in Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV als nichtig erachtet, ist zunächst festzuhalten, dass sich die streitbetroffene Baubewilligung auf Zweitwohnungen in einer Gemeinde mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 % bezieht und damit in den Anwendungsbereich von Art. 75b Abs. 1 BV in Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV fällt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind solche Baubewilligungen, die – wie die vorliegend in Frage stehende – zwischen dem 11. März 2012 und dem 31. Dezember 2012 in den betroffenen Gemeinden erstinstanzlich erteilt wurden, allerdings nicht nichtig, sondern bloss anfechtbar (vgl. BGE 139 II 243 E.9-11, BGE 139 II 271 E.12; Urteil des Bundesgerichts 1C_103/2013 vom 7. Oktober 2013 E.4). Dem Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 haftet auch insofern kein Nichtigkeitsgrund an. Dass der fragliche Entscheid der Baukommission aus einem anderen Grund nichtig wäre, macht der Beschwerdeführer 1 nicht geltend und kann aufgrund der Akten ausgeschlossen werden. Das Begehren des Beschwerdeführers 1, den fraglichen Entscheid für nichtig zu erklären, erweist sich demnach als unbegründet, weshalb es abzuweisen ist.
4. In Bezug auf das Verfahren R 13 52 kann damit zusammenfassend festgehalten werden, dass auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 1 vom 17. Januar 2013 nicht einzutreten ist, da der damit angefochtene Entscheid der Baukommission mangels Ausschöpfung des gemeindeinternen Rechtsmittelwegs kein taugliches Anfechtungsobjekt darstellt. Im Übrigen erweist sich die angefochtene Verfügung weder infolge der behaupteten schwerwiegenden Gehörsverletzungen noch des geltend gemachten Verstosses gegen Art. 75b Abs. 1 BV in Verbindung mit Art. 197
- 24 - Ziff. 9 Abs. 2 BV oder aus anderen Gründen als nichtig. Der vom Beschwerdeführer 1 diesbezüglich gestellte Antrag auf Nichtigkeitserklärung ist deshalb abzuweisen. 5. Die in den Verfahren R 13 141 und R 13 142 erhobenen Beschwerden richten sich gegen den Einspracheentscheid vom 5. März 2013, in dem der Gemeindevorstand die gegen den Bewilligungs- und Einspracheentscheid der Baukommission vom 21. November 2012 erhobenen Einsprachen abgewiesen hat. Dieser nach Ausschöpfung des gemeindeinternen Rechtsmittelzugs ergangene Verwaltungsentscheid stellt ein taugliches Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG dar (vgl. E.1 hiervor). a) Hinsichtlich des Beschwerdeführers 1 ist sodann zu berücksichtigen, dass dieser Eigentümer der in der Gemeinde X._____ gelegenen Parzelle Nr. 270 ist, die unmittelbar an das zu überbauende Grundstück angrenzt. Bei dieser Sachlage ist der Beschwerdeführer 1 durch das strittige Bauvorhaben stärker betroffen als die Allgemeinheit und hat überdies ein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung der Zulässigkeit des geprüften Bauvorhabens. Ausserdem hat er am 24. August 2012 bei der Baukommission Einsprache gegen das fragliche Bauvorhaben erhoben, welche die Baukommission mit Entscheid vom 21. November 2012 hinsichtlich der Gewährleistung eines reibungslosen Baustellenverkehrs guthiess, im Übrigen jedoch abwies. Die gegen diesen Entscheid eingereichte Einsprache wies der Gemeindevorstand im angefochtenen Entscheid ab. Der Beschwerdeführer 1 ist folglich durch den angefochtenen Entscheid sowohl materiell als auch formell beschwert, womit seine Beschwerdelegitimation zu bejahen ist (Art. 50 VRG). Auf die von ihm im Übrigen frist- und formgerecht (vgl. Art. 52 VRG) eingereichte Beschwerde ist damit einzutreten.
- 25 b) Bezüglich der Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 ist zu beachten, dass der Einspracheentscheid der Gemeinde X._____ vom 5. März 2013, wie bereits festgehalten (vgl. E.3d hiervor), in den Anwendungsbereich von Art. 75b Abs. 1 BV in Verbindung mit Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV fällt. Bei der Prüfung, ob eine Baubewilligung für solche Wohnungen erteilt werden kann, handelt es sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung um eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 des Bundesgesetzes über Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451), weshalb der Beschwerdeführer 2 als in diesem Bereich gesamtschweizerisch tätige, ideelle Organisation zur Beschwerdeführung berechtigt ist (Art. 12 NHG; vgl. BGE 139 II 171 E.11.4). Auf dessen im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten (Art. 52 VRG). 6. a) Schliesslich hat die Beschwerdegegnerin 2 das Verwaltungsgericht im Verfahren R 13 141 ersucht, über die nicht im Zusammenhang mit der Zweitwohnungsproblematik stehenden Einwände des Beschwerdeführers 1 vorab in einem Teilurteil zu entscheiden. Zur Begründung dieses Begehrens hat sie im Wesentlichen ausgeführt, bezüglich der geplanten Erstellung bewirtschafteter Zweitwohnungen müsse eine weitaus umfassendere Prüfung erfolgen als hinsichtlich der übrigen Rügen. Aus prozessökonomischen Gründen erscheine es deshalb angezeigt, vorderhand die übrigen Rügen des Beschwerdeführers 1 zu beurteilen, zumal ein solches Teilurteil den Entscheid über die Zulassung bewirtschafteter Zweitwohnungen nicht präjudiziere. b) Gemäss Art. 47 Abs. 3 VRG kann das Verwaltungsgericht ein Teilurteil erlassen, wenn ein Teil des Streitgegenstandes zur Entscheidung reif ist. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der Sachverhalt soweit abgeklärt ist, dass über einen Teil des Streitgegenstandes mit ausreichender rechtli-
- 26 cher Begründung entschieden werde kann. Bei einem solchen Teilentscheid handelt es sich um eine Form eines Endentscheides, der das Verfahren innerhalb der damit befassten Instanz, vorbehältlich des Weiterzugs an eine höhere Instanz, abschliesst (FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE- BÄR, Praxiskommentar, Art. 44 N. 18). Diese allgemeingültige Definition des Teilurteils wird in Art. 91 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG; SR 173.100) dahingehend präzisiert, als hiermit ein Entscheid gemeint ist, der nur einen Teil der gestellten Begehren behandelt, wenn diese Begehren unabhängig voneinander beurteilt werden können (lit. a), oder der das Verfahren nur für einen Teil der Streitgenossen oder Streitgenossinnen abschliesst (lit. b). Mit einem Teilentscheid wird demnach über eines oder einige von mehreren Rechtsbegehren abschliessend entschieden (vgl. BGE 138 V 106 E.1.1, 135 III 212 E.1.2.1, 134 II 426 E.1.1, 133 V 477 E.4.1.2; RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURN- HEER/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, Grundalgen und Bundesrechtspflege, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 1869; FELIX UHLMANN, in: HONSELL/VOGT [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2011, Art. 91 N. 4 f.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 1429). Ob ein solches Teilurteil zu fällen ist, wenn die hierfür erforderlichen Voraussetzungen gegeben sind, liegt im Ermessen des Verwaltungsgerichts. c) Der Beschwerdeführer 1 rügt im Verfahren R 13 141, abgesehen von der Verletzung von Art. 75b BV in Verbindung mit Art. 197 BV, die Unzuständigkeit des Gemeindevorstands als Rechtsmittelinstanz, die Unzuständigkeit der Baukommission zur Behandlung von Baueinsprachen, mehrere Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehörs sowie die Verletzung von baurechtlichen Vorschriften. Diese Rügen beziehen sich – wie die im Zusammenhang mit der Zweitwohnungsproblematik erhobenen – auf die-
- 27 selbe Baubewilligung. Diese ist im vorliegenden Fall unteilbar; sie kann nur erteilt oder verweigert werden. Daher wird das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht weder in Bezug auf die gestellten Anträge noch einzelne Verfahrensbeteiligte abgeschlossen, wenn die Einwände des Beschwerdeführers 1 zurückgewiesen werden. Erweisen sich diese hingegen als begründet, so fällt das Verwaltungsgericht einen Zwischenentscheid, wenn es den angefochtenen Entscheid aufhebt und die Angelegenheit an die Vorinstanz zur Durchführung eines formell korrekten Verfahrens zurückweist (vgl. UHLMANN/WÄLLE-BÄR, a.a.O., Art. 44 N. 23), jedoch einen Endentscheid, wenn es die begehrte Baubewilligung verweigert. Selbst in diesem Fall erscheint es jedoch aus prozessökonomischen Gründen nicht als geboten, ein Teilurteil zu erlassen. Sollte sich nämlich das Gesuch der Beschwerdegegnerin 2 für die Erstellung bewirtschafteter Zweitwohnungen nicht als bewilligungsfähig erweisen, so müssen die übrigen Rügen überhaupt nicht geprüft werden. Deshalb ist zunächst der Entscheid der Beschwerdegegnerin 1 über das Projektänderungsgesuch der Beschwerdegegnerin 2 für die Erstellung bewirtschafteter Zweitwohnungen abzuwarten und dann über das Baugesuch der Beschwerdegegnerin 2 als Ganzes zu entscheiden. Der Antrag der Beschwerdegegnerin 2, über die nicht im Zusammenhang mit der Zweitwohnungsproblematik stehenden Einwände ein Teilurteil zu fällen, ist daher abzuweisen. 7. a) Bei diesem Verfahrensausgang sind die Beschwerdegegnerinnen im Verfahren R 13 52 mit ihren Anträgen vollständig durchgedrungen, weshalb die Kosten des fraglichen Verfahrens an sich gesamthaft vom Beschwerdeführer 1 als unterliegender Partei zu tragen wären (Art. 72 Abs. 1 VRG). Allerdings ist bei der Verteilung der Gerichtskosten vorliegend zu beachten, dass sich der Beschwerdeführer 1 angesichts der widersprüchlichen und nicht leicht zu durchschauenden Regelung bezüglich der erstinstanzlich zuständigen Baubehörde und der Möglichkeit eines gemeind-
- 28 einternen Rechtsmittelzugs in guten Treuen zur Beschwerdeführung an das Verwaltungsgericht veranlasst sah. Unter diesen Umständen erscheint es gerechtfertigt, die Verfahrenskosten je zur Hälfte dem Beschwerdeführer 1 und der Beschwerdegegnerin 1 aufzuerlegen. Nach demselben Verteilschlüssel hat die Beschwerdegegnerin 1 dem Beschwerdeführer 1 ausserdem die Hälfte der durch das Verfahren R 13 52 verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers 1 macht in ihrer Honorarnote einen Zeitaufwand von 50 Stunden geltend, der sich jedoch nicht nur auf das Verfahren R 13 52 bezieht. Die eingereichte Honorarnote erlaubt es im Übrigen nicht, die auf das Verfahren R 13 52 entfallenden Rechnungspositionen zu bestimmen. Deshalb ist der notwendige Aufwand für dieses Verfahren aufgrund der Akten zu bestimmen und ermessensweise auf Fr. 8'000.--, inkl. MWST und Barauslagen, festzulegen. Die Beschwerdegegnerin 1 hat dem Beschwerdeführer 1 folglich eine reduzierte aussergerichtliche Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'000.--, inkl. Barauslagen und MWST, zu bezahlen. Der Beschwerdegegnerin 1 steht keine aussergerichtliche Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG). Hingegen sind der im Verfahren R 13 52 obsiegenden Beschwerdegegnerin 2 die Kosten ihres Rechtsvertreters zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Da dieser keine Honorarnote eingereicht hat, sind diese Kosten aufgrund der Akten ermessensweise auf Fr. 8'000.--, inkl. MWST und Barauslagen, festzulegen und je zur Hälfte dem Beschwerdeführer 1 sowie der Beschwerdegegnerin 1 zur Zahlung aufzuerlegen. b) Die Kosten in den Verfahren R 13 141 und 142 bleiben bei der Prozedur. Hierüber und über eine den Verfahrensbeteiligten allenfalls zustehende aussergerichtliche Parteientschädigung wird im Hauptsachenentscheid entschieden.
- 29 - Demnach erkennt das Gericht: 1. a) Auf die Beschwerde im Verfahren R 13 52 wird nicht eingetreten. b) Auf die Beschwerden in den Verfahren R 13 141 und R 13 142 wird eingetreten. c) Das im Verfahren R 13 141 gestellte Gesuch der C._____ AG um Erlass eines Teilurteils wird abgewiesen. 2. a) Die Gerichtskosten im Verfahren R 13 52, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 664.-zusammen Fr. 3'664.-gehen je zur Hälfte zulasten von A._____ und der Gemeinde X._____. Sie sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. b) Die Gemeinde X._____ hat A._____ im Verfahren R 13 52 eine reduzierte aussergerichtliche Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'000.-- (inkl. MWST) zu bezahlen. c) A._____ hat der C._____ AG im Verfahren R 13 52 eine aussergerichtliche Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- (inkl. MWST) zu bezahlen. d) Die Gemeinde X._____ hat der C._____ AG im Verfahren R 13 52 eine aussergerichtliche Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- (inkl. MWST) zu bezahlen.
- 30 - 3. Die Verfahrenskosten in den Verfahren R 13 141 und R 13 142 und allfällige in diesem Verfahren geschuldete Parteientschädigungen bleiben einstweilen beim Verfahren. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]