R 11 17 5. Kammer URTEIL vom 21. Juni 2011 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Gesuch betreffend Änderung Grundordnung 1. a) … ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 600 im Gebiet … in der Gemeinde … Diese befindet sich derzeit in der Zone übriges Gemeindegebiet, obwohl vor geraumer Zeit mehrfach versucht wurde, das Gebiet einer Wohnzone zuzuweisen: • Am 23. Januar 1983 fand in der Gemeinde … eine Abstimmung über ein neues Baugesetz und über zwei neue Zonenpläne statt, welche die Stimmberechtigten guthiessen. Dabei wurde unter anderem die Parzelle Nr. 600 im Gebiet … der Wohnzone 3 zugewiesen. Aus nicht bei Parzelle Nr. 600 liegenden Gründen wurde die Zonenzuweisung von der Regierung des Kantons Graubünden indessen mit Beschluss vom 11. Juli 1983 nicht genehmigt und zur Überarbeitung an die Gemeinde zurückgewiesen. Infolgedessen verblieb das Gebiet … und somit auch die Parzelle Nr. 600 im übrigen Gemeindegebiet. • Im Zuge der nachfolgenden Teilrevision der Ortsplanung im Jahr 1986 erfolgte keine Änderung der Grundordnung für das Gebiet …, so dass die vorbestehende Situation bis zur Ortsplanungsrevision des Jahres 2004 unverändert blieb. • Anlässlich der Gesamtrevision der Ortsplanung … vom 28. November 2004 wurden die noch unüberbauten Parzellen im Gebiet … der Wohnzone 3 mit einem erhöhten Hauptwohnungsanteil von 60% gemäss Art. 53 des neuen Baugesetzes zugeteilt und mit einer Quartierplanpflicht belegt. Wiederum wurde diese Zonenzuweisung von der Regierung des Kantons Graubünden mit Beschluss vom 20. Dezember 2005 jedoch nicht genehmigt. Das Genehmigungsverfahren wurde stattdessen sistiert, da nach den Feststellungen der Regierung nicht alle im kantonalen Richtplan 2000 (KRIP 2000) aufgestellten Anforderungen für eine Neueinzonung des betroffenen Gebiets (Bedarfsnachweis, Nachweis der Verfügbarkeit des Baulandes) erfüllt waren. Daher verblieb die Parzelle Nr. 600 weiterhin im übrigen Gemeindegebiet.
Die Beschlüsse der Regierung wurden dabei von … jeweils nicht angefochten. b) Mit Beschluss vom 23. November 2009 erliess die Gemeinde … im Hinblick auf eine Teilrevision der Ortsplanung mit dem Zweck der Förderung des Wohnraums für Einheimische und der Beschränkung des Zweitwohnungsbaus eine Planungszone. Dieser Entscheid wurde … am 21. Januar 2010 mit dem Hinweis mitgeteilt, dass das Gebiet … gemäss Evaluation aus dem Jahr 2008 als Bauland für Einheimische geeignet sei. Im Rahmen der Evaluation hatte am 1. Oktober 2008 eine Zusammenkunft mit den Grundeigentümern des Gebiets … stattgefunden, um deren Bereitschaft zur Einzonung ihres Landes zu den von der Gemeinde vorgesehenen Bedingungen - Fixierung eines maximalen Grundstückspreises von Fr. 200.-pro m2 durch eine sicherstellende Vereinbarung - abzuklären. Obwohl die Grundeigentümer sich dazu bereits im Jahr 2008 skeptisch bis ablehnend geäussert hatten, gab die Gemeinde … den Grundeigentümern mit Schreiben vom 21. Januar 2010 nochmals Gelegenheit, sich zu diesem Vorschlag zu äussern, nachdem der Kanton Graubünden seine Zustimmung zur Einzonung signalisiert hatte, wenn das Gebiet … einer Bauzone für Einheimische mit einem Erstwohnungsanteil von 100% zugewiesen und in zwei bis drei Etappen freigegeben würde. c) Mit Schreiben vom 9. Februar 2010 teilte … der Gemeinde mit, dass sie mit dem kommunalen Vorschlag auf Einzonung ihres Grundstücks zu diesen Bedingungen nicht einverstanden sei. Im Weiteren lehnten auch die Eigentümer der Parzelle Nr. 608 den Vorschlag ab, wohingegen die Eigentümer der Parzellen Nr. 604, 605 und 606 ihre Bereitschaft signalisierten, auf den Vorschlag der Gemeinde einzugehen. Am 29. September 2010 stellte … formell ein Gesuch auf Einleitung des Verfahrens auf Änderung der Grundordnung in Bezug auf Parzelle Nr. 600 im Gebiet … mit dem Antrag, die Parzelle sei von der Zone übriges Gemeindegebiet in die Wohnzone 3 einzuzonen. 2. Mit Entscheid vom 24. Januar 2011 (mitgeteilt 26. Januar 2011) wies der Gemeindevorstand das Gesuch im Sinne der Erwägungen ab.
• Nach Art. 47 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG) seien Gesuche auf Einleitung des Verfahrens für den Erlass oder die Änderung der Grundordnung grundsätzlich zulässig und durch den Gemeindevorstand zu behandeln und zu entscheiden. Die gesuchstellerische Parzelle Nr. 600 im Gebiet … sei nach wie vor nicht eingezontes übriges Gemeindegebiet, da die Regierung die von der Gemeinde im Jahr 2004 vorgenommene Umzonung nicht genehmigt habe. Grund für die Sistierung des Genehmigungsverfahrens sei das Fehlen verschiedener Voraussetzungen für eine Einzonung des Gebiets gewesen (Fehlendes Gestaltungs- und Erschliessungskonzept für das ganze betroffene Gebiet, fehlender Nachweis der Verfügbarkeit des Baulandes für den festgelegten Zonenzweck). Zudem seien keine planerischen, gestalterischen oder baulichen Massnahmen für eine lärmschutzkonforme Überbauung vorhanden gewesen. • Die Gemeinde habe sich seit dem Jahr 2008 bemüht, Bauland für die Erstellung von Wohnraum für Ortsansässige bereitzustellen und die für eine Erweiterung der Bauzonen notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. Zu diesem Zweck seien die für eine Einzonung in Frage kommenden Gebiete evaluiert und die Bedingungen für eine Einzonung sowie die Sicherstellung der Verfügbarkeit des Landes festgelegt worden. Möglich gewesen wäre danach eine Zuweisung des Gebiets … zu einer Bauzone mit einem Hauptwohnungsanteil von 100% unter gewissen Bedingungen. Damit seien indessen verschiedene Grundeigentümer - u.a. auch die Gesuchstellerin - nicht einverstanden gewesen. Daher habe die Gemeinde eine andere Lösung für ihre Bestrebungen gesucht und gefunden (Gebiet …). In der Zwischenzeit sei die betreffende Teilrevision der Ortsplanung an der Urnenabstimmung vom 12. Dezember 2010 genehmigt worden. Demgegenüber seien die übrigen für eine Einzonung in Frage kommenden Gebiete zurückgestellt worden. Die Einzonung des Gebiets … habe dabei dritte Priorität, da neben der fehlenden Einigung mit den Grundeigentümern über die Einzonungsbedingungen auch die bestehende Lärmbelastung und ein fehlendes Erschliessungs- und Gestaltungskonzept gegen eine Einzonung sprächen. • Die derzeitige Grösse der Bauzone … lasse im gegenwärtigen Zeitpunkt keine weitere Einzonungen zu. Jedenfalls sei aber damit zu rechnen, dass die Regierung eine Bauzone … ein weiteres Mal zurückstellen würde. Denn eine Einigung mit den Grundeigentümern sei gemäss Art. 19 KRG und den Vorgaben im KRIP 2000 unabdingbare Voraussetzung für eine Einzonung. Beim Gebiet … handle es sich auch nicht um eine Baulücke, woraus allenfalls ein Einzonungsanspruch abgeleitet werden könnte. Es gehöre nicht zum weitgehend überbauten Gebiet nach Art. 15 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG), liege am Rand der Bauzone und sei zudem lärmbelastet. Eine sofortige Einzonung dränge sich daher auch unter diesem Blickwinkel nicht auf. Eine mögliche künftige Einzonung sei indessen nicht a priori ausgeschlossen, könne frühestens aber erfolgen, wenn sich die Gemeinde und die Grundeigentümer über die Rahmenbedingungen geeignet hätten und begründete Aussicht auf eine
Genehmigung durch die Regierung bestehe. Dies sei zurzeit nicht der Fall, so dass das Gesuch abzuweisen sei. 3. Dagegen erhob … am 28. Februar 2011 Beschwerde ans Verwaltungsgericht Graubünden mit dem Antrag auf Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, das Verfahren für die Änderung der Grundordnung der Gemeinde … einzuleiten. Die Grundordnung sei wie folgt zu ändern: Einzonung des Grundstücks Nr. 600 / Plan 7, 4'610 m2, Acker in „…“, …, in …, von der Zone übriges Gemeindegebiet in die Wohnzone 3. • Es sei nicht korrekt, dass sie mit Schreiben vom 9. Februar 2010 auf eine Einzonung verzichtet habe. Sie habe lediglich vorläufig verzichtet, bis ein Konsens bezüglich der Preisgestaltung gefunden werden könne. Trotzdem habe sie bis heute von der Beschwerdegegnerin keine Antwort zu Verhandlungen über den Grundstückspreis erhalten. Die Eignung der Parzelle Nr. 600 als Bauland i.S.v. Art. 15 RPG sei klar gegeben. Es sprächen weder bautechnische noch topographische oder regionale Gegebenheiten bzw. Gefahrenlagen gegen eine Überbauung. Die Parzelle tauge als Bauland und sei für die vorgesehene bauliche Nutzungsordnung als Wohnzone 3 geeignet. Das erkenne auch die Gemeinde an. • Ihre Parzelle - und das Gebiet … - grenze im Norden unmittelbar an die Wohnzone 3 und die darauf errichteten bewohnten Bauten. Im Westen und Osten grenze das Gebiet jeweils an Hotelzonen und die Wohnzone 3, die ebenfalls bebaut seien und entsprechend der Zonenbestimmung genutzt würden. Einzig im Süden liege eine Landwirtschaftszone. Daraus ergebe sich, dass das Gebiet … von der Bauzone umschlossen sei und von der bestehenden Infrastruktur erfasst werde, so dass es trotz peripherer Lage zum Siedlungsgebiet von … zähle. Da die umliegenden Parzellen in der Bauzone überwiegend bebaut seien, gelte auch das Land des Gebiets … i.S.v. Art. 15 RPG als überbaut. Die Zuweisung eines anderen Gebiets (…) zur Bauzone ändere daran nichts. Gemäss der Regierung des Kantons Graubünden sei sodann eine lärmschutzkonforme Überbauung des Gebiets … unter Zuhilfenahme von planerischen, gestalterischen oder baulichen Massnahmen möglich. Damit ständen einer Einzonung ihrer Parzelle auch keine Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes entgegen. Damit seien die Voraussetzungen von Art. 15 RPG erfüllt und ihre Parzelle könne der Bauzone zugewiesen werden. Indem die Gemeinde das Land dennoch in der Reservezone übriges Gemeindegebiet belasse, handle sie gesetzeswidrig und verletze Art. 15 RPG. • Nach Art. 19 KRG und dem KRIP 2000 müssten Gemeinden eine den örtlichen Verhältnissen angepasste Boden- und Baulandpolitik betreiben. Dazu seien unter anderem auch Verhandlungen mit den betroffenen
Grundeigentümern zu führen. Sie sei bereit, in Bezug auf die Einzonung ihrer Parzelle über eine Vereinbarung zu angemessenen Konditionen zu verhandeln, was sie der Gemeinde auch mitgeteilt habe. Dennoch seien bis anhin keine Verhandlungen zustande gekommen, weil die Gemeinde sich geweigert habe, mit ihr einen angemessenen Ausgleich zu finden. Stattdessen habe die Gemeinde sie dazu drängen wollen, ihr Grundstück mit einem Kaufsrecht deutlich unter Marktwert zu belasten. Darin sei eine Verletzung von Art. 19 KRG zu erblicken. • Sie habe aufgrund der Bestrebungen und des Verhaltens der Gemeinde auch darauf vertrauen dürfen, diese werde ihre Pflichten einer an sich beschlossenen Zonenzuteilung bzw. die Vorgaben der Regierung erfüllen. Die Gemeinde habe es hier seit dem Jahr 1983 unterlassen, die Parzelle Nr. 600 der Bauzone zuzuweisen. Zudem habe sie auch ihre Verpflichtungen gemäss Art. 19 Abs. 2 KRG und KRIP 2000 (aktive Politik) verletzt. So führe die Gemeinde aus, die Einzonung des Gebiets … habe erst dritte Priorität, da eine solche nicht dringlich erscheine; obwohl die Parzelle Nr. 600 in den Jahren 1975 - 1983 zur Wohnzone gehört habe und sie bereits am 11. Juli 1983 von der Regierung den Auftrag erhalten habe, die Grundordnung zu überarbeiten und eine Einzonung bzw. Rückführung von Parzelle Nr. 600 in die Bauzone zu ermöglichen. Angesichts dieser jahrzehntelangen Bemühungen um Einzonung des Gebiets … sei ein öffentliches Interesse zu bejahen. Alleine der Vorgeschichte von etwa 30 Jahren komme ein solches Gewicht zu, dass sich bei ihr eine begründete Erwartung auf Einzonung ihrer Parzelle ergeben habe. Aufgrund der besonderen Umstände bestehe daher nach dem Grundsatz von Treu und Glauben eine Pflicht der Gemeinde zur Einzonung der fraglichen Parzelle. • Es werde nicht bestritten, dass Kanton und Gemeinden berechtigt seien, den Erstwohnungsbau zu fördern bzw. den Zweitwohnungsbau zu begrenzen. Hier aber habe die Gemeinde willkürlich einen extrem tiefen Kaufpreis für potentielle Baulandparzellen festgelegt. Das entspreche nicht den Spielregeln rechtsgleicher Beschränkungen für alle Grundeigentümer (Kontingentierung, Erstwohnungsanteil etc.). Vielmehr komme das Vorgehen Gemeinde einer teilweisen Enteignung gleich, was das Eigentumsrecht aushöhle. Natürlich bestehe kein Anspruch auf Einzonung, wenn aber die Voraussetzungen eindeutig gegeben seien, bestehe ein solcher Anspruch und zwar zu rechtsgleichen Bedingungen. 4. Mit Vernehmlassung vom 7. April 2011 beantragte die Gemeinde … die Abweisung der Beschwerde. • Die Parzelle Nr. 600 und weitere im Gebiet … liegende Parzellen gälten nach wie vor als nicht eingezonte Grundstücke im übrigen Gemeindegebiet, nachdem die Regierung des Kantons Graubünden im Jahr 2004 die Zuweisung des Gebiets zur Wohnzone 3 nicht genehmigt habe. Grund für die seinerzeitige Sistierung des Genehmigungsverfahrens sei das Fehlen verschiedener Voraussetzungen für die Einzonung des Gebiets, namentlich das Fehlen eines Gestaltung- und
Erschliessungskonzepts für das ganze betroffene Gebiet und insbesondere auch der fehlende Nachweis der Verfügbarkeit des Baulandes für den festgelegten Zonenzweck gewesen. Zudem sei auch festgestellt worden, dass eine lärmschutzkonforme Überbauung nur unter Zuhilfenahme von planerischen, gestalterischen oder baulichen Massnahmen möglich sei. Das Gebiet liege denn auch am Rand des Siedlungsgebiets an einer exponierten und durch Verkehrslärm belasteten Lage. Die Gemeinde habe sich seit dem Jahr 2008 verstärkt bemüht, Bauland für Erstwohnungen bereitzustellen und die für die entsprechende Einzonung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. Zu diesem Zweck habe sie Evaluationen der in Frage kommenden Gebiete durchgeführt und die Bedingungen für eine Einzonung sowie für die Sicherstellung der Verfügbarkeit des jeweils betroffenen Landes festgelegt. Beim Gebiet … seien die Verhandlungen mit der Beschwerdeführerin und den Miteigentümern der Parzelle Nr. 608 gescheitert. Hingegen habe die Gemeinde mit den Grundeigentümern des Gebiets … eine Vereinbarung abschliessen können, so dass das Gebiet habe eingezont werden können. Die anderen ebenfalls für eine Einzonung in Frage kommenden Gebiete hätten daher zurückgestellt werden können. • Die Beschwerdeführerin verlange nicht nur eine Einleitung des Verfahrens auf Änderung der Grundordnung, sondern auch konkret die Einzonung des Grundstücks Nr. 600 (Plan 7 im Halte von 4'610 m2) von der Zone übriges Gemeindegebiet in die Wohnzone 3. Ihrer Auffassung nach bestehe indes offensichtlich kein Rechtsanspruch auf Einzonung der Parzelle Nr. 600. Selbst wenn aber ein Anspruch gegeben wäre, wäre es nicht Sache des Gerichts über die Art der festzulegenden Bauzone zu entscheiden, sondern Sache der Gemeinde im demokratischen Einzonungsverfahren und der Regierung im Rahmen des Genehmigungsverfahrens. • Aus der Eigentumsgarantie könne kein Anspruch auf Einzonung eines Grundstücks abgeleitet werden. Zudem bestehe auch gestützt auf Art. 15 RPG kein solcher Anspruch, da dessen Voraussetzungen nicht erfüllt seien. Das Gebiet … grenze zwar gegen Nordosten an teilweise bereits überbaute Grundstücke, liege aber in peripherer Lage am Siedlungsrand. Sowohl die beschwerdeführerische Parzelle Nr. 600 als auch die weiteren zum Gebiet … zählenden Parzellen Nr. 604-606 und Nr. 608 seien nicht überbaut. Auch wenn die Erschliessungsanlagen weitgehend vorhanden seien, gehörten die Parzellen nicht zum überbauten Gebiet. Es liege sodann auch keine Baulücke vor, so dass aus Art. 15 lit. a RPG kein Einzonungsanspruch abgeleitet werden könne. … gehöre aber auch nicht zum Gebiet, das voraussichtlich innert 15 Jahren zu Bauzwecken benötigt und erschlossen werde (Art. 15 lit. b RPG). Sogar wenn das Gebiet geeignet und erschlossen wäre, wären für eine Einzonung weitere Voraussetzungen zu erfüllen (öffentliches Interesse, Erfüllung örtlicher Bedürfnisse, Massnahmen für Verfügbarkeit). Hier bestehe ein Bedarf nach günstigem Bauland für die ortsansässige Bevölkerung; und nicht ein Bedarf nach beliebigem Bauland. Die beantragte Zuweisung der Parzelle Nr. 600 zur Wohnzone 3 ohne Festlegung eines hundertprozentigen Hauptwohnungsanteiles scheitere entsprechend schon am Baulandbedarf
(Art. 19 Abs. 1 KRG). Vor allem scheitere die Einzonung aber auch an Art. 19 Abs. 2 KRG, wonach bei Neueinzonungen die Verfügbarkeit des Landes für den beabsichtigten Zweck sicherzustellen ist. Denn trotz zweimaliger Einladung zum Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung habe unter anderem die Beschwerdeführerin die Vorschläge der Gemeinde abgelehnt. • Es sei ein legitimes Anliegen der Gemeinde, in Anbetracht der nach wie vor bestehenden Möglichkeiten für den Bau von Zweitwohnungen wenigstens bei Neueinzonungen der Bereitstellung von Bauland für die ortsansässige Bevölkerung erste Priorität einzuräumen. Daher sei die Beschränkung von Neueinzonungen auf Wohnzonen mit 100%-igem Hauptwohnungsanteil ohne weiteres gerechtfertigt und im Lichte der übergeordneten Gesetzgebung geradezu geboten. Unter Berücksichtigung dieser Beschränkung habe die Gemeinde eine aktive Boden- und Baulandpolitik betrieben, indem sie die Beschwerdeführerin zweimal eingeladen habe, die Verfügbarkeit ihres Landes über eine Vereinbarung sicherzustellen. Beide Male habe die Beschwerdeführerin das Angebot abgelehnt, da sie den vorgeschlagenen Grundstückspreis von Fr. 200.-- pro m2 als völlig ungenügend erachtet habe. Dieser Preis möge zwar als ungenügend betrachtet werden, wenn er mit den aktuellen Preisen für eingezontes, nicht mit einem Erstwohnungsanteil belastetes Land verglichen werde. Das beschwerdeführerische Grundstück sei jedoch nicht eingezontes Land, welches erst durch eine Einzonung einen wesentlich höheren Wert erhielte. In ähnlichen Konstellationen habe man bei einvernehmlichen Einzonungen Vereinbarungen über Fr. 40.-- (Gemeinde …), Fr. 200.-- (Gemeinde …) und Fr. 180.-- (Gemeinde …) pro m2 Land (maximaler Baulandpreis) abschliessen können. Entsprechend sei der hier vorgeschlagene maximale Preis von Fr. 200.-- pro m2 angemessen und nicht willkürlich gewesen. • Die Gemeinde habe auch den Grundsatz von Treu und Glauben nicht verletzt, schliesslich habe die Regierung - und nicht die Gemeinde - in den Jahren 1983 und 2004 die Genehmigung für die Einzonungen jeweils nicht erteilt. Deren Entscheide seien von der Beschwerdeführerin nicht angefochten worden. Es könne der Gemeinde auch nicht zum Vorwurf gemacht werden, wenn sich die Rechtsgrundlagen für Einzonungen verändert hätten. Schliesslich sei die Einzonung weniger an der Haltung der Planungsorgane der Gemeinde als am beschwerdeführerischen Verhalten selbst - Ablehnung des kommunalen Vorschlags - gescheitert. Im Weiteren seien Wohnzonen für Erstwohnungen ein übliches Planungsmittel, das es in verschiedenen anderen Bündner Gemeinden gebe. 5. In ihrer Replik vom 3. Mai 2011 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest. Es möge zutreffen, dass die Regierung die von der Gemeinde beschlossenen Zonenzuweisungen nicht genehmigt habe, die Gründe dafür hätten jedoch alleine im Einflussbereich der Gemeinde gelegen. Es treffe zu, dass die nördlich an die Parzelle Nr. 600 angrenzenden Parzellen nicht
überbaut seien. Das Gebiet … grenze aber insgesamt im Westen, Norden und Osten an Bauzonen, so dass es als weitgehend überbautes Gebiet i.S.v. Art. 15 lit. a RPG gelte. Auch die periphere Lage schliesse dies nicht aus. Im Weiteren sei gemäss Regierung des Kantons Graubünden ein Bedarf an Bauzonen gegeben. Denn ein fehlender Bedarf für Bauland sei nicht entscheidend für die Sistierung der Genehmigung gewesen. Es habe am fehlenden Gestaltungs- und Erschliessungskonzept und am fehlenden Nachweis der Verfügbarkeit gelegen. Im Gebiet … würden die Grundeigentümer vor die Wahl gestellt, in den Vorschlag der Gemeinde einzuwilligen oder ganz auf eine Einzonung zu verzichten. Ein solches Vorgehen sei nicht fair und entspreche auch nicht der Rechtsgleichheit. Zudem greife die Gemeinde dadurch in fragwürdiger Weise in den Markt ein. 6. Mit Duplik vom 19. Mai 2011 hielt die Gemeinde … ebenfalls unverändert an ihrem Antrag und an ihrer Begründung fest. Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist der Entscheid der Gemeinde … vom 24. Januar 2011 über die Abweisung des beschwerdeführerischen Gesuchs auf Einleitung des Verfahrens für die Änderung der Grundordnung und Zuweisung der Parzelle Nr. 600 zur Wohnzone 3. Streitig und zu prüfen ist, ob die Gemeinde … das betreffende Gesuch zu Recht abgewiesen hat. 2. a) Das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) überlässt es grundsätzlich den Kantonen, das Verfahren im Hinblick auf den Erlass von Nutzungsplänen zu regeln (Art. 25 Abs. 1 RPG). Insbesondere stellt es ihnen frei, wie dieses Verfahren ausgelöst werden soll (BGE 120 Ia 227 = Praxis 1996 Nr. 7). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann ein Grundeigentümer indessen unter gewissen Bedingungen gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG einen Anspruch formeller Natur auf Überprüfung der bestehenden Nutzungsplanung erheben.
Das gilt namentlich dann, wenn die geltende Planung schon älter ist und sich die Verhältnisse seit Erlass der Planung beträchtlich geändert haben (BGE 120 Ia 227 = Praxis 1996 Nr. 7, BGE 127 I 105 f. E. 6b; vgl. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl. 2008, S. 108 ff.). Derartige Begehren sind dann gemäss Art. 47 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG) durch den Gemeindevorstand zu behandeln und zu entscheiden. Damit wird gleichzeitig sichergestellt, dass abgelehnte Ansprüche auf Überprüfung der geltenden Nutzungsordnung auf dem Beschwerdeweg dem Verwaltungsgericht zum Entscheid unterbreitet werden können. Aus diesem Grund verschafft Art. 47 Abs. 2 KRG dem einzelnen Grundeigentümer keinen Anspruch auf Umzonung, sondern - soweit sich aus dem Bundesrecht überhaupt ein Anspruch formeller Natur auf Überprüfung der bestehenden Nutzungsplanung ergibt - einen Anspruch auf Einleitung eines Verfahrens auf Änderung der Grundordnung (PVG 2006 Nr. 24). Lässt sich aus dem Bundesrecht kein Anspruch auf Überprüfung der Nutzungsplanung ableiten, bleibt es bei der kantonalen Regelung von Art. 47 Abs. 2 KRG, wonach Grundeigentümer lediglich Anträge auf Einleitung des Verfahrens stellen können, über die dann der Gemeindevorstand entscheidet. b) Somit ist zunächst festzuhalten, dass weder das Bundesrecht noch das kantonale bündnerische Recht einen Anspruch auf gerichtliche Ein- oder Umzonung kennen (vgl. Hänni, a.a.O., S. 526; Art. 47 Abs. 2 KRG). Auf den beschwerdeführerischen Antrag Nr. I./3., welcher die Änderung der Grundordnung durch das Gericht verlangt, kann - da es in dieser Konstellation keine gesetzliche Grundlage für eine Zonenplanänderung durch das Gericht gibt und das Gericht hierfür auch nicht zuständig ist - entsprechend nicht eingetreten werden. Im Übrigen ist auf die Beschwerde einzutreten, wobei es zu prüfen gilt, ob die Beschwerdeführerin in der vorliegenden Konstellation einen Anspruch auf Überprüfung der geltenden Nutzungsordnung bzw. einen Anspruch auf Ein- oder Umzonung geltend machen kann. 3. Einen Anspruch formeller Natur auf eine Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung der planerischen Massnahmen im Hinblick auf sein Grundstück kann ein Grundeigentümer gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG nach
höchstrichterlicher Rechtsprechung namentlich dann erheben, wenn die geltende Planung schon älter ist und sich die Verhältnisse seit Erlass der Planung beträchtlich geändert haben (BGE 120 Ia 227 = Praxis 1996 Nr. 7). In der vorliegend zu beurteilenden Konstellation geht die Einstufung der beschwerdeführerischen Parzelle Nr. 600 im Gebiet … als übriges Gemeindegebiet auf das Jahr 1983 zurück, als die Regierung des Kantons Graubünden die von der Gemeinde beschlossene Zuweisung zur Wohnzone 3 nicht genehmigte. Zuvor war das Gebiet in den Jahren 1975 bis 1983 noch der allgemeinen Wohnzone zugewiesen gewesen. Im Jahr 2004 erfolgte ein neuer Anlauf zur Einzonung des fraglichen Gebiets in die Wohnzone 3 mit einem erhöhten Hauptwohnungsanteil von 60%, welcher von der Regierung indessen wiederum nicht genehmigt wurde. Stattdessen wurde das Genehmigungsverfahren mit Entscheid vom 20. Dezember 2005 sistiert, so dass das Gebiet … weiterhin planungsrechtlich als übriges Gemeindegebiet zu betrachten ist (vgl. beschwerdeführerische Beilage Nr. 4; beschwerdegegnerische Beilage Nr. 6). Daraus ergibt sich, dass die aktuell für das Gebiet … geltende Planung zwar tatsächlich schon älter ist (Jahr 1983), aber erst im Jahr 2005 von der Regierung im Zuge der Gesamtrevision der Ortsplanung … überprüft werden konnte und bis auf Weiteres bestätigt wurde. Unter diesen Umständen vermag die Beschwerdeführerin aus Art. 21 Abs. 2 RPG keinen Anspruch auf Überprüfung der geltenden Nutzungsordnung abzuleiten. Zudem haben sich auch die tatsächlichen Verhältnisse seit dem Erlass der Planung bzw. seit der letzten Überprüfung der Planung durch die Regierung nicht beträchtlich geändert, so dass auch insofern kein Anspruch auf Überprüfung gegeben ist. Eine erneute Überprüfung der Nutzungsordnung würde im Übrigen aber auch in sachlicher Hinsicht keinen Sinn machen, nachdem die Regierung im Jahr 2005 rechtskräftig festgestellt hat, dass verschiedene Voraussetzungen für eine Einzonung in die Wohnzone 3 fehlten; zumal diese Voraussetzungen nach wie vor nicht gegeben sind. 4. a) Im Übrigen ist die Beschwerde gestützt auf die in allen Teilen zutreffende Argumentation der Gemeinde abzuweisen, ergibt sich doch - wie nachfolgend noch auszuführen ist - aus keiner der von der Beschwerdeführerin geltend
gemachten Rechtsgrundlagen ein Anspruch auf Überprüfung der geltenden Nutzungsplanung bzw. auf Ein- oder Umzonung der Parzelle Nr. 600. b) Nach Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für eine Überbauung eignet und entweder (lit. a) weitgehend überbaut ist oder (lit. b) voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. An diese Qualifizierung des Begriffs der Bauzone als selbständig anwendbarer Begriff des Bundesrechts sind die Kantone gebunden; d.h. sie dürfen diesen weder enger noch weiter fassen. Daraus ergibt sich, dass eine Reservezonierung die bundesrechtskonforme Ausscheidung der Grundnutzungszonen nicht vereiteln darf. Insbesondere darf Land, welches nach der gesetzlichen Vorschrift in die Bauzone gehört, nicht einer Reservezone zugewiesen werden, da der Verwirklichung der baulichen Nutzung von Bauzonenland keine Hindernisse in den Weg gestellt werden dürfen, die mit einer Neueinzonung vergleichbar sind oder einer solchen nahe kommen (Hänni, a.a.O., S. 148; BGE 132 II 405 E. 2.2.1). Bei der umstrittenen Parzelle Nr. 600 bzw. beim Gebiet … handelt es sich indes nicht um weitgehend überbautes Land i.S.v. Art. 15 lit. a RPG, so dass bundesrechtlich kein Anspruch auf Einzonung abgeleitet werden kann: • Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15 lit. a RPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG wird in der Rechtsprechung eng verstanden. Er umfasst im Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken. Inwiefern ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich gebietsbezogen, Parzellen übergreifend, anhand der gesamten bestehenden Siedlungsstruktur und nicht allein in Bezug auf einen Ortskern. Immerhin muss die vorhandene Häusergruppe Siedlungscharakter aufweisen, wenn es um die Beurteilung bisher nicht überbauter Grundstücke am Rande von Siedlungen oder in Baulücken geht. Überbautes Gebiet in diesem Sinn liegt ferner nur vor, soweit die bereits vorhandene Überbauung allgemeinen Siedlungsbau darstellt (BGE 132 II 222 f. E. 4.1, mit Hinweisen). • Dagegen sind peripher gelegene Gebiete, selbst wenn dort schon eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat, sowie unüberbaute Flächen, denen im Verhältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige Bedeutung zukommt, nicht als weitgehend überbaute Gebiete zu betrachten. Grössere Baulücken in besiedeltem Gebiet dienen der Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen sowie der Schaffung von Freizeitbereichen. Sie werden nicht von der sie umgebenden Überbauung geprägt, sondern haben eine eigenständige Funktion (BGE 121 II 424 f. E. 5a). Baulücken sind einzelne
unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (BGE 132 II 223 E. 4.2.1, mit Hinweisen). • Die hier umstrittene beschwerdeführerische Parzelle Nr. 600, die immerhin etwa 11'000 m2 misst, befindet sich ganz im Süden des Gebiets … und grenzt im Norden weitgehend an die ebenfalls nicht überbauten Parzellen Nr. 604-606. Das ganze Gebiet … grenzt im Norden an eine teilweise überbaute Wohnzone 3 sowie im Osten und Westen an eine Hotelzone. Im Süden hingegen folgt eine grosse, nicht überbaute Landwirtschaftszone (…). Durch die Via … und die Via … wird das Gebiet räumlich von anderen Gebieten abgetrennt, so dass ihm eine eigenständige Bedeutung zukommt. Insgesamt befindet sich das Gebiet … sodann in peripherer Lage am äussersten südwestlichen Rand des Siedlungsgebiets von ... Unter diesen Umständen ist die Parzelle Nr. 600 nicht dem geschlossenen Siedlungsbereich zuzuordnen und ebenfalls nicht als Baulücke zu qualifizieren. Infolgedessen handelt es sich dabei auch nicht um weitgehend überbautes Gebiet i.S.v. Art. 15 lit. a RPG. • Davon ging im Übrigen auch die Regierung des Kantons Graubünden aus, welche die von der Gemeinde … im Jahr 2004 beschlossene Ausscheidung des Gebiets als Erweiterung des Siedlungsgebiets qualifizierte, und zum Schluss kam, dafür fehlten u.a. das erforderliche Gestaltungs- und Erschliessungskonzept. Ein Anspruch auf Einzonung kann sich aber auch nicht auf Art. 15 lit. b RPG abstützen, wonach Bauzonen Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Denn einer Einzonung der Parzelle Nr. 600 in die Wohnzone 3 ohne Festlegung eines 100%-igen Erstwohnungsanteils stände der nach Art. 15 lit. b RPG erforderliche Baulandbedarf („benötigt“) entgegen. Zudem scheiterte eine Einzonung aber auch an der fehlenden Sicherstellung der Verfügbarkeit des Landes zum festgelegten Zonenzweck (Art. 19 Abs. 2 KRG). c) Aus der ebenfalls angeführten Boden- und Baulandpolitik vermag die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Denn die Gemeinde … hat sowohl im Jahr 2008 als auch im Jahr 2010 versucht, ihre Planung durch eine den örtlichen Verhältnissen angepasste Boden- und Baulandpolitik zu fördern (Art. 19 Abs. 1 KRG), indem sie zwecks Bereitstellung von Bauland
für die Erstellung von Wohnraum für die ortsansässige Bevölkerung die beschwerdeführerische Parzelle Nr. 600 - und die übrigen Parzellen des Gebiets … - in die Wohnzone 3 mit einem 100%-igen Erstwohnungsanteil einzonen wollte. Hierfür hat sie die Beschwerdeführerin zweimal eingeladen, die Verfügbarkeit ihres Landes über eine Vereinbarung sicherzustellen. Beide Male hat die Beschwerdeführerin das Angebot abgelehnt, da sie den vorgeschlagenen Grundstückspreis von Fr. 200.-- pro m2 als völlig ungenügend erachtet hatte. Damit ist die Gemeinde auch den Anforderungen von Art. 19 Abs. 2 KRG nachgekommen, indem sie versucht hat, die bei einer Einzonung erforderliche Massnahme zur Gewährleistung der Verfügbarkeit des Bodens für den festgelegten Zonenzweck treffen. d) Was den beschwerdeführerischen Vorwurf eines gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossenden Verhaltens betrifft, ist dieser unbegründet. Zweifellos liegt die erste aus dem Jahr 1983 datierende Zonenzuweisung des Gebiets …, deren Nichtgenehmigung durch die Regierung zur noch geltenden planerischen Behandlung des Gebiets als übriges Gemeindegebiet geführt hat, mittlerweile einige Zeit zurück. Ebenfalls dürfte unbestritten sein, dass der im Jahr 2004 erfolgte zweite und wiederum nicht genehmigte Versuch, das Gebiet der Wohnzone 3 mit einem erhöhten Hauptwohnungsanteil von 60% zuzuweisen, im Vergleich zum ersten Versuch verhältnismässig spät erfolgt ist. Die Verantwortung hierfür trägt jedoch nicht ausschliesslich die Gemeinde …, versuchte diese doch immerhin zweimal eine Einzonung des umstrittenen Gebiets, welche jeweils durch die Regierung des Kantons Graubünden nicht genehmigt wurde. Deren Entscheide wiederum wurden von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt. Aus den Akten ergeben sich sodann auch keine Anzeichen dafür, dass die Beschwerdeführerin - sei es nach dem regierungsrätlichen Nichtgenehmigungsentscheid aus dem Jahr 1983, oder sei es nach dem regierungsrätlichen Entscheid aus dem Jahr 2005 betreffend Sistierung des Genehmigungsverfahrens - versucht hat, die für eine Einzonung notwendigen Voraussetzungen (z.B. Gestaltungs- und Erschliessungskonzept) zu veranlassen. Vielmehr hat sie durch ihre Ablehnung des kommunalen Vorschlags in den Jahren 2008 und 2010 dazu beigetragen, dass ihre Parzelle bis anhin nicht eingezont werden konnte.
Schliesslich kommt hinzu, dass die Gemeinde … nicht für die Änderung der massgebenden kantonalen Rechtsgrundlagen verantwortlich gemacht werden kann, welche die Einzonung erschwerten. Entsprechend ist eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben durch die Gemeinde auszuschliessen. Aber selbst wenn der Vorgeschichte ein solches Gewicht zukommen würde, dass sich daraus die begründete Erwartung einer Einweisung von Land in eine Bauzone ergäbe, setzte eine Berufung auf Vertrauensschutzinteressen voraus, dass keine Kollision zum Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts absehbar ist (BG-Urteil 1C_285/2007 E. 7.1). Dies wäre hier nicht der Fall, verstiesse eine Einzonung der beschwerdeführerischen Parzelle in die Wohnzone 3 ohne Festlegung eines vollständigen Erstwohnungsanteils und ohne Sicherstellung der Verfügbarkeit des Landes zum vorgesehenen Zonenzweck doch - wie den vorstehenden E. 3b und 3c zu entnehmen ist - sowohl gegen Art. 15 RPG als auch gegen Art. 19 KRG. e) Zuletzt geht auch der beschwerdeführerische Vorwurf eines willkürlichen Vorgehens fehl. Es ist ein legitimes öffentliches Interesse der Gemeinde …, im Falle von Neueinzonungen der Bereitstellung von Bauland für die ortsansässige Bevölkerung erste Priorität einzuräumen, und damit gleichsam den Zweitwohnungsbau zu begrenzen. Das bestreitet auch die Beschwerdeführerin nicht, geht sie doch von der Zulässigkeit der Förderung des Erstwohnungsbaus und der Begrenzung des Zweitwohnungsbaus aus. Hingegen beanstandet sie die Art und Weise, wie die Gemeinde diesen zulässigen Zweck zu verwirklichen sucht, indem sie von einem willkürlich tiefen Kaufpreis, von nicht rechtsgleichen Beschränkungen und einer Aushöhlung des Eigentumsrechts spricht. Indessen steht es im Rahmen des Gesetzes grundsätzlich im Ermessen der Gemeinde …, wie und mit welchen Vorkehrungen diese auf ihrem Gebiet das öffentliche Interesse nach Bereitstellung von Wohnraum für Ortsansässige verfolgt. Zur Verfügung steht dazu unter anderem auch das von der Gemeinde in der vorliegenden Konstellation beim Gebiet … versuchte Mittel, eine Zone für Ortsansässige zu schaffen (vgl. KRIP 2000, Ziff. 5.3.4-9). Der von ihr dabei vorgeschlagene Grundstückspreis von Fr. 200.-- pro m2 Land, der von der Beschwerdeführerin
als völlig ungenügend erachtet wurde, ist nicht willkürlich tief, sondern erscheint im Gegenteil - unter Berücksichtigung der von der Beschwerdegegnerin angeführten Beispiele aus dem Engadin - vielmehr als angemessen. Denn wie die Beschwerdegegnerin zu Recht festgehalten hat, darf dieser Preis offensichtlich nicht mit den aktuellen Preisen für eingezontes, nicht mit einem Erstwohnungsanteil belastetes Land verglichen werden. Schliesslich liegt das beschwerdeführerische Grundstück planerisch im übrigen Gemeindegebiet und nicht in einer Bau- oder Wohnzone. Erst durch eine Umzonung bzw. Einzonung des Grundstücks würde dieses einen wesentlich höheren Wert erhalten. Im Übrigen unterliefe ein allzu hoch festgesetzter maximaler Grundstückspreis die Bestrebungen der Gemeinde zur Schaffung von Bauland für Ortsansässige, würde dadurch doch bloss theoretisch verfügbares Land geschaffen, das sich ortsansässige Interessenten dann in der Realität nicht leisten könnten. Zusammenfassend ist daher weder das von der Gemeinde … verwendete Mittel zur Erreichung des von ihr verfolgten öffentlichen Interesses noch sind die von ihr vorgeschlagenen Bedingungen als missbräuchlich oder willkürlich zu qualifizieren. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ist ebenso auszuschliessen, würden doch sämtliche Eigentümer im Gebiet … im Falle einer Ein- oder Umzonung gleich behandelt. Zudem kann auch nicht von einer Aushöhlung der Eigentumsrechte die Rede sein, da die betroffenen Grundeigentümer von der vorgeschlagenen Ein- bzw. Umzonung ihrer Parzellen finanziell profitiert hätten (Wertsteigerung). 5. Aus diesen Gründen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführerin. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass.
Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 428.-zusammen Fr. 2'428.-gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. Die dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Bundesgericht am 5. Januar 2012 abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (1C_334/2011).