R 05 109/111 4. Kammer URTEIL vom 10. März 2006 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Quartierplan (Einleitung) 1. Am 6. Oktober 2003 reichten die Eigentümer der Bauparzelle Nr. 2628, … und …, ein Gesuch um Einleitung eines öffentlichen Quartierplanverfahrens zwecks Erschliessung ihres Grundstücks im Gebiet „…“ in … auf der … (Gemeinde …) ein. Das besagte Teilgebiet ist seit zirka 50 Jahren privat (mittels Dienstbarkeitsverträgen) erschlossen und verfügt über eine Ringstrasse. Ab der Kantonsstrasse im Nordwesten bildet die Strassenparz. 2605 (Eigentümer …) das Verbindungsstück zur privaten Ringstrasse. Die Parz. 2628 mit einer Fläche von 1'181 m2 wurde vor 10 Jahren der Bauzone (W2; AZ 0.2) zugewiesen und ist zu 2/3 mit einer Wintersportzone überlagert. Eine Überbauung ist damit bloss noch entlang der nordwestlichen Grundstücksgrenze (geplant Wohnhaus mit 17.7 m Länge und 10 m Breite; verfügbare BGF 200 m2) möglich, wobei heute indes keine direkte Zufahrt existiert. Der Anfahrtsweg zur Parz. 2628 gestaltet sich so, dass zunächst das Verbindungsstück (Parz. 2605) bis zum nordöstlichen Ende der geteerten Ringstrasse befahren werden muss, um danach voraussichtlich via der Privatgrundstücke 2888 (StWEG …), 2625 (…) sowie 2863 (…) von Norden oder sonst via Parz. 2627 (…) von Westen her auf Parz. 2628 zu gelangen. 2. Am 28. Juli 2005 beschloss der Gemeindevorstand, ein Quartierplanverfahren über das Gebiet „…“ einzuleiten, wobei nachfolgende Parzellen ganz oder teilweise davon miterfasst wurden: Strassenparz. 2605 (…), 2606T (StWEG …), 2621T1 und T2 (… AG – Verwaltungsratspräsident …), 2625T1 (… AG – VR-Präsident …), 2627 (…), 2628 (…), 2863 (…) und 2888 (StWEG …). Der Beschluss wurde am 9. September 2005 im Amtsblatt Region Mittelbünden (S. 25) öffentlich publiziert, wobei mit jenem Quartierplan insbesondere eine
sinnvolle Überbauung und Erschliessung der Parz. 2628 bezweckt werden sollte. Inhalt des Verfahrens sollten ein Gestaltungs- und Erschliessungsplan, ein Plan des Beizugsgebiets im Massstab 1:1000 sowie erforderlichenfalls eine Baulandumlegung und eine Nutzungsverlagerung sein. Mit separatem Schreiben vom 30. August 2005 hatte die Beschlussbehörde sämtliche Eigentümer der an die Ringstrasse angrenzenden Liegenschaften bereits vorher darüber in Kenntnis gesetzt. 3. a) Gegen den Einleitungsbeschluss vom 28.07./09.09.2006 erhoben die Eigentümer der Parz. 2605 (…), 2621T1 und T2 (… AG), 2863 (…) und 2888 (StWEG …) innert Frist gemeinsam Rekurs beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Begehren um kostenfällige Aufhebung des missliebigen Beschlusses. Zur Begründung führten sie im Wesentlichen an, dass die Erschliessung einer einzelnen Parzelle nicht mit Hilfe des öffentlichen Rechts [des Raumplanungsgesetzes des Kantons Graubünden (KRG) und des kommunalen Baugesetzes (BG)] erzwungen werden könnte, sondern dafür vernünftigerweise nur der private Einkauf in die bestehende Ringstrasse sowie die Geltendmachung des privatrechtlichen Notwegrechts für die fehlenden 40 Meter ab Ringstrasse bis zur Parz. 2628 in Frage kommen könnten. Das öffentliche Recht dürfe nicht für ein klares Partikulärinteresse eines einzigen Bauherrn mittels Quartierplanverfahren missbraucht werden. Angesichts der Lage und Erschliessungsmöglichkeit hätte die Parz. 2628 gar nie als Bauland ausgeschieden werden dürfen. Aus demselben Grund sei auch eine Überbauung nach einer Landumlegung gestützt auf das öffentliche Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (WEG; SR 843) nicht denkbar. Falls sich der Bauherr (Parz. 2628) nicht mit den Nachbarn über eine Grenzbereinigung oder die Gewährung von Näherund Grenzbaurechten einigen könnte, müsste er sich mit der Situation auf seiner Parzelle begnügen und notfalls ein kleineres Wohnhaus bauen. Dies gelte umso mehr, als sich heute auf Parz. 2628 der Skischulsammelplatz befinde und besagte Parzelle den direkten Zugang zum Skigebiet „…“ darstelle. Ferner sei nicht verständlich, weshalb nur jene Grundeigentümer, über deren Parzellen die geplante Erschliessung führe (Parz. 2605, 2606T1 und T2, 2621T1 und T2, 2625T1, 2863 oder sonst allenfalls 2627) vom
Quartierplanverfahren miterfasst worden seien. Sollten die Eigentümer der Parz. 2628 effektiv ein öffentlich-rechtliches Quartierplanverfahren erzwingen können, müsste der heute bestehende private Kostenverteilschlüssel für die Ringstrasse (inkl. Vorinvestitionen) neu ermittelt bzw. komplett angepasst werden, was sodann ebenfalls im Zuge dieses Planverfahrens geschehen müsste und wozu alle Anstösser an die Ringstrasse einzubeziehen wären. Alle Grundstücke im Gebiet „…“ müssten daher schon ins Einleitungs- und Abgrenzungsverfahren (Perimetergebiet) einbezogen und nicht erst in einer zweiten Verfahrensstufe (Kostenverteiler) mitberücksichtigt werden. b) Am 29. Oktober 2005 erhob ausserdem noch die Grundeigentümerin der Parz. 2625T1 (… AG) Rekurs beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag auf kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Einleitungsbeschlusses. Ausser den Eigentümern der Parz. 2628 habe kein einziger Grundeigentümer und Liegenschaftsbesitzer im Gebiet „…“ das Bedürfnis, eine zusätzliche Strasse durch das ruhige und besonders im Winter zu Fuss von vielen Skisportlern und Feriengästen frequentierte Quartier (markante Zäsur auf Wegstrecke zwischen … AG und … AG bzw. Skischulsammelplatz) erstellen zu lassen. Ihr sei z.B. untersagt worden, im Bereich der südlichen Wintersportzone ein Zelt aufzustellen. Die zu 2/3 in der Wintersportzone liegende Parz. 2628 könnte darum ebenfalls nicht vernünftig überbaut werden. Es sei auch unverhältnismässig, nur wegen eines Kleingrundstücks von 1181 m2 ein Quartierplanverfahren durchzuführen. Die für den Wintersport bedeutende öffentliche Fusswegerschliessung dulde in jenem Quartier ohnehin keinen motorisierten Verkehr. Der Strassenlärm vor der Südfassade ihrer Hotelliegenschaft würde die Nachtruhe der Gäste stören. Die … AG habe seinerzeit (1972) ihre Liegenschaft darum verkehrsmässig privat und auf eigene Kosten von Norden her erschlossen. Eine neue Strassenzufahrt auf der Südseite ihres Hotels zwecks Erschliessung der Parz. 2628 inkl. des daraus zu erwartenden Mehrverkehrs werde deshalb abgelehnt. 4. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde (Rekursgegnerin) dem Verwaltungsgericht die kostenfällige Abweisung beider Rekurse. Zur Begründung brachte sie zur Hauptsache vor, dass für Baugrundstücke von
Bundesrechts wegen eine Erschliessungspflicht des Gemeinwesens bestehe und daher zu Recht ein öffentliches Quartierplanverfahren zur Regelung und Gestaltung der noch unüberbauten, indes stets noch über keine eigene Zufahrt verfügenden Parz. 2628, eingeleitet worden sei. Die private Ringstrasse verlaufe in unmittelbarer Nähe davon, weshalb eine Anbindung daran gesucht und gefunden werden müsste. Damit ein allfälliger Zugang zur Parz. 2628 nicht durch andere Bauten versperrt würde, sei mit planerischen Mitteln versucht worden, die bestehende „Wegenot“ zu beseitigen und eine vernünftige Lösung mittels Baus einer Stichstrasse ab der privaten Ringstrasse anzustreben. Die Erschliessung von Bauland sei auch im öffentlichen Interesse, da bloss solcher Boden für Wohnzwecke genutzt werden dürfe und mit den Baulandreserven haushälterisch umzugehen sei. Private Abmachungen, die in zweiter Linie zum Zuge kämen, führten letztlich zum selben Ergebnis wie das Quartierplanverfahren. Zudem könne bereits heute gesagt werden, dass ein Grossteil der im Gebiet „…“ gelegenen Grundstücke gar nicht davon berührt würden; namentlich würde keine neue Quartierstrasse erstellt. Anzunehmen sei, dass die bestehende Ringstrasse mit einer Wegdienstbarkeit zu Gunsten von Parz. 2628 zusätzlich belastet würde, wobei aber nur mit geringem Mehrverkehr zu rechnen wäre. Wo dann die kurze Stichstrasse durchführen werde, sei derzeit noch nicht klar und müsse auch nicht bereits im hier allein zur Diskussion stehenden Einleitungsbeschluss entschieden werden. Zur Nichterfassung der restlichen Dienstbarkeitsberechtigten bzw. übrigen Anstösser an die private Ringstrasse hielt sie fest, dass dies nicht nötig gewesen sei, da sich für sie überhaupt nichts ändern würde. Eine Erweiterung der Dienstbarkeitsberechtigten entlaste die Übrigen gar noch finanziell; allein die geringfügige Anpassung des privaten Unterhaltskostenverteilers hätte indes nicht ausgereicht, um sämtliche Eigentümer bzw. Anstösser entlang der bloss im Norden über eine kleine Strecke beanspruchten Ringstrasse ins öffentlich-rechtliche Quartierplanverfahren einzubeziehen. 5. Mit Brief vom 9. November 2005 liessen die Eigentümer der Parz. 2628 mitteilen, dass sie auf eine eigene Stellungnahme – infolge überzeugender
Begründung der Vorinstanz – verzichteten und die Anordnung eines Augenscheins an Ort und Stelle als sinnvoll betrachten würden. 6. Mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 11. November 2005 wurden die beiden Rekurse (R 05 109 und R 05 111) verfahrensrechtlich vereinigt. 7. In ihren Repliken ergänzten und vertieften beide Rekurrentschaften noch einmal ihre früheren Argumente betreffend Aufhebung des Einleitungsbeschlusses in Sachen Quartierplanverfahren „…“. 8. Die Verzichtserklärung auf eine Duplik datiert vom 11. Januar 2006. 9. Am 10. März 2006 führte die IV. Kammer des Verwaltungsgerichts einen Augenschein durch, wobei von Seiten der Rekurrenten (R 05 109) vier Grundeigentümer sowie ein StWEG-Verwalter in Begleitung ihres Anwalts bzw. seitens der Rekurrentin (R 05 111) der Verwaltungsratspräsident zusammen mit ihrem Anwalt anwesend waren. Die Rekursgegnerin war durch ihren Baufachchef, ein Vorstandsmitglied und ihren Anwalt vertreten. Für die Eigentümer der Parz. 2628 war deren Anwalt präsent. Es wurde dabei zuerst im Bereich des Skischulsammelplatzes auf dem nördlichen Teil der Parz. 2628 und danach noch auf dem öffentlichen Fussgehweg im südlichen Teil (nahe der Parz. 1621) allen Beteiligten die Möglichkeiten geboten, sich auch noch mündlich zur Sache zu äussern. Im Zuge des Augenscheins wurden noch zwei Panoramafotos, ein Brief der Gemeinde an die Rekurrentin vom 17. März 2003 samt Personaldienstbarkeitsvertrag (Gewährung/Einräumung Fusswegrecht) und eine Grundbuchplankopie vom 16. Oktober 2002 (Planskizze vom geplanten Neubau auf Parz. 2628 mit Gebäudelänge 17.70 m und Gebäudebreite 10 m) zu den Akten gegeben. Das Gericht erstellte zudem selbst vier Fotos, die dem Augenscheinprotokoll beigeheftet wurden. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. a) Nach Art. 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) ist Land dann erschlossen, wenn namentlich eine für die geplante Nutzung hinreichende Zufahrt besteht (Abs. 1). Bauzonen werden durch das Gemeinwesen innerhalb der in ihrem Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist erschlossen (Abs. 2; in der Regel innert 10-15 Jahren). Erschliesst das Gemeinwesen seine Bauzonen nicht fristgerecht, so ist den Grundeigentümern zu gestatten, ihr Land nach den vom Gemeinwesen genehmigten Plänen selber zu erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen nach den Bestimmungen des kantonalen Rechts zu bevorschussen (Abs. 3). Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesgerichts gehört zu einer hinreichenden Zufahrt insbesondere auch das Verbindungsstück von einer öffentlich bzw. allgemein zugänglichen Strasse zum Baugrundstück (BGE 121 I 65 E. 3c S. 69, 116 Ib 159 E. 6b S. 166). Das Land für die Erschliessungsanlagen ist indes vorzugsweise mit planerischen und baupolizeilichen Mitteln sicherzustellen, womit einer allfälligen Wegenot auch in erster Linie mit den aus dem öffentlichen Recht stammenden Instrumenten – und nicht etwa mit dem Bundesprivatrecht nach Art. 694 ff. ZGB – zu begegnen ist (Pra 84 [1995] Nr. 170 E. 2c S. 543; BGE 120 II 185 E. 2c S. 187 f., 117 II 35 E. 4b S. 39 f.; und PVG 2002 Nr. 29 E. 3a S. 109). Die betreffende Gemeinde war folglich für die Regelung des Erschliessungsproblems im Zusammenhang mit der seit 1993 (Einzonung als Bauland [W2; AZ 0.2]) unbestritten über keine Zufahrt verfügenden und somit gefangenen Bauparz. 2628 im Nordosten der bereits überbauten Parz. 2606T, 2621T1+T2, 2625T1, 2627, 2863 sowie 2888 sachlich zuständig und sie durfte daher auch eine möglichst vernünftige, rasche und einfache Konfliktlösung anbieten. Zu prüfen bleibt damit noch, ob die Gemeinde auf kommunaler Ebene über ein genügendes Planungsinstrument im Baugesetz verfügt, um den angefochtenen Einleitungsbeschluss für das Quartierplanverfahren im betroffenen Gebiet auch rechtskonform begründen und erlassen zu können. Dies trifft - trotz Fehlens einer Sonderbestimmung im Baugesetz (BG) betreffend Möglichkeit der Gewährung eines öffentlichen Notwegrechts im Vergleich zum zitierten Fall in PVG 2002 Nr. 29 – gestützt auf Art. 82 ff. BG zu.
b) Nach Art. 82 Abs. 1 BG regelt die Quartierplanung die Gestaltung und Erschliessung eines abgegrenzten Baugebietes von mindestens 4'000 m2 in allen Bauzonen ausser der Kern-, der Dorf- oder der Dorferweiterungszone, womit diese Regelung aktenkundig auch auf die allesamt der W2-4 [AZ 0.2- 0.4] zugewiesenen und korrekt erfassten Grundstücke im Einleitungsbeschluss im Halte von unwiderlegt über 4'000 m2 Beizugsfläche anwendbar ist. Laut Art. 82 Abs. 2 lit. b beinhaltet und bezweckt der Quartierplan (QP) ferner die Regelung und Anordnung der quartiereigenen Verkehrs- und Versorgungsanlagen. Im Lichte dieser Vorgaben und Ausgangslage war die Gemeinde ohne Zweifel berechtigt, wenn nicht sogar laut Art. 19 RPG verpflichtet, innert vernünftiger Frist nun endlich (nach 12 Jahren) auch für die Erschliessung der als einziges Baugrundstück im Plangebiet noch nicht verkehrsmässig erschlossenen Bauparz. 2628 besorgt zu sein. Mangels Sondervorschriften war sie somit befugt, selbst durch die Einleitung eines QP-Verfahrens (zwecktaugliches/effizientes Planungsinstrument auf Stufe Nutzungsplanung) eine allseits praktikable und vertretbare Lösung für eine rasche und möglichst unkomplizierte Erschliessung auch noch für dieses Grundstück zu finden und auf diese Art und Weise zu Gunsten der bauwilligen Eigentümer pragmatisch in die Praxis umzusetzen. Aus dem Gesagten erhellt, dass die Vorgehensweise der Vorinstanz weder rechtlich noch inhaltlich zu beanstanden ist, da sie über eine hinreichende Grundlage im Baugesetz verfügte, um die Erschliessung der Parz. 2628 auf dem Weg der Einleitung eines QP-Verfahrens zu schaffen und auf Dauer sicherzustellen. c) Soweit der Kreis der vom Einleitungsbeschluss miterfassten Grundeigentümer (Parz. 2605 [Wegparz.], 2606T, 2621T1+T2, 2625T1, 2627, 2863, 2888 und eben 2628) als zu klein bzw. aufgrund der privaten Ringstrasse als nicht repräsentativ bezeichnet und stattdessen auch noch der Beizug sämtlicher Strassenanstösser entlang der schon seit anfangs der 50ziger Jahre existierenden Ringstrasse verlangt wurde, kann diesem Einwand so nicht gefolgt werden. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Grösse und der Notwendigkeit des tatsächlich sinnvoll auszuscheidenden Beizugsgebiets muss der Zweck und Inhalt des damit verfolgten Ziels – nämlich eine möglichst
vernünftige und einfache Erschliessung der Parz. 2628 – sein. Wie aus dem bei den Akten liegenden Situationsplan vom 23.10.1993 indes hervorgeht, bedarf die Erschliessung der Parz. 2628 aber gerade nur und ausschliesslich des Gebrauchs des nördlichsten Streckenabschnitts der privaten Ringstrasse, weshalb mangels praktischer Betroffenheit der übrigen Anstösser auch keine Ausdehnung auf alle Liegenschaftsbesitzer (im Westen, Süden und Osten) entlang der Ringstrasse erfolgen musste. Diese Interpretation des Abgrenzungsgebiets deckt sich im Übrigen auch mit den Vorgaben im Einleitungsbeschluss laut amtlicher Publikation vom 09.09.2005, worin explizit bestimmt wurde, dass damit insbesondere die sinnvolle Überbauung und Erschliessung der Parz. 2628 bezweckt werden sollte. Hinzu kommt, dass mit Rundschreiben vom 30.08.2005 vorher sogar noch alle Anstösser im Bereich der Ringstrasse angeschrieben und über den bevorstehenden Einleitungsbeschluss informiert wurden, wobei sich damals niemand der übrigen Anstösser zur Wehr setzte, was ebenso darauf schliessen lässt, dass sie davon nicht negativ berührt sein würden. d) Was die Rechtsnatur der Ringstrasse als private Erschliessung sowie den zugehörigen Kostenverteilschlüssel vom 21.05.2001 betrifft, so gilt es einzuräumen, dass der Einbezug des Einzelgrundstücks auf Parz. 2628 mit einer Grundstücksfläche von 1'181 m2 bzw. einer anrechenbaren Bruttogeschossfläche für Wohnzwecke von zirka 200 m2 (BGF) zwar faktisch zu einer finanziellen Entlastung für die übrigen Anstösser im Vergleich zu den von ihnen bisher bezahlten Strassenbau- und Unterhaltskosten führen dürfte. Umgekehrt werden sie lärm- und verkehrsmässig durch die lediglich im Norden benötigte Stichstrasse bis zur Parz. 2628 offensichtlich nicht im Geringsten berührt oder beschwert. Allein die Tatsache, dass sie auch Dienstbarkeitsberechtigte an der privaten Ringstrasse sind, reicht für sich betrachtet deshalb auch noch nicht aus, um die Abgrenzung des sachlich einwandfrei und vernünftig gezogenen Beizugsgebiets (nur nördlicher Strassenabschnitt der Ringstrasse) bloss wegen des bereits existierenden Kostenverteilschlüssels als rechtswidrig oder sogar willkürlich einzustufen. Vielmehr gilt es zu betonen, dass dieser private Kostenverteiler gar nicht Gegenstand des angefochtenen Einleitungsbeschlusses betreffend
erforderlichen Plangebiets zwecks Erschliessung der Parz. 2628 war und folglich allfällige Korrekturen oder Anpassungen des Kostenverteilers zu einem späteren Zeitpunkt (nämlich nach der Fertigstellung des Wohnhauses auf der Parz. 2628 und dem so tatsächlich verursachten Mehrverkehr auf dem Verbindungsstück im Norden) auch nicht in diesem Verfahren bereinigt werden müssen. Die neue Kostenregelung kann darum zum vornherein keinen Einfluss auf das hier allein interessierende Planverfahren zwecks gesetzeskonformer Erschliessung der immerhin seit 1993 ununterbrochen in der W2 gelegenen Parz. 2628 haben. 2. a) Der angefochtene Einleitungsbeschluss erweist sich somit gesamthaft – unter Berücksichtigung und Abwägung aller Begleitumstände des konkreten Einzelfalls – als rechtens und verhältnismässig, was im Ergebnis zur Abweisung der beiden Rekurse führt. b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 75 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, BR 370.100) je zur Hälfte den unter sich für ihren Teil solidarisch haftenden Rekurrenten im Verfahren R 05 109 sowie der Rekurrentin im Verfahren R 05 111 aufzuerlegen. Diese haben die obsiegenden, je für sich anwaltlich vertretenen Rekursgegner zudem hälftig - die Rekurrenten im Verfahren R 05 109 unter sich für ihren Teil solidarisch haftend - aussergerichtlich angemessen zu entschädigen. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Rekurse werden abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 247.-zusammen Fr. 3'247.-gehen je zur Hälfte zulasten der für ihre Hälfte solidarisch haftenden Rekurrenten im Verfahren R 05 109 sowie der Rekurrentin im Verfahren R 05 111 und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Aussergerichtlich haben sie – nach dem gleichen Haftungsschlüssel - die Rekursgegnerin und die Rekursgegner überdies mit jeweils Fr. 2'000.--, zusammen also Fr. 4'000.-- (inkl. MWST), zu entschädigen.