R 04 40 4. Kammer URTEIL vom 26. August 2004 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Baugesuch 1. Im Februar 2004 stellte die … bei der Gemeinde … ein Gesuch für die Anbringung wechselnder Fremdwerbung an zwei direkt übereinander angeordneten Plakatstellen (Fläche je 3,575 m2) an der im Süden in der Nähe der Kantonsstrasse gelegenen Gebäudefront eines grösseren Industrieareals auf Parzelle 1, deren Betriebs- und Grundeigentümerin die … ist. Am 3. März 2004 lehnte die kommunale Baukommission das Gesuch mit der Begründung ab, es bestehe keine Veranlassung, das geltende Plakatierungskonzept für Fremdwerbungen mit neuen Reklamestandorten zu erweitern. Die dagegen erhobene Einsprache der Gesuchstellerin wies der Gemeindevorstand mit Entscheid vom 30. April 2004 unter Verweis auf die erhebliche Gemeindeautonomie bei solchen Fragen und den im Baugesetz verankerten Schutz des Orts-, Strassen- und Landschaftsbildes ab. 2. Dagegen erhob die Einsprecherin am 24. Mai 2004 frist- und formgerecht Rekurs beim Verwaltungsgericht mit den Begehren um kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids bzw. der ihm zugrunde liegenden Gesuchsablehnung und Anweisung der Vorinstanz, ihr die beantragte Bewilligung zu erteilen. Zur Begründung führte sie an, dass die Auslegung der genannten Schutzbestimmung nicht auf ein totales Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund hinauslaufen dürfe, da dies eindeutig verfassungswidrig wäre. Vielmehr müsse jeweils im Einzelfall entschieden werden, ob triftige Gründe gegen eine solche Bewilligung des nachgesuchten Reklamestandorts sprächen. Der Hinweis auf das bestehende
Plakatierungskonzept sei dazu ohne Belang, was die Gemeinde im Einspracheentscheid auch anerkannt habe. Eine Störung bzw. negative Beeinträchtigung des lokalen Strassen- und Landschaftsbilds sei am beantragten Werbestandort klarerweise zu verneinen, da es sich nur um genormte Reklametafeln (Format B/F12; Gesamtfläche 7 m2) innerhalb einer hauptsächlich von grossen Fabrikgebäuden geprägten und dominierten Umgebung handle. Die beiden Plakatstandorte würden sich dem bestehenden Orts- und Landschaftsbild einwandfrei unterordnen und sicherlich nicht als Fremdkörper oder sonst wie äusserlich unangenehm wahrgenommen. Mit der sachlich absolut ungerechtfertigten Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung habe die Vorinstanz ihr pflichtgemässes Ermessen weit überschritten, was zur Gutheissung des Rekurses führen müsse. 3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde kostenfällige Abweisung des Rekurses. Den Argumenten der Rekurrentin hielt sie entgegen, dass ihre Baubestimmung über den Ortsbildschutz (einschliesslich das Anbringen von Reklamen) ausdrücklich eine gute Einordnung in die bestehende Landschaft verlange. Diese gestalterische Voraussetzung sei im konkreten Fall aufgrund der überdimensionierten Grösse und auffälligen Farbwahl der Werbeflächen, der Einzigartigkeit dieser Reklametafeln im nahen ländlichen Umfeld und der damit verbundenen Ablenkungsgefahr der auf der Kantonsstrasse von Süden kommenden Automobilisten und übrigen Verkehrsteilnehmer als nicht erfüllt angesehen worden, weshalb die strittige Bewilligung in Anwendung der (bei Ästhetikfragen) stets grossen Ermessens- und Entscheidungsfreiheit der ortskundigen Baubehörden eben zu Recht verweigert worden sei. Das erwähnte Konzept für die Plakatstandorte habe einzig als verwaltungsinterne Richtlinie zur Vermeidung des unerwünschten Plakatwildwuchses und als Hilfestellung für die Behandlung der konkret gestellten Reklamegesuche gedient. Diesem Konzept komme indes keine selbständige und abschliessende Bedeutung zu. Entscheidend für die Verweigerung sei vielmehr einzig die negative Gesamtwirkung der geplanten Wandplakate auf das bisher intakte Orts-, Strassen- und Landschaftsbild am Gesuchsstandort gewesen.
4. Am 26. August 2004 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort und Stelle durch, wobei die Rekurrentin durch den Geschäftsführer und ihren Anwalt vertreten war. Von Seiten der Rekursgegnerin waren der kommunale Bauamtsvorsteher und deren Rechtsvertreterin präsent. Anlässlich der Begehung wurde allen Anwesenden die Gelegenheit geboten, sich an zwei verschiedenen Standorten - mit jeweils guter Sichtdistanz auf die umstrittene Plakatwand auf der Südseite der Ökonomiebaute der … und unter Berücksichtigung der aktuellen Verkehrssituation sowie der umliegenden Bauten und Geländestrukturen - nochmals zur ganzen Angelegenheit zu äussern, wovon beide Parteien sachdienlich Gebrauch machten. Sie hielten dabei unverändert an ihren gegensätzlichen Standpunkten fest, wobei der Bauamtsvorsteher unter dem Gesichtspunkt der Verkehrssicherheit noch neu auf zwei unweit entfernt gelegene Fussgängerstreifen über die Kantonsstrasse hinwies, die rege benützt würden. Die grossflächigen Werbeplakate würden die Aufmerksamkeit der Automobilisten aber vermindern und dadurch die Gefahr von Verkehrsunfällen unnötig erhöhen. Nebst den gestalterischen und ortsplanerischen Bedenken sei die angefochtene Bewilligungsverweigerung daher auch aus verkehrspolizeilichen Gründen erfolgt. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Nach Art. 27 der Bundesverfassung (BV) ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet (Abs. 1). Sie umfasst insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (Abs. 2). In den Schutzbereich dieses verfassungsmässigen Rechts fallen damit auch das gewerbsmässige Aushängen von Plakaten auf privatem Grund sowie das entgeltliche Überlassen solcher Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an einen Vertragspartner eigener Wahl. Die Wirtschaftsfreiheit gilt aber nicht absolut, sondern kann unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1);
Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder sonst durch kantonale Regalrechte begründet sind (Abs. 4). Staatliche Monopole oder andere Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit bzw. die Eigentumsgarantie bedürfen aber stets einer gesetzlichen Grundlage und eines hinreichenden öffentlichen Interesses (z.B. polizeiliche oder sozialpolitische Gründe). Ferner müssen sie verhältnismässig sein. Die Verfolgung rein fiskalischer Interessen ist hingegen nicht zulässig (BGE 125 I 209 E. 10a S. 221, 124 I 11 E. 3.a/b). 2. Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom (BGE 118 Ia 446 E. 3c S. 454). Dies gilt besonders auch für den Erlass von Vorschriften über Reklametafeln (Art. 22 Ziff. 5 lit. g KRG; sowie ZBl 94/1993 S. 133 ff., 96/1995 S. 182 und 101/2000 S. 135 ff.). Die Gemeinden sind ferner mit der Sorge für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheits-, Strassen-, Bau-, Feuer-, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei betraut (Art. 4 lit. f GG). Sie sind daher auch aus polizeilichen Motiven – nebst den ästhetischen Gründen zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes – zur Regelung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundesrechtlich umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenverkehr, welcher ausschliesslich in der Kompetenz des Kantons verbleibt (BGE vom 13.11.2001 [2P.131/2001] E. 2b S. 8). Den Gemeinden ist es folglich überlassen, in eigener Regie Vorschriften über das Reklamewesen aufzustellen. Es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, wobei Art. 36 BV indes immer die Grenze und verfassungsmässige Schranke für die Ausübung des pflichtgemässen Ermessens in solchen Fällen bildet. 3. a) Die Vorinstanz stützte sich bei ihrem negativen Entscheid betreffend Reklamegesuch ausschliesslich auf ihre Ästhetikvorschriften im kommunalen Baugesetz (BG), die im Einzelnen wie folgt lauten: Art. 57 Abs. 1 BG (Allgemeines – lex generalis) Bauten und Bauteile aller Art mit Einschluss von Reklamen und Bemalungen sind so zu gestalten, dass sie sich in das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild gut einordnen.
Art. 58 BG (Reklamen – lex specialis) Plakate dürfen nur an den von der Gemeinde bezeichneten Plakatwänden angebracht werden. Mit Ausnahme von Baureklamen und Hinweistafeln für ortsansässige Betriebe sind Reklamen in der Regel nur an Geschäftshäusern für die dort hergestellten oder angebotenen Produkte oder Dienstleistungen zulässig (nur Eigenwerbung; keine Fremdwerbung). Sie sind so zu gestalten, dass sie das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild und die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigen. Bezüglich der Verkehrssicherheit wird auf die speziellen Vorschriften der eidgenössischen Verordnung über die Strassensignalisation (SSV) verwiesen. Im Bereich von Kantonsstrassen ist zudem die Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörde erforderlich. Das Erfordernis einer genügenden Rechtsgrundlage bzw. Gesetzesbasis für das ausgesprochene Reklameverbot ist damit als erfüllt anzusehen, wobei Art. 58 BG (lex specialis für Plakatwände) in Relation zu Art. 57 BG (lex generalis für Reklamen und Bemalungen) eine vorrangige Bedeutung zukommt. Zu beachten gilt es damit aber, dass Art. 58 Abs. 2 BG lediglich ein Beeinträchtigungsverbot statuiert und damit nach herrschender Praxis keine strenge Ästhetikvorschrift darstellt (PVG 1989 Nr. 22, 1991 Nr. 16, 1994 Nr. 19/20, 1995 Nr. 25, 1996 Nr. 25). Es bleiben die Kriterien eines hinreichenden öffentlichen Interesses sowie der Verhältnismässigkeit betreffend Plakatverweigerung am betreffenden Standort (Fabrikareal) nahe der Kantonsstrasse zu prüfen. Wie das Verwaltungsgericht bereits mehrfach festhielt, ist eine Reglementierung des Reklamewesens für gewöhnlich auch vom öffentlichen Interesse gedeckt, da ein unkontrollierter Plakatwildwuchs von Eigen- oder Fremdreklamen in einer Gemeinde unweigerlich zu einem erhöhten Gefahrenpotential für alle Verkehrsteilnehmer oder einer Verschandelung bisher intakter Orts- und Landschaftsbilder führen kann (PVG 2001 Nr. 30; VGU R 02 113, 81, 55 und R 00 83). Umgekehrt gilt es aber immer auch noch die konkreten örtlichen Gegebenheiten zu würdigen, da es fast in jeder Bündner Gemeinde sensiblere und weniger schützenswerte Ortsteile bzw. eben bereits beeinträchtigte und absolut unberührte Landstriche zu verzeichnen gibt. Wie der Augenschein vom 26. August 2004 hierzu ergab, kann im konkreten Fall indes keine Rede davon sein, dass es sich beim besagten Fabrikareal auf Parz. 1 (reine Industriezone der 1. Ausbauetappe) und der dort für wechselnde Fremdwerbung auserkorenen Lagerhallenwand um ein einzigartiges und daher speziell erhaltenswertes
Orts- und Landschaftsbild handeln würde. Angesichts der nach hinten im höher gestaffelten Fabrikgebäude, der tristen grauen Farbgebung des gesamten Areals sowie der Tatsache, dass unweit der vorgesehenen Plakatanschlagstelle (mit normierter Werbefläche 2 x 3,5 m2 und nur einseitig sichtbarer Wandmontage) gegen Süden bereits zahlreiche Hinweistafeln (Bus-/Posthaltestelle mit Fahrplänen, Personal-Parkplatzeinweisungstafel, Aufgebotstafel des Militärs, amtliche Kundmachungen der Ortsgemeinde) und in der Nähe sogar noch freistehende Reklametafeln (z.B. gelbes Hinweisschild am Strassenrand für …) existieren, kann von einer störenden Drittwirkung beim Industrieareal nicht gesprochen werden. Hinzu kommt, dass im Eingangsbereich der Betriebseigentümerin (…) und damit nur wenige Meter vom strittigen Reklamestandort bereits zwei ebenbürtig grosse Werbeplakate hängen. Sodann befindet sich auf derselben Strassenseite in einer Entfernung von rund 150 Metern noch ein Restaurant (…), das auf der Südseite seiner Hausfassade ebenfalls längst mit einer gut sichtbaren Leuchtreklame Werbung für sich macht. In Anbetracht der geschilderten Umstände vermag die Argumentation der Gemeinde nicht zu überzeugen, wonach das Verbot der Fremdwerbung an besagter Stelle mit den gewachsenen Strukturen bzw. der Schutzwürdigkeit eines ländlich geprägten Orts- und Landschaftsbildes rund um das beschriebene Industrieareal begründet werden könnte. Vielmehr ist eine negative Beeinträchtigung des Gesamteindrucks dieser Gegend anhand der beiden übereinander angebrachten Wandplakate nicht zu befürchten, womit eine Verletzung der massgeblichen Gestaltungs- bzw. Ästhetikvorschrift (Art. 58 Abs. 2 BG) verneint werden muss. Die Vorinstanz hat damit hier ihr weites Ermessen bei der Würdigung der örtlichen Verhältnisse überschritten, als sie die keineswegs irgendwie störend wirkende Plakatanschlagstelle am südöstlichsten Fabrikgebäude auf Parz. 1 aus Gründen des Orts- und Landschaftsschutzes kategorisch für nicht bewilligungsfähig einstufte. Im Übrigen sei einzig noch darauf hingewiesen, dass es gestalterisch keinen Unterschied gemacht hätte, ob an jener Plakatstelle für ein eigenes oder ein fremdes Produkt geworben worden wäre. Die entsprechende Aussage des Bauamtsvertreters der Gemeinde am Augenschein, dass die Betriebs- und Grundeigentümerin (…) dieselbe Hausfassade für Eigenwerbung hätte
benutzen dürfen, Fremdwerbung laut Art. 58 Abs.1 BG aber eben nicht erlaubt sei, lässt zudem keinen anderen Schluss zu, als den, dass sich die Ortsgemeinde über die Schutzwürdigkeit dieses Teilgebiets selbst nicht abschliessend im Klaren war. Überdies wurde die Unzulässigkeit von generellen Verboten für Fremdwerbung bereits in VGU R 03 4 bejaht und die Bedeutung bzw. Verbindlichkeit von behördlichen Plakatierungskonzepten schon in VGU R 02 102 stark relativiert. Mit diesen Argumenten dringt die Gemeinde zur Begründung ihrer Abweisung daher ebenfalls nicht durch. b) Zu prüfen bleibt, ob allenfalls die anlässlich des Augenscheins besonders betonte Verkehrssicherheit gegen eine Bewilligung gesprochen hätte und damit rein unfallpolizeiliche Aspekte die strittige Verweigerung gerechtfertigt hätten. Diesbezüglich kann das Gericht indessen heute keinen Entscheid fällen. Bei der unmittelbar beim Fabrikareal vorbeiführenden Strasse handelt es sich nämlich unbestritten nicht um eine Gemeindestrasse, sondern um eine Kantonsstrasse. Art. 58 Abs. 3 BG bestimmt im Hinblick auf eine einwandfreie Gewährleistung der Verkehrssicherheit entlang von Kantonsstrassen aber ausdrücklich, dass in solchen Fällen (Strassenreklamen) jeweils noch eigens eine Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörden erforderlich sei. Nach Art. 7 der Vollziehungsverordnung zur grossrätlichen Ausführungsverordnung zum Bundesgesetz über den Strassenverkehr (RVVzSVG, BR 870.110) ist dafür im Kanton Graubünden das kantonale Tiefbauamt (TBA) zuständig (Abs. 1). Für Begutachtungen rein verkehrspolizeilicher Natur stehen dem TBA die zuständigen Organe der Kantonspolizei zur Verfügung (Abs. 2). Die Gemeinde verfügt diesbezüglich jedoch über keine Kompetenzen (VGU R 03 4). Die Bewilligung des TBA ist durch die Rekurrentin vor der Anbringung der Plakatstellen - unabhängig vom vorliegenden Verfahren - zu beschaffen. 4. a) Zusammengefasst ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid der Gemeinde weder rechtens noch haltbar ist, was zur Gutheissung des Rekurses und Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur Erteilung der beantragten Bewilligung führt.
b) Die Gerichtskosten gehen folglich gemäss Art. 75 VGG (BR 370.100) zu Lasten der Rekursgegnerin. Sie hat die obsiegende, anwaltlich vertretene Rekurrentin überdies aussergerichtlich angemessen zu entschädigen. Demnach erkennt das Gericht: 1. Der Rekurs wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Vorinstanz zur Erteilung der beantragten Bewilligung verpflichtet. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 170.-zusammen Fr. 1'670.-gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Die Gemeinde … hat die … aussergerichtlich mit Fr. 1'200.-- (inkl. MwSt.) zu entschädigen.