A 10 21 5. Kammer URTEIL vom 4. Mai 2010 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Baupolizeigebühren 1. Am 11. Mai 2009 erliess der Gemeindevorstand von … im Hinblick auf die Gesamtrevision der Ortsplanung über das ganze Gemeindegebiet eine Planungszone. Ziel der Revision war insbesondere die Förderung des Erstwohnungsbaus sowie die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus. Am 1. Februar 2010 beschloss der Gemeindevorstand einen entsprechenden Entwurf zum Erstwohnungsförderungsgesetz (EFG). 2. Am 18. September 2009 reichte … ein Baugesuch für eine 3-Zimmer- Wohnung im Stall auf Parzelle Nr. 262 ein. Mit Schreiben vom 16. November 2009 wurde dem Gesuchsteller mitgeteilt, dass sein Bauvorhaben grundsätzlich der Planungszone zu unterstellen und so lange zu sistieren sei, bis das zukünftige Recht endgültig in Kraft gesetzt sei. Falls der Bauherr bereit sei, sich mittels schriftlicher Erklärung vorab der neu geplanten Erstwohnungsanteilsregelung zu unterziehen und sich verpflichte, die neue Wohnung als nutzungspflichtige Erstwohnung im Sinne der geplanten Gesetzgebung zu nutzen, könne das Bauvorhaben unter dem Aspekt der Förderung des Erst- und Lenkung des Zweitwohnungsbaus jedoch bewilligt werden. Zu diesem Zweck wurde dem Schreiben ein vorformulierter Erklärungsentwurf beigelegt, welcher vom Gesuchsteller am 20. November 2009 unterzeichnet wurde. 3. Am 4. Februar 2010 bewilligte der Gemeinderat das Baugesuch unter sichernden Auflagen betreffend Erstwohnungen (Ziffer 3 des Dispositivs). Gemäss Ziffer 4 des Dispositivs wurde dem Gesuchsteller u.a. eine Gebühr
von Fr. 770.- für „Gebührenpflichtige Auslagen Dritter (rechtliche Beratung; Art. 96 KRG)“ in Rechnung gestellt. 4. Dagegen erhob der Gesuchsteller am 4. März 2010 frist- und formgerecht Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit dem Antrag um Aufhebung des angefochtenen Baubewilligungsentscheids, soweit damit eine Gebühr von Fr. 770.- für Rechtsberatung erhoben wurde. Da die Baukommission und der zuständige Bauamtsvorsteher überfordert seien, griffen sie laufend zum Telefon, um sich vom Gemeindejuristen beraten zu lassen und um die Formulierung der sehr umstrittenen Sache abzusichern. Dies verursache zwangsweise teure juristische Beratungskosten. Da diese Beratungskosten neu seien, jedoch von der Gemeinde auch für andere Bauvorhaben gebraucht werden könnten, seien diese wiederkehrend anfallenden Beratungskosten der allgemeinen Gemeinderechnung zu belasten und nicht auf die Gesuchsteller abzuwälzen. 5. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde die Abweisung der Beschwerde. Viele Rechtsfragen, welche in einem konkreten Baubewilligungsverfahren zu beantworten seien, könnten sich in gleicher oder ähnlicher Art und Weise auch in späteren Baubewilligungsverfahren stellen und könnten dann in jenem Verfahren mit weniger Aufwand bearbeitet werden. Das Verwaltungsgericht habe bislang nie gefordert, dass bei der Überbindung von Rechtsberatungskosten zu unterscheiden sei, ob die rechtlichen Abklärungen möglicherweise auch in späteren Baubewilligungsverfahren verwendbar seien oder nicht. Eine derartige Unterscheidung wäre auch kaum praktikabel. Der in Rechnung gestellte Betrag von Fr. 770.- resultiere aus einem Beratungsaufwand von 3 Stunden (3 x Fr. 240 plus 7.6% MWST). Umfasst werde dabei der Entwurf des Schreibens vom 16. November 2009, der Entwurf der Erklärung betreffend Unterwerfung unter die Erstwohnungsverpflichtung und die Überarbeitung der Baubewilligung. Der Aufwand habe weit mehr als die in Rechnung gestellten 3 Stunden betragen. Nicht in Rechnung gestellt worden seien jene Teile dieser Dokumente, welche bereits in anderem Zusammenhang erarbeitet worden seien; bloss anteilsmässig (zu 50%) verrechnet worden seien jene
Arbeiten, welche auch nahezu wortgleich für ein parallel laufendes Baubewilligungsverfahren verwendet worden seien. 6. In seiner Replik brachte der Beschwerdeführer vor, die Argumentation der Gemeinde erscheine insbesondere deswegen fraglich, weil der Rechtsvertreter der Gemeinde selbst der Empfänger der in Rechnung gestellten Fr. 770.- sei. In einer Baubewilligung vom 24. März 2010 für die Renovation eines Badezimmers und einer neuen Waschküche würden wiederum Fr. 770.- in Rechnung gestellt. Am 1. April 2010 habe die Gemeinde etliche Bauvorhaben publiziert, welche auch eine rechtliche Beratung nach sich ziehen würden. 7. In ihrer Duplik verwies die Gemeinde auf ihre Vernehmlassung und verzichtete im Übrigen auf eine Stellungnahme. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Beschwerdeverfahren bildet der Entscheid des Gemeinderates vom 4. Februar 2010, mit welchem das Bauvorhaben des Beschwerdeführers unter Auflagen bewilligt wurde und diesem u.a. eine Gebühr von Fr. 770.- für Beratungskosten in Rechnung gestellt wurde. Streitig und zu prüfen ist einzig, ob die Erhebung der Gebühr von Fr. 770.- rechtens ist. 2. a) Gebühren sind das Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen veranlasste Tätigkeit des Gemeinwesens oder für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung. Bei der Baubewilligungsgebühr handelt es sich um eine so genannte Verwaltungsgebühr, welche als Entgelt für die im Zusammenhang mit einer Baubewilligung stehende staatliche Tätigkeit (Prüfung der Baugesuchsunterlagen, Erarbeitung der Baubewilligung, Baukontrolle der Baupolizei und deren weitere Aufwendungen etc.) erhoben wird (VGU A 06 4).
b) Im Bereich des Abgaberechts werden an das Legalitätsprinzip besonders hohe Anforderungen gestellt. Einerseits muss die Abgabe in einer generellabstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein, die genügend bestimmt ist (BGE 123 I 248 E. 2; Erfordernis des Rechtssatzes). Andererseits bedürfen öffentliche Abgaben – abgesehen von Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz (Erfordernis der Gesetzesform). Das Gesetz muss dabei mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie die Höhe der Abgabe in den Grundzügen umschreiben (vgl. Art. 127 Abs. 1 BV, welcher sich zwar nach seinem Wortlaut nur auf die Steuern des Bundes bezieht, aber einem für alle Abgaben gültigen Verfassungsprinzip Ausdruck gibt; statt vieler: BGE 128 I 317 E. 2.2.1). Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie dürfen namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 130 I 113 E. 2.2 mit Hinweisen). c) Gemäss Art. 96 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) erheben die Gemeinden für ihren Aufwand im Baubewilligungsverfahren Gebühren. Auslagen für Leistungen Dritter wie Fachgutachten, Beratungen sowie Grundbuchkosten sind der Gemeinde zusätzlich zu vergüten (Abs. 1). Kostenpflichtig ist, wer den Aufwand durch Gesuche aller Art oder durch sein Verhalten verursacht hat (Abs. 2). Die Gemeinden regeln die Bemessung und Erhebung der Gebühren in einer Gebührenverordnung (Abs. 3). Im Hinblick auf die Prüfung der gesetzlichen Grundlage erscheint es angebracht, die massgebenden kommunalen Bestimmungen zunächst in ihrem Wortlaut wiederzugeben. Art. 105 der Ledscha da fabrica dal Cumün (Baugesetz, BG) lautet: Art. 105 Taxas 1 Pel proceder dal permiss da fabbrica, per las controllas dal fabricat e per l`approvaziun da quel, inchascha il Cumün üna taxa chi cuverna sias spaisas. La radunanza cumünala fixa quistas taxas in ün reglamaint separà.
2 Spaisas per perizias, cusgliaders da fabrica o perstaziuns specialas da l`uffizi da fabrica cumünal vegnan missas in quint als petents separadamaing. Art. 10 des Reglamaint da taxas dal Cumün (Gebührenreglement) besagt ausserdem: Art. 10 Spaisas imlü 1 Impustüt las seguaintas prestaziuns supplementaras dal Cumün nu sun cuvernadas cun la taxa da trattamaint e sun da metter implü in quint al patrun da fabrica:. - cuosts per perizias ed expertisas; […] 2 […] 3 Ils cuosts per perizias externas vegnan inchargiadas al petent a basa dal quint dal perit. 4 Il Cumün sto contactar outravant cul manader da fabrica e`l patrun da fabrica in connex cun laschar far eventualas perizias ed expertisas externas. d) Vorliegend stellen auf kommunaler Ebene sowohl das Baugesetz als auch das Gebührenreglement formelle, von der Gemeindeversammlung als Gesetzgebungsorgan erlassene Gesetze dar und erfüllen somit das Erfordernis der Gesetzesform. Dabei kann die streitige Gebühr für Beratungskosten ohne weiteres auf Art. 96 KRG i.V. mit Art. 105 Abs. 2 BG abgestützt werden. Abgabebegründender Tatbestand (Gegenstand der Abgabe) bildet nach ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung die Beanspruchung von Beratung im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens, wobei die Beratung durchaus auch rechtlicher Natur sein kann. Ebenso ist der Kreis der Abgabepflichtigen ohne weiteres ersichtlich, nämlich diejenigen, welche den entsprechenden Aufwand verursacht haben, insbesondere der Gesuchsteller. Die Höhe der Abgabe (und deren obere Grenze) wird bestimmt durch die Auslagen, welche der Gemeinde entstanden sind. Bei der Abgabenhöhe greift vorliegend zusätzlich das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip, da es sich bei der Baubewilligungsgebühr um eine Kausalabgabe handelt. Daraus folgt, dass für die Erhebung der Gebühr von
Fr. 770.- für Beratungskosten eine genügende gesetzliche Grundlage gegeben ist. 3. a) Es bleibt zu prüfen, ob die angefochtene, auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhende Gebühr auch vor den übrigen, im öffentlichen Abgaberecht zu beachtenden Prinzipien (Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip) stand hält. b) Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes dar. Es bestimmt, dass die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis stehen muss zum Wert, den die staatliche Leistung für den Abgabepflichtigen hat (Häfelin/Haller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, N 2641). Ein gewisser Ausgleich im Hinblick auf die wirtschaftliche Bedeutung und das Interesse der Privaten an der Leistung ist zulässig, ebenso in beschränktem Ausmass eine Pauschalierung aus Gründen der Verwaltungsökonomie. Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (BGE 130 III 225 E. 2.3; 128 I 46 E. 4a). Jedenfalls darf die Abgabe nie den Charakter einer Gebühr verlieren, wie das der Fall wäre, wenn sie zu den wirklichen Kosten der verlangten Verrichtung in keinem vernünftigen Verhältnis mehr stünde (BG-Urteil 2P.286/2006 vom 27. Februar 2007 E. 4.4; VGU A 06 4 E. 4c). c) Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig übersteigen darf (BGE 132 II 47 E. 4.1; 131 II 735 E. 3.2), wobei zum Gesamtaufwand nicht nur die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweiges, sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen sind (BGE 126 I 180 E. 3a/aa).
4. a) Die Gemeinde bringt vor, der in Rechnung gestellte Betrag von Fr. 770.resultiere aus einem Beratungsaufwand von 3 Stunden (3 x Fr. 240 plus 7.6% MWST). Umfasst werde dabei der Entwurf des Schreibens vom 16. November 2009, der Entwurf der Erklärung betreffend Unterwerfung unter die Erstwohnungsverpflichtung und die Überarbeitung der Baubewilligung. Der Aufwand habe weit mehr als die in Rechnung gestellten 3 Stunden betragen. Es kann offen bleiben, ob der Aufwand der Gemeinde bzw. des von ihr beigezogenen Rechtsberaters zur Ausarbeitung dieser Dokumente sowie zur Formulierung der Baubewilligung – insbesondere der darin enthaltenen sichernden Auflagen betreffend Erstwohnungen – tatsächlich bedeutend mehr als die in Rechnung gestellten 3 Anwaltsstunden entsprechend Fr. 770.betrug. Bei der Reglementierung des Zweitwohnungsbaus handelt es sich um eine relativ komplexe Materie, bei der fortlaufend die aktuelle Rechtsprechung zu berücksichtigen ist. Angesichts dessen erscheint es vorliegend als notwendig und angemessen, dass die Gemeinde einen Rechtsanwalt beizog, um die Korrespondenz gegenüber dem Beschwerdeführer, die angestrebte Erklärung betreffend Unterwerfung unter die Erstwohnungsverpflichtung sowie die Formulierung der Baubewilligung beratend zu unterstützen. Der dem Beschwerdeführer angelastete Betrag von Fr. 770.- erscheint durchaus in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert zu stehen, den diese Verrichtungen für den Beschwerdeführer darstellten. Daran vermag nichts zu ändern, dass – wie der Beschwerdeführer geltend macht - der Rechtsvertreter der Gemeinde im vorliegenden Beschwerdeverfahren selbst der Empfänger der in Rechnung gestellten Fr. 770.- ist. Von einer Verletzung des Äquivalenzprinzips kann nach dem Gesagten keine Rede sein. b) Die dem Beschwerdeführer in Rechnung gestellte Gebühr hält schliesslich auch vor dem Kostendeckungsprinzip stand. Es ist nicht erstellt, dass durch die dem Beschwerdeführer in Rechnung gestellte Gebühr von Fr. 770.- der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten der Verwaltungstätigkeit des Gemeinderats als Baubewilligungsbehörde übersteigt. Anders wäre erst dann zu entscheiden, wenn die Gemeinde die Kosten desselben Aufwandes so oft auf die privaten Gesuchsteller überbinden würde, dass die gesamten Kosten der Verwaltungstätigkeit der Baubewilligungsbehörde durch die
Gebührenerhebung überschritten würde. Der Beschwerdeführer bringt vor, in einer Baubewilligung vom 24. März 2010 für die Renovation eines Badezimmers und einer neuen Waschküche würden wiederum Fr. 770.- in Rechnung gestellt. Sodann habe die Gemeinde am 1. April 2010 etliche Bauvorhaben publiziert, welche auch eine rechtliche Beratung nach sich ziehen würden. Ob durch die im Rahmen der ins Recht gelegten Baubewilligung vom 24. März 2010 erhobenen Gebühr von Fr. 770.- das Kostendeckungsprinzip verletzt wird, kann und muss hier offen gelassen werden, zumal diese Baubewilligung nicht Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet. Dasselbe gilt für Gebühren, die in zukünftigen Bewilligungsverfahren erhoben werden. Im Lichte dieser Ausführungen bestehen keine Anhaltspunkte, dass durch den Bewilligungsentscheid vom 4. Februar 2010 das Kostendeckungsprinzip verletzt worden sein könnte. Der angefochtene Entscheid erweist sich demnach als rechtmässig, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. 5. Bei diesem Verfahrensausgang gegen die Gerichtskosten zu Lasten des unterliegenden Beschwerdeführers (Art. 73 Abs. 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht der Gemeinde gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 300.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 230.-zusammen Fr. 530.-gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.