VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 17 8 4. Kammer Vorsitz Racioppi Richter Stecher, Meisser Aktuarin ad hoc Lenz URTEIL vom 8. Juni 2017 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer und B._____, vertreten durch Rechtsanwalt A._____, Beschwerdeführerin gegen Gemeinde X._____, Beschwerdegegnerin 1 und Enteignungskommission VI, Beschwerdegegnerin 2 betreffend materielle Enteignung
- 2 - 1. Mit Kaufvertrag vom 20. April 2010 erwarben A._____ und B._____ je zur Hälfte (Miteigentum) das unüberbaute Grundstück Nr. 792, Gemeinde Y._____, mit einer Grundfläche von Fr. 673 m2 zu einem Preis von Fr. 127'870.--. Nach geltendem Zonenplan der Gemeinde Y._____, von der Regierung des Kantons Graubünden am 18. Mai 1992 genehmigt (Protokoll Nr. 1318), war das Grundstück in der Wohn- und Gastgewerbezone eingezont. 2. Am 11. März 2012 nahmen Volk und Stände Art. 75b BV an, welcher den Anteil von Zweitwohnungen auf 20 % des Gesamtbestandteils aller Wohneinheiten und der für die Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde beschränkt. 3. Mit Baugesuch vom 15. Oktober 2012 ersuchten A._____ und B._____ bei der Gemeinde Y._____ um Erteilung einer Baubewilligung für den Neubau eines Einfamilienhauses auf ihrem Grundstück Nr. 792 in Y._____. Dagegen erhob C._____ innert der Auflagefrist Einsprache. Mit Entscheid vom 27. Dezember 2012 trat der Gemeindevorstand Y._____ mangels Legitimation auf die Baueinsprache nicht ein und erteilte gleichentags die Baubewilligung. Die dagegen erhobene verwaltungsgerichtliche Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil R 13 86 vom 19. Februar 213 ab. Mit Urteil 1C_289/2013 vom 28. Oktober 2013 hiess das Bundesgericht die von C._____ dagegen eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 18. März 2013 gut. Es hob den verwaltungsgerichtlichen Entscheid vom 19. Februar 2013, den Einspracheentscheid des Gemeindevorstandes Y._____ und die Baubewilligung, beide vom 27. Dezember 2012, auf und wies die Sache zur Neuentscheidung an die Gemeinde Y._____ zurück. Das Bundesgericht erwog, dass eine Baubewilligung nur mit Auflagen (insbesondere Nutzungsbeschränkungen), die eine Nutzung der Baute als
- 3 - Zweitwohnung ausschliessen, hätte erteilt werden dürfen. Wollten die Gesuchsteller an ihrem Bauvorhaben festhalten, so müssten sie das Baugesuch mit den nötigen Angaben ergänzen. 4. Aufgrund einer Fusion von 13 Gemeinden, darunter die Gemeinde Y._____, wurde die Gemeinde X._____ (nachfolgend Gemeinde) per 1. Januar 2014 Rechtsnachfolgerin der Gemeinde Y._____. Infolge dieser Gemeindefusion trägt das Grundstück Nr. 792 in der ehemaligen Gemeinde Y._____ heute die Grundstücksnummer 9792. 5. Mit Entschädigungsgesuch vom 20. Juli 2016 beantragten A._____ und B._____ (nachfolgend Gesuchsteller) der Enteignungskommission VI des Kantons Graubünden (nachfolgend Enteignungskommission) was folgt: "1. Es seien die Gesuchsteller wegen materieller Enteignung mit CHF 80'000.--, eventualiter nach Ermessen zu entschädigen. 2. Eventualiter seien die Gesuchsteller gegen volle Entschädigung von CHF 127'800.-- formell zu enteignen." Begründend führten sie aus, dass sie durch die Zweitwohnungsinitiative und nachfolgende Bundesgesetzgebung enteignet worden seien, da ihr Eigentumsrecht massiv eingeschränkt worden sei (Gesuch vom 20. Juli 2016 in vorinstanzliche Akten I S. 2). 6. Mit Schreiben vom 21. Juli 2016 wies die Enteignungskommission die Gesuchsteller darauf hin, dass nicht ersichtlich sei, gegen welchen Enteigner sich ihr Entschädigungsgesuch richte. Sie setzte ihnen diesbezüglich eine Frist von 20 Tagen zur Stellungnahme an mit der Androhung, dass bei unbenütztem Fristablauf auf ihr Gesuch vom 20. Juli 2016 nicht eingetreten werden könne.
- 4 - 7. Mit Schreiben vom 27. Juli 2016 änderten die Gesuchsteller ihre Rechtsbegehren und beantragten, "[e]s seien die Gesuchsteller wegen materieller Enteignung und für erlittenen Schaden mit mindestens CHF 90'000.-- zu entschädigen". Das Rechtsbegehren betreffend formelle Enteignung wurde nicht aufrechterhalten. Bezüglich der Frage des Entschädigungsschuldners teilten die Gesuchsteller mit, dass sie zwar dafür halten würden, dass die Gemeinde Enteigner sei. Aufgrund von Art. 22 Abs. 2 ZWG seien sie sich dessen aber keineswegs sicher und würden die Enteignungskommission um einen Meinungsaustausch mit den kantonalen und eidgenössischen Behörden ersuchen. Sollte die Gemeinde nicht zuständig sein, würden sie um Überweisung an die zuständige Stelle ersuchen. 8. Nach einem zweifachen Schriftenwechsel zwischen der Gemeinde und den Gesuchstellern, worin sich die Parteien insbesondere zu der Frage des Entschädigungsschuldners bzw. der Passivlegitimation der Gemeinde äusserten, fand am 20. Dezember 2016 ein Augenschein auf dem Grundstück Nr. 9792 in Y._____ statt. 9. Mit Entscheid vom 20. Dezember 2016 wies die Enteignungskommission das Gesuch vom 20./27. Juli 2016 um Zusprechung einer Enteignungsentschädigung wegen materieller Enteignung durch Art. 75b BV und ZWG durch die Gemeinde an die Gesuchsteller für das Grundstück Nr. 9792 ab. 10. Gegen diesen Entscheid erhoben die Gesuchsteller (nachfolgend Beschwerdeführer) am 26. Januar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Sie beantragten dessen Aufhebung unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde und Enteignungskommission sowie die Entschädigung mit
- 5 mindestens Fr. 90'000.-- wegen materieller Enteignung bzw. Sonderopfer und für erlittenen Schaden. 11. Mit Vernehmlassung vom 3. Februar 2017 beantragte die Gemeinde (nachfolgend Beschwerdegegnerin 1), die Beschwerde sei abzuweisen oder die Entschädigungsforderung an die Verursacher der reduzierten Nutzungsmöglichkeit zu richten. Die Enteignungskommission (nachfolgend Beschwerdegegnerin 2) verzichtete am 7. Februar 2017 unter Hinweis auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid vom 20. Dezember 2016 auf eine Stellungnahme. 12. Die Beschwerdeführer hielten am 20. Februar 2017 replicando an ihren Anträgen sowie an ihrer Sachverhaltsdarstellung fest. Die Beschwerdegegnerin 2 verzichtete am 22. Februar 2017 auf eine Duplik, während die Beschwerdegegnerin 1 mit Duplik vom 27. Februar 2017 ihre Argumentation vertiefte. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie im angefochtenen Entscheid vom 20. Dezember 2016 wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Anfechtungsobjekt im vorliegenden Beschwerdeverfahren bildet der Entscheid der Beschwerdegegnerin 2 vom 20. Dezember 2016. Deren Entscheide können, wenn nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden weitergezogen werden (Art. 22 Abs. 1 des Enteignungsgesetzes des Kantons Graubünden [EntG GR; BR 803.100]). Dessen sachliche Zuständigkeit ergibt sich aus Art. 49 Abs. 1 lit. g des kantonalen Gesetzes über die
- 6 - Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100). Als Adressaten des angefochtenen Einspracheentscheides sind die Beschwerdeführer berührt und weisen ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung auf (Art. 50 VRG). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 38 Abs. 1 sowie Art. 60 VRG) ist somit einzutreten. b) Streitig und damit zu prüfen ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren die Frage, ob die Beschwerdegegnerin 2 das Entschädigungsgesuch der Beschwerdeführer wegen materieller Enteignung zu Recht abgewiesen hat. 2. a) In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist zunächst die Rüge der Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin 2 habe ihr rechtliches Gehör verletzt, zu behandeln. Die Beschwerdegegnerin 2 erwog, dass die gestützt auf Art. 15 Abs. 1 der Enteignungsverordnung des Kantons Graubünden (EntV; BR 803.110) erfolgten Abklärungen der Beschwerdegegnerin 2 beim kantonalen Schätzungsbezirk 4 die Preisangaben der Beschwerdeführer über den seinerzeitigen Verkaufswert von Fr. 230.--/m2 bis Fr. 250.--/m2 nicht bestätigt hätten. Die Auskunft habe ergeben, dass sich der Preis für Grundstücke in der Wohn- und Gastgewerbezone in der Gemeinde Y._____ in den Jahren 2009/2010 zwischen Fr. 210.--/m2 bis Fr. 230.--/m2 bewegt habe. Auch sei die Behauptung, das fragliche Grundstück sei heute völlig wertlos, vom kantonalen Schätzungsbezirk 4 nicht bestätigt worden: Vergleichbare unüberbaute Grundstücke der Wohn- und Gastgewerbezone in Y._____ würden in der im Jahr 2016 aktualisierten Bewertung immer noch mit einem Verkehrswert von Fr. 200.--/m2 bewertet werden; die Überbauungsmöglichkeiten hätten sich nicht grundlegend verändert und diese Grundstücke seien – gleich wie jenes der Beschwerdeführer – auch bereits voll erschlossen (vgl. E.12
- 7 des angefochtenen Entscheides in beschwerdeführerischer Beilage [Bfact.] 1). Die Beschwerdeführer rügen, dass sich die Beschwerdegegnerin 2 betreffend den Grundstückswert auf Abklärungen beim kantonalen Schätzbezirk 4 stütze, ohne dass die Beschwerdeführer Kenntnis von diesen Beweiserhebungen gehabt oder dazu Stellung hätten nehmen können. Dies stelle eine offensichtliche Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Folglich sei der Entscheid ungeachtet des materiellen Ergebnisses aufzuheben (vgl. Beschwerde S. 5). b) Der durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und garantiert anderseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien im Verfahren, soweit dies Einfluss auf ihre Rechtsstellung haben kann. Die Gehörsgarantie ist somit ein verfassungsmässig geschütztes Individualrecht, hat also den Charakter eines selbständigen Grundrechtes (HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, N 1001 und 1003). Der Anspruch auf rechtliches Gehör im engeren Sinne umfasst unter anderem die Möglichkeit des Betroffenen, sich zu allen relevanten Gesichtspunkten zu äussern und Beweisanträge zu stellen, bevor die Anordnung ergeht, sowie den Anspruch auf Orientierung über die wesentlichen entscheidrelevanten Grundlagen und Vorgänge (vgl. HÄFELIN/ HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich 2016, N 838). Nach der Rechtsprechung kann ein Verfahrensmangel, insbesondere eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, zwar geheilt werden, wenn die Kognition der urteilenden Instanz nicht eingeschränkt ist und dem Beschwerdeführer daraus kein Nachteil erwächst. Verlangt wird ferner, dass kein für die Beurteilung der Angelegenheit relevantes
- 8 - Kognitionsgefälle besteht (vgl. WIEDERKEHR, Die Begründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 BV und die Heilung bei Verletzung, Zbl 9/2010, S. 502 ff.). Eine Heilung ist aber immer dann ausgeschlossen, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte handelt; zudem soll sie die Ausnahme bleiben (BGE 134 I 331 E.3.1 sowie 126 I 68 E.2 mit Hinweisen; PVG 2008 Nr. 1). Verfügungen oder Entscheide, die unter Missachtung des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind daher grundsätzlich aufzuheben und zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verwaltungsverfahrens an die Verwaltungsbehörden zurückzuweisen (statt vieler: PVG 2011 Nr. 31). Nur wenn es sich aus verfahrensökonomischen Gründen geradezu aufdrängt, ist die Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren nach der zitierten Praxis ausnahmsweise zuzulassen. c) Offen gelassen werden kann, ob es sich bei dem Grundstückswert überhaupt um einen "relevanten Gesichtspunkt" handelt, der unter den Schutzbereich von Art. 29 Abs. 2 BV fällt, und ob den Beschwerdeführern damit überhaupt das Recht auf eine vorgängige Äusserung im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV zugestanden hätte. Denn selbst wenn die Beschwerdegegnerin 2, so wie die Beschwerdeführer argumentieren, ihr rechtliches Gehör verletzt hätte, wöge dieser Mangel nicht schwer und könnte im vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt werden. Das Verwaltungsgericht hat sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht dieselbe Kognition wie die Beschwerdegegnerin 2. Ausserdem erwächst den Beschwerdeführern kein Nachteil, wenn sie sich erst im Beschwerdeverfahren zum Grundstückswert äussern. Die Beschwerdeführer hätten deshalb vorliegend dazu Stellung nehmen können, was sie jedoch weder in ihrer Beschwerde noch in ihrer Stellungnahme getan haben. Sie bestreiten lediglich pauschal, dass der Grundstückswert vor und nach der Zweitwohnungsinitiative/gesetzgebung noch derselbe sei (vgl. Beschwerde S. 5), nehmen aber
- 9 nicht dazu Stellung, inwiefern die vorinstanzliche Feststellung falsch sein soll. Da sie im Beschwerdeverfahren zur Frage des Grundstückwertes hätten Stellung nehmen können, wäre auch ein allfälliger Mangel geheilt. Die Rüge der Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin 2 habe ihr rechtliches Gehör verletzt, ist somit unbegründet. 3. a) In materiellrechtlicher Hinsicht ist vorab auf die Frage, wer für allfällige Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung aufgrund von Art. 75b BV belangt werden kann bzw. auf die Passivlegitimation der Beschwerdegegnerin 1 einzugehen. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, dass die Beschwerdegegnerin 1 oder der Kanton Enteigner ist und damit die Beschwerdegegnerin 2 gestützt auf Art. 22 (recte: 20) Abs. 2 des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen (ZWG; SR 702) zuständig sein könnte (vgl. Ergänzung des Entschädigungsgesuchs vom 27. Juli 2016 in beschwerdegegnerischer Beilage [Bg-act.] 1). Die Beschwerdegegnerin 1 ist demgegenüber der Auffassung, dass sie sich mit der Erteilung der Baubewilligung vom 27. Dezember 2012 hinter das geplante Bauvorhaben gestellt habe. Dass das Bauwerk als Folge der neuen, übergeordneten Gesetzgebung nicht in der geplanten Art, respektive mit der geplanten Nutzung, erstellt werden könne, liege nicht in ihrer Verantwortung, weshalb sie auch nicht für Entschädigungsforderungen belangt werden könne (vgl. Stellungnahme vom 3. Februar 2017). Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin 2 erfolge die Prüfung, ob eine Baubewilligung für eine Zweitwohnung nach Art. 75b Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV und seiner Ausführungsbestimmungen erteilt werden dürfe, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung entweder im ordentlichen Baubewilligungsverfahren (innerhalb der Bauzone) oder im Ausnahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 ff. des Bundesgesetzes über Raumplanung (RPG; SR 700) (ausserhalb der Bauzone). Die Gemeinde erteile Baubewilligungen für Bauten sowohl innerhalb der
- 10 - Bauzone (Art. 86 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]) wie auch ausserhalb der Bauzone (Art. 87 Abs. 1 KRG), wobei letztere zusätzlich einer kantonalen BAB- Bewilligung bedürften. Die Prüfung, ob eine Baubewilligung für eine Wohnbaute nach Art. 75b BV bzw. nach den Bestimmungen des ZWG erteilt werden dürfe, sei somit alleine Sache der Gemeinde. Damit seien die bündnerischen Gemeinden nach Art. 20 Abs. 2 ZWG letztlich im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens für den Vollzug des RPG wie auch des ZWG zuständig. Ebenfalls Bundesrecht vollziehe die Gemeinde beispielsweise bei einer Nichteinzonung eines Grundstücks bzw. einer Auszonung eines Baugrundstückes. Für allfällige daraus resultierende Entschädigungen aus materieller Enteignung würden nach ständiger Praxis die Gemeinden als Planungsbehörden entschädigungspflichtig, obschon sie durch ihre Planung Bundesrecht bzw. bundesrechtliche Eigentumsbeschränkungen vollzögen. Enteignungsrechtlich kann nach Auffassung der Beschwerdegegnerin 2 nun kein Unterschied bestehen, ob eine Gemeinde eine Eigentumsbeschränkung des Bundesrechts als Planungsbehörde oder aber als Baubehörde zu vollziehen habe. Die Frage der Passivlegitimation der Beschwerdegegnerin 1 müsse vorliegend aber nicht abschliessend geklärt werden, weil die Beschwerde bereits aus anderen Gründen abzuweisen sei (vgl. E.4 f. des angefochtenen Entscheides in Bf-act. 1). b) Zunächst ist mit der Beschwerdegegnerin 2 festzuhalten, dass die Plafonierung des Zweitwohnungsbaus gemäss Art. 75b BV eine Bundesaufgabe darstellt (vgl. BGE 139 II 271 E.11). Nach Ansicht von MÖSCHING ist der Bund entschädigungspflichtig, da die Verfassung selbst die Beschränkung eigentümerverbindlich anordne, ohne dass die Kantone oder Gemeinden handeln müssten. Anders sei nur zu entscheiden, wenn sich zusätzliche Massnahmen der Kantone und Gemeinden enteignungsähnlich auswirken (vgl. MÖSCHING, Öffentlichrechtliche
- 11 - Aspekte der schweizerischen Zweitwohnungsinitiative, INR-Institut für Notariatsrecht und Notarielle Praxis Band/Nr. 15, Bern 2014, S. 119 m.w.H. auf DERS., Massnahmen zur Beschränkung von Zweitwohnungen, ASR-Abhandlungen zum Schweizerischen Recht Band/Nr. 803, Bern 2014, S. 263 f.). Auch WALDMANN/HÄNNI gehen im Zusammenhang mit der Umsetzung des verfassungsrechtlichen Schutzauftrags zugunsten der Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung (Art. 78 Abs. 5 BV) von einer Zuständigkeit des Bundes aus: Die konsequente Anwendung des Grundsatzes, wonach entschädigungspflichtig ist, wer die Eigentumsbeschränkungen eigentümerverbindlich anordnet, führe dazu, dass Entschädigungsforderungen aus materieller Enteignung für moorschutzrechtliche Eigentumsbeschränkungen in der Regel vom Bund zu begleichen seien. Denn Art. 78 Abs. 5 BV sei grundsätzlich unmittelbar eigentümerverbindlich und allfällige kantonale oder kommunale Planungsmassnahmen würden nur konkretisieren, was sich bereits aus der Verfassung ergebe (WALDMANN/HÄNNI, Kommentar zum Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG), Bern 2006, N 92 zu Art. 5 RPG). Diese Ansicht erscheint auch für den vorliegenden Fall der Zweitwohnungen überzeugend, zumal sich eine allfällige Eigentumsbeschränkung direkt aus der Verfassung, nämlich Art. 75b BV, ergibt (vgl. dazu BGE 139 II 243). Auch wenn die Gemeinde, wie die Beschwerdegegnerin 2 richtig anführt, zwar auch nach Inkrafttreten der Zweitwohnungserlasse für die Erteilung von Baubewilligungen zuständig ist und damit Bundesrecht vollzieht, erscheint dennoch der Bund aufgrund der direkten Anwendbarkeit von Art. 75b BV als Entschädigungsschuldner. Die Frage der Passivlegitimation der Beschwerdegegnerin 1 braucht indessen vorliegend nicht abschliessend beantwortet zu werden, da die Beschwerde auch aus anderen Gründen (vgl. nachstehend Erwägungen 4 und 5) abzuweisen ist.
- 12 - 4. a) Fraglich ist zunächst, ob Art. 75b BV das durch Art. 26 BV geschützte Eigentum der Beschwerdeführer überhaupt einschränkt. Der Inhalt des Grundeigentums wird gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht nur durch die Privatrechtsordnung geprägt, sondern ebenfalls durch die verfassungsrechtliche Ordnung und das darauf gestützt erlassene öffentliche Recht als Ganzes. Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum, wie das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung festhält, nicht unbeschränkt, sondern nur innert den Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung gezogen sind. Zu beachten sind beispielsweise die Anforderungen des Walderhaltungsgebotes (Art. 77 BV), des Gewässerschutzes (Art. 76 BV), des Umweltschutzes (Art. 74 BV) und der Raumplanung (Art. 75 BV). Die gewichtigen öffentlichen Interessen, deren Wahrung diese Verfassungsnormen fordern, sind der Gewährleistung des Eigentums grundsätzlich gleichgestellt. Die Eigentumsgarantie hindert den Gesetzgeber nicht, die objektive Eigentumsordnung im Rahmen der Bedürfnisse der Gemeinschaft festzulegen. Die Zulässigkeit eigentumsbeschränkender raumplanerischer und umweltschützender Massnahmen basiert auf einer Interessenabwägung mit der Eigentumsgarantie (vgl. BGE 105 Ia 330 E.3c und d). b) Die Eigentumsgarantie als Wertgarantie gewährleistet die ungeschmälerte und dauernde Beibehaltung einer einmal eingeräumten bestimmten baulichen Nutzungsmöglichkeit nicht; im öffentlichen Interesse liegende Änderungen des zulässigen Nutzungsmasses mit Erhaltung einer sinnvollen Überbauungsmöglichkeit lösen keine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens aus (vgl. ZBl 98/1997 S. 368 E.4c.bb). Entsprechend kann kein Eigentümer damit rechnen, dass die gegebenen Nutzungsmöglichkeiten auf alle Zeiten bestehen bleiben (vgl. BGE 105 Ia 330 E.3d). Das Bundesgericht entschied deshalb in BGE 105
- 13 - Ia 330, dass der Bundesgesetzgeber die nach dem Recht mehrerer Kantone gegebene Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen ausserhalb der Bauzonen bzw. des Gebietes des generellen Kanalisationsprojekts nicht nur landwirtschaftliche und sonst standortgebundene Bauten zu errichten, beseitigen durfte, ohne damit eine der wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnisse zu entziehen. Mit der in den Art. 19 und 20 des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (Anmerkung der Unterzeichneten: das Gesetz in dieser Fassung wurde per 1. November 1992 aufgehoben) getroffenen Regelung habe er auch nicht im Sinne des Regelfalls der Enteignung dingliche Rechte an Grundstücken zugunsten des Gemeinwesens entzogen oder beschränkt. Er habe vielmehr für das ganze Gebiet der Eidgenossenschaft einheitlich den Inhalt des Grundeigentums ausserhalb der Bauzonen bzw. des Gebietes des generellen Kanalisationsprojekts festgelegt, ohne hierfür allgemein eine Entschädigungspflicht auszulösen (vgl. BGE 105 Ia 330 E.3d). In ähnlicher Weise hat der Verfassungsgeber in Art. 78 Abs. 5 BV für das ganze Gebiet der Eidgenossenschaft den Inhalt des Grundeigentums innerhalb von Mooren und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung neu umschrieben, ohne dafür eine allgemeine Entschädigungspflicht auszulösen (vgl. WALDMANN/HÄNNI, N 51 zu Art. 5 RPG). c) Die vorliegend interessierende Volksinitiative "Schluss mit dem uferlosen Bau von Zweitwohnungen" wurde am 11. März 2012 angenommen. Gemäss Art. 75b Abs. 1 BV ist der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 % beschränkt. Diese Verfassungsbestimmung enthält damit ein Baubewilligungsverbot für Zweitwohnungen in Gemeinden, in denen der 20 %-Anteil erreicht oder überschritten ist und ist seit dem 11. März 2012 unmittelbar
- 14 anwendbar (vgl. BGE 139 II 243 E.9 und 10). Die Beschwerdeführer argumentieren, dass die Eigennutzung der Kern des Eigentums (vgl. Beschwerde S. 6) sei und sie durch Art. 75b BV materiell enteignet worden seien. Diese Auffassung kann nicht geteilt werden: Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum, wie das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung festhält, nur innert den Schranken, die im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung festgelegt werden (vgl. vorstehend Erwägung 4b). Der Eigentümer kann die aus dem Eigentumsrecht fliessenden Rechte – wie insbesondere das Überbauen von Bauland – nach wie vor in der durch Art. 75b BV definierten Grenze ausüben. Das gewichtige öffentliche Interesse, die Zersiedelung der Schweizer Landschaft zu stoppen, überwiegt ein Interesse der Beschwerdeführer am Bau ihrer Zweitwohnung, zumal der Kerngehalt des Eigentums gewahrt wird: So können die Beschwerdeführer ihre Parzelle beispielsweise nach wie vor verkaufen oder Erstwohnungen darauf errichten. Dass sie selbst nicht als Zweitwohnungsbesitzer auf ihrem Grundstück werden wohnen können, tangiert den Kerngehalt der Eigentumsfreiheit nicht. Im Weiteren kann, wie bereits ausgeführt (vgl. vorstehend Erwägung 4b) kein Eigentümer damit rechnen, dass die gegebenen Nutzungsmöglichkeiten auf alle Zeiten bestehen bleiben; der Inhalt des Grundeigentums wird gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung insbesondere durch die verfassungsrechtliche Ordnung, welche sich ändern kann, geprägt. 5. a) Damit eine finanzielle Entschädigung ausgerichtet werden kann, müssten in jedem Fall die Voraussetzungen der materiellen Enteignung gegeben sein. Nachfolgend ist somit zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin 2 das Entschädigungsgesuch der Beschwerdeführer zu Recht abgewiesen und das Vorliegen einer entschädigungspflichtigen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung (materielle Enteignung) zu Recht verneint hat. Die Beschwerdeführer argumentieren, dass sie durch die
- 15 - Zweitwohnungsinitiative und nachfolgende Bundesgesetzgebung materiell enteignet worden seien, da ihr Eigentumsrecht durch die Annahme der Initiative (Art. 75b BV) massiv eingeschränkt worden sei. Das Bundesgericht definiert die materielle Enteignung wie folgt (vgl. BGE 131 II 728 E.2 vgl. auch BGE 91 I 329 E.3 ["Barret-Entscheid"] sowie BGE 123 II 481 E.6a): "Eine materielle Enteignung im Sinne von Art. 26 Abs. 2 BV und Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) liegt vor, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder in einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen Person eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde." Die materielle Enteignung bedingt damit zwei Voraussetzungen: Die Einschränkung eines bisherigen oder eines in naher Zukunft sehr wahrscheinlich realisierbaren Gebrauchs einer Sache (erste Voraussetzung) sowie die besondere Intensität der Massnahme oder die Erfüllung des Tatbestandes des Sonderopfers (zweite Voraussetzung). b) Die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache (erste Voraussetzung) ist nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt, d.h. beim Inkrafttreten der Eigentumsbeschränkung, anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (vgl. GRIFFEL, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich 2017, N 443 mit Hinweis auf BGE 131 II 151 E. 2.1). Zu berücksichtigen
- 16 und gewichten sind alle rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten, welche die Überbauungschance beeinflussen können, vor allem die im fraglichen Zeitpunkt geltenden Bauvorschriften, der Stand der kommunalen und kantonalen Planung, die Lage und Beschaffenheit des Grundstücks, die Erschliessungsverhältnisse sowie die bauliche Entwicklung in der Umgebung (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, a.a.O., N 609 f. mit Hinweisen auf BGE 131 II 72 E.3.3 sowie 112 Ib 105 E.2b; vgl. auch GRIFFEL, a.a.O., N 443). Die Eigentumsgarantie gewährleistet weder die ungeschmälerte und dauernde Beibehaltung einer einmal eingeräumten Nutzungsmöglichkeit, noch verleiht sie einen Anspruch auf maximale Nutzung bzw. maximale Rendite (GRIFFEL, a.a.O., N 444). c) Im Zusammenhang mit der Umzonung von Grundstücken von der Wohnin die Gewerbezone hielt das Bundesgericht mit Blick auf die geforderte "besondere Intensität" (zweite Voraussetzung) Folgendes fest (BGE 123 II 481 E.6d): "Selbst wenn im Übrigen von der Neuordnung des Bodenrechts abgesehen und davon ausgegangen würde, dass die fraglichen Grundstücke von der Wohnzone in die Gewerbezone umgeteilt worden wären, wäre in dieser Umzonung keine materielle Enteignung zu erblicken, da es an der hierfür erforderlichen Intensität des Eingriffs mangelt. Ein Entschädigungsanspruch besteht wie dargelegt nur dann, wenn eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis aufgehoben wird, also etwa, wenn eine Überbauungsmöglichkeit vollkommen entzogen wird. Dagegen gelten nach ständiger Rechtsprechung selbst massive Nutzungsbeschränkungen regelmässig nicht als besonders schwerer und daher gemäss Art. 22ter BV entschädigungspflichtiger Eingriff, falls auf den fraglichen Liegenschaften noch eine wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung möglich bleibt. Die Eigentumsgarantie als Wertgarantie gewährleistet nicht, dass eine
- 17 - Baulandparzelle dauernd bestmöglich ausgenutzt werden kann; mit Änderungen im zulässigen Nutzungsmass und in der Art der baulichen Nutzung muss der Eigentümer grundsätzlich rechnen, solange er vom Grundstück noch einen bestimmungsgemässen Gebrauch machen kann." d) Mit Bezug auf den vorliegenden Fall sind beide Voraussetzungen der materiellen Enteignung (Einschränkung eines bisherigen oder eines in naher Zukunft sehr wahrscheinlich realisierbaren Gebrauchs einer Sache sowie besondere Intensität oder Sonderopfer) nicht erfüllt: Bezüglich der ersten Voraussetzung ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführer gemäss ihren eigenen Angaben das Grundstück Nr. 9792 am 20. April 2010 mit der Absicht kauften, darauf ein Ferienhaus für sich selber zu erstellen. Mit der Beschwerdegegnerin 1 ist einig zu gehen, dass bereits zu diesem Zeitpunkt auf Bundesebene Massnahmen zur Einschränkung und Lenkung des Zweitwohnungsbaus diskutiert und beschlossen wurden. Die Beschwerdeführer argumentieren, dass sie entgegen der vorinstanzlichen Auffassung nicht damit rechnen mussten, dass sie nicht mehr bauen durften. Gemäss Statistik des Bundesamtes für Statistik habe es von 1848 bis 2016 exakt 209 Volksinitiativen gegeben. Davon seien 22 angenommen, der Rest sei abgelehnt worden. Es habe damit eine Wahrscheinlichkeit von fast 90 % bestanden, dass auch die Zweitwohnungsinitiative abgelehnt werden würde (vgl. Beschwerde S. 7). Mit Botschaft vom 4. Juli 2007 schlug der Bundesrat eine Änderung des Bundesgesetzes über die Raumplanung vor, welche die Kantone dazu verpflichten sollte, in ihren Richtplänen Gebiete mit hohen Zweitwohnungsbeständen zu bezeichnen und für diese lenkende Massnahmen zu entwickeln (vgl. BBl 2007 5765 ff. S. 5766). Der gestützt darauf vom Parlament erlassene Art. 8 Abs. 2 und 3 RPG trat am 1. Juli 2011 in Kraft. Art. 8 Abs. 3 lit. a RPG sah ausdrücklich vor, dass die zu
- 18 ergreifenden Massnahmen insbesondere eine Beschränkung der Zahl neuer Zweitwohnungen bezwecken. Im Weiteren wurde am 18. Dezember 2007 die hier interessierende Volksinitiative "Schluss mit dem uferlosen Bau von Zweitwohnungen" mit der erforderlichen Mindestanzahl gültiger Stimmen bei der Bundeskanzlei eingereicht. Die Beschwerdeführer mussten bereits beim Kauf des Grundstücks Nr. 9792 am 20. April 2010 wissen, dass die Entwicklung im Landschafts- und Siedlungsraum der Tourismusgebiete und die damit zusammenhängende Problematik der "kalten Betten" ein Politikum ist. Insofern konnten auch allfällige zukünftige Gesetzesänderungen und damit verbundene Nutzungseinschränkungen nicht ausgeschlossen werden. Dies gilt umso mehr, als dass der eine Beschwerdeführer als Anwalt tätig ist und damit über das notwendige Fachwissen verfügt. Die Beschwerdeführer vermögen sodann aus der ins Recht gelegten Statistik (vgl. Bf-act. 3) nichts zu ihren Gunsten abzuleiten: Es ist nicht ersichtlich, weshalb der Umstand, dass die meisten Volksinitiativen in der Vergangenheit abgelehnt wurden, den Schluss zuliesse, dass auch die Zweitwohnungsinitiative abgelehnt werden würde. Das eine hat mit dem andern nichts zu tun, denn entscheidend dafür, ob eine Volksinitiative angenommen wird oder nicht, ist nicht der Umstand, dass es sich um eine solche handelt, sondern das dahinter stehende Interesse der Stimmberechtigten. Das öffentliche Interesse am Schutz der Schweizerischen Landschaft vor Zersiedelung war bereits im Jahre 2010 gross (vgl. die seit dem Jahr 2007 aufgezählten politischen Bestrebungen) und resultierte schliesslich in der Annahme der Initiative im Jahr 2012. Im Weiteren zeigt die vom Beschwerdeführer angeführte Statistik gerade auch, dass Volksinitiativen nicht nur abgelehnt, sondern auch angenommen werden. e) Mit Bezug auf die zweite Voraussetzung (besondere Intensität, erste Tatbestandsvariante) ist festzuhalten, dass den Beschwerdeführern
- 19 aufgrund von Art. 75b BV nicht die vollständige Überbauungsmöglichkeit entzogen wurde. Sie haben nach wie vor die Möglichkeit, Erstwohnungen oder als einer Erstwohnung gleichgestellte Wohnungen oder touristisch bewirtschaftete Wohnungen zu bauen (vgl. Art. 7 Abs. 1 ZWG). Wie das Bundesgericht bereits im die Beschwerdeführer betreffenden Urteil 1C_289/2013 vom 28. Oktober 2013 (E.3.2) festgehalten hatte, könnte eine Baubewilligung mit Auflagen (insbesondere mit Nutzungsbeschränkungen) erteilt werden, die eine Nutzung der Baute als Zweitwohnung ausschliessen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung gelten selbst massive Nutzungsbeschränkungen regelmässig als nicht besonders schwer, falls auf den fraglichen Liegenschaften noch eine wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung möglich bleibt (vgl. vorstehend Erwägung 5c). Da nach dem Gesagten die Überbauungsmöglichkeit nicht vollkommen entzogen wurde und die Beschwerdeführer ihr Grundstück weiterhin nutzen können, sind die Voraussetzungen einer materiellen Enteignung nicht gegeben. Daran vermag auch der Einwand der Beschwerdeführer, dass der Markt für unbebautes Bauland zusammengebrochen sei (vgl. Beschwerde S. 4) und dass der Grundstückswert nach Annahme der Initiative tiefer ist (vgl. Beschwerde S. 5), nichts zu ändern. Abgesehen davon, dass diese Behauptungen nicht substantiiert wurden, verleiht die Eigentumsgarantie keinen Anspruch auf maximale Nutzung bzw. maximale Rendite. Ebenfalls nicht näher begründet oder belegt ist die beschwerdeführerische Behauptung, die Eigennutzung sei der Kern des Eigentums (vgl. Beschwerde S. 6). Wie soeben aufgezeigt wurde, wird der Kerngehalt der Eigentumsgarantie durch Art. 75b BV nicht tangiert und die Beschwerdeführer haben weiterhin zahlreiche Möglichkeiten, ihr Grundstück unter Auflagen zu nutzen. Sie sind ebenfalls nicht gezwungen, nach Y._____ zu ziehen, weshalb entgegen ihrer Ansicht auch keine Verletzung der Niederlassungsfreiheit oder eine "Schollenbindung" (vgl. Beschwerde S. 6) vorliegt.
- 20 f) Im Weiteren ist anzumerken, dass auch die Voraussetzung des Sonderopfers (zweite Voraussetzung, zweite Tatbestandsvariante) nicht gegeben ist. Das Bundesgericht hielt bereits im die Beschwerdeführer betreffenden Urteil 1C_289/2013 vom 28. Oktober 2013 (E.4) fest, dass es zwar für den Beschwerdegegner stossend sein möge, dass lokal nur seine Baubewilligung angefochten worden sei; eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung seitens der Gemeinde liege dagegen nicht vor. Die Beschwerdeführer können sich damit auch nicht auf den Tatbestand des Sonderopfers stützen. 6. Zusammenfassend kann festgehalten, dass Art. 75b BV die Grenze des Grundeigentums definiert und die Voraussetzungen der materiellen Enteignung vorliegend nicht erfüllt sind. Die Beschwerde ist damit abzuweisen. Da keine materielle Enteignung im Sinne von Art. 26 Abs. 2 BV vorliegt, erübrigen sich weitere Erhebungen zur Höhe der geltend gemachten Entschädigungsforderung. Entsprechend braucht ebenfalls nicht mehr auf die Frage eingegangen zu werden, ob die Änderung der Rechtsbegehren der Beschwerdeführer (vgl. Rechtsbegehren in Beschwerde bzw. im abgeänderten Entschädigungsgesuch vom 27. Juli 2016 lautend auf Entschädigung wegen materieller Enteignung bzw. Sonderopfer in Höhe von Fr. 90'000.-- [anstatt Fr. 80'000.--, vgl. Entschädigungsgesuch vom 20. Juli 2016]) zulässig ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Kosten in Anwendung von Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten der Beschwerdeführer. Da die Beschwerdegegnerinnen in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen, steht ihnen praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG).
- 21 - Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 447.-zusammen Fr. 2'447.-gehen unter solidarischer Haftbarkeit zulasten von A._____ und B._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen] Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 21. September 2018 abgewiesen, soweit darauf einzutreten war (1C_364/2017).