A 09 17 4a Camera SENTENZA del 13 ottobre 2009 nella vertenza di diritto amministrativo concernente tasse di allacciamento 1. … è proprietario a …, sul territorio del Comune di …, della particella no. 2526 situata in zona residenziale 2 e con sovrapposizione del vincolo di residenza primaria al 100%. Il 16 aprile 2003, il municipio rilasciava a … la licenza edilizia per l’edificazione di una casa con due appartamenti ed eseguiva il calcolo provvisorio del sussidio pari a fr. 23'960.00 concesso alla costruzione di case d’abitazione sulla base del valore a nuovo dell’edificio stimato a fr. 550'000.00. In seguito, previo rilascio della necessaria licenza di costruzione datata 4 aprile 2005, il committente modificava il progetto, optando per una casa d’abitazione con al suo interno un piccolo appartamento comunicante. Il 17 giugno 2005, … informava l’autorità comunale di essere intenzionato a trasferire il proprio domicilio a Praga per ca. 18 mesi. Poiché l’immobile destinato a residenza primaria era ancora in fase di costruzione, il committente chiedeva che il termine di 10 anni per l’obbligo di abitare la casa fosse posticipato all’inizio dell’effettiva possibilità di abitare l’immobile. Questa richiesta veniva accolta e l’esecutivo fissava il termine d’inizio per l’obbligo di abitazione al 31 dicembre 2006 (18 mesi dopo la richiesta e quindi al presumibile rientro dal soggiorno all’estero) e la conseguente scadenza al 31 dicembre 2016. Nel giugno del 2008, gli organi cantonali procedevano alla stima ufficiale della costruzione, il cui valore a nuovo veniva stabilito a fr. 1'357'200.00. 2. Dopo essere venuto a conoscenza del valore della stima ufficiale, il 1. maggio 2009, l’esecutivo comunale emanava il conteggio definitivo del sussidio pari a
fr. 49'502.25 sulla base dei valori di stima cresciuti in giudicato. Nella decisione veniva operata una suddivisione tra quella che era la quota parte dell’abitazione adibita ad uso proprio da parte del proprietario per un ammontare di fr. 1'232'200.00 e quella per l’abitazione di terzi per fr. 125'000.00. La decisione precisava che con la sua crescita in giudicato, il proprietario acconsentiva contemporaneamente all’iscrizione a registro fondiario (RF) della menzione regolante le condizioni per un eventuale rimborso del sussidio in caso di trasferimento del domicilio prima del trascorrere dei regolamentari 10 anni. 3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 23 maggio 2009 (data del timbro postale), … chiedeva l’accoglienza dell’istanza, il riconoscimento del sussidio sull’intero valore della costruzione e l’iscrizione della menzione a RF relativa all’obbligo di domicilio per la durata di 10 anni a partire del mese di aprile 2003. L’istante contesta la liceità della riduzione del sussidio per l’appartamentino interno, quando cinque anni or sono gli sarebbe stato garantito il sussidio su tutto il valore dello stabile. Tale appartamentino non sarebbe poi una residenza secondaria, ma solo una “camera per gli ospiti”. Anche altri proprietari della zona avrebbero beneficiato del sussidio su tutta l’abitazione pur disponendo di due appartamenti uno dei quali locato addirittura a delle persone non residenti. 4. Nella propria risposta di causa il Comune di … postulava la reiezione del ricorso. Ambedue gli appartamenti eretti dal ricorrente sarebbero sottoposti all’obbligo di residenza primaria in base al vincolo della zona in oggetto, ma solo quello abitato dall’istante avrebbe diritto alla rifusione del sussidio alla costruzione di case d’abitazione. Del resto fino ad ora il committente non avrebbe mai contestato la qualifica di appartamento di quello che attualmente vorrebbe vedere riconoscere come “camera per gli ospiti”. Quanto alla decorrenza del termine per l’obbligo del domicilio, in considerazione della richiesta scritta formulata dall’istante nel giugno 2005, il comune convenuto considera possibile accordare al petente una decorrenza dal 31 dicembre 2006 con scadenza al 31 dicembre 2016. Infine, la pretesa disparità di
trattamento non sarebbe tale e comunque l’istante non potrebbe trarre alcun vantaggio da quanto affermato. 5. Replicando, … confermava di essere vittima di una disparità di trattamento, vivendo in una zona dove le abitazioni primarie sarebbero state interamente sussidiate, anche se composte di due appartamenti, uno dei quali verrebbe addirittura locato a turisti. Poiché l’esecutivo avrebbe garantito il sussidio su tutta la costruzione, malgrado fossero stati previsti fin dall’inizio due appartamenti separati, a maggior ragione non vi sarebbe alcuna necessità di operare distinzioni dopo che l’attuale appartamentino sarebbe collegato a quello principale internamente e farebbe pertanto parte integrante dell’appartamento principale. La distinzione operata contravverrebbe pertanto al principio della fiducia e a quello della parità di trattamento. Quanto alla menzione a RF, l’istante avrebbe ininterrottamente mantenuto il proprio domicilio fiscale sul territorio comunale dal 1990, per cui la necessità di una menzione a RF verrebbe a cadere. Per il resto, anche la commissione di stima avrebbe considerato l’abitazione come una sola unità, senza distinguere la zona ospiti dall’abitazione principale. 6. Nella propria duplica, il comune si riconfermava essenzialmente nelle proprie allegazioni e proposte, contestando la pretesa disparità di trattamento. Per l’iscrizione a RF, veniva ribadita la possibilità per l’istante di far valere le proprie pretese nell’ambito della relativa successiva procedura di determinazione e iscrizione della menzione. 7. Su richiesta del Tribunale amministrativo, il comune convenuto introduceva la documentazione relativa al sussidiamento quale abitazione primaria delle costruzioni ubicate sui fondi ni. 2167, 2445, 2433 e 1475. Per la costruzione sulla particella no. 2167, suddivisa in seguito in due unità abitative, sarebbe stato applicato lo stesso metro di quello imposto all’istante. Lo stabile sulla particella no. 1475 sarebbe stato autorizzato come un’unica unità abitativa; un’eventuale trasformazione interna sarebbe avvenuta all’insaputa dell’autorità edilizia, la quale si riserverebbe comunque il diritto d’intervenire. Sulla particella no. 2433 sarebbe stata permessa la formazione di un secondo
appartamento non sussidiato. Unico effettivo precedente sarebbe invece lo stabile sito sulla particella no. 2445, che prevedeva dall’inizio la costruzione di due appartamenti e che sarebbe stato interamente sussidiato. All’istante non sarebbe però dato appellarsi a questo caso isolato. 8. Per l’insorgente i casi dati in edizione dal comune confermerebbero la tesi di ricorso quanto all’applicazione del regolamento comunale in base alla persona e non alla oggettiva fattispecie. Considerando in diritto: 1. La controversia verte solo sulla questione di sapere su quale ammontare vada concesso il sussidio alla costruzione di case d’abitazione. Non è oggetto del presente ricorso l’eventuale contenuto della menzione che verrà riportata a RF alla crescita in giudicato della presente sentenza, non essendo ancora stato concretamente deciso il contenuto dell’iscrizione ed in particolare la decorrenza del termine di 10 anni. Nell’ambito della procedura di determinazione in vista dell’iscrizione della menzione a RF, l’interessato avrà l’opportunità di far valere pienamente i propri diritti sul contenuto della menzione, in particolare per quanto riguarda la decorrenza del termine per la definizione del periodo di 10 anni dell’obbligo di domicilio civile e fiscale principale sul suolo comunale, come espressamente riconosciuto dal comune convenuto. Su questa questione non è pertanto dato entrare nel merito del ricorso. 2. a) Non è contestato che la particella dell’istante sia ubicata in zona residenziale 2 con sovrapposizione del vincolo di residenza primaria al 100%. Infatti, giusta quanto previsto all’art. 20 della legge edilizia comunale (LE) a … sono previste delle zone di esclusiva utilizzazione per abitazioni primarie. Come abitazione primaria è considerata quella utilizzata in modo stabile da persone che hanno il domicilio civile ed il domicilio fiscale principale nel comune. Tutte le altre sono considerate abitazioni secondarie. Contrariamente a quanto pretende il ricorrente pertanto, nella zona dove è situata la sua particella non sono
ammesse residenze secondarie, ovvero tutti gli eventuali appartamenti che la costruzione comprende possono essere abitati solo da persone con il domicilio civile ed il domicilio fiscale principale nel comune. L’esecutivo comunale sul calcolo allegato alla decisione impugnata ha effettivamente erroneamente operata una distinzione tra residenza primaria e secondaria, mentre giustamente andava operata la sola distinzione tra appartamento del proprietario adibito ad abitazione principale e appartamento destinato a terzi (domiciliati), giacché in detta zona è esclusa la possibilità di disporre di residenze secondarie. Le due unità abitative possono avere solo il carattere di residenza primaria. b) Gli abitanti del comune convenuto beneficiano di un sussidio per la costruzione della propria casa d’abitazione con un appartamento, per la costruzione in condominio o per qualsiasi costruzione contenente il proprio appartamento, in virtù di quanto previsto agli art. 1 e 4 cpv. 1 del regolamento per la concessione di sussidi alla costruzione di case d’abitazione (RSCA). Giusta l’art. 4 cpv. 2 RSCA per proprietario si sussidia in ogni caso un unico appartamento. Nell’evenienza l’istante contesta già la qualifica di appartamento della seconda unità abitativa inserita nella casa. Questa pretesa va recisamente respinta. Che l’unità abitativa di ca. 30 m2 in oggetto sia un appartamentino a se stante è fuori discussione. Del resto la denominazione di “casa di due appartamenti” utilizzata dall’istante al momento della presentazione della domanda di costruzione, veniva mantenuta dall’autorità comunale anche dopo la modifica del progetto approvata il 4 aprile 2005. Non è contestato che quest’unità abitativa disponga di una camera da letto, dei servizi e di un tinello con angolo cucina. Il fatto che in seguito il progetto sia stato modificato e che la porta che dava sulle scale sia stata sostituita da una porta comunicante con l’appartamento del proprietario, non cambia la qualifica iniziale di detta parte della costruzione che resta un vero e proprio appartamentino. La mancanza di una precisa distinzione tra le due unità abitative sulla stima ufficiale non ha nulla di eccezionale se si considera che normalmente vengono distinti i due appartamenti in caso di costituzione di proprietà per piani, ma non quando la residenza più grande dispone di un piccolo appartamento nello stesso stabile.
c) Applicando pertanto alla lettera l’art. 4 cpv. 2 RSCA è chiaro che il sussidio poteva essere accordato solo per l’appartamento principale del richiedente e non per l’appartamentino inserito nell’abitazione. Appartamentino che non può essere considerato come una residenza secondaria, ma come un’unità abitativa destinata alla residenza primaria, ma non sussidiabile tramite il proprietario dell’abitazione principale. L’argomentazione stando alla quale, in qualità di residenza principale l’appartamentino avrebbe comunque potuto beneficiare del sussidio non può essere difesa. Se infatti l’appartamentino venisse affittato ad una persona domiciliata sul territorio comunale, essa non avrebbe diritto al sussidio in qualità di locataria. Ne consegue che in principio, il fatto di sussidiare solo l’appartamento principale del ricorrente è perfettamente conforme alla normativa comunale e non collide con alcun vincolo pianificatorio. 3. a) Per il ricorrente, poiché l’autorità edilizia gli avrebbe garantito il sussidio sull’intera costruzione egli andrebbe ora protetto nella propria buona fede. Il principio della buona fede ancorato all’art. 9 CF - applicabile a tutto l’ambito dell’attività dello Stato - conferisce ad ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse e sia coerente nei propri comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 cons. 6.1, 130 I 26 cons. 8.1, 125 I 219 cons. 2c, 122 II 123 cons. 3b/cc e 121 I 181 cons. 2a). Esso vuole che l’amministrazione e gli amministrati si comportino reciprocamente in modo leale. In particolare, l’amministrazione deve astenersi da qualsiasi comportamento proprio a trarre in inganno l’amministrato e non deve poter trarre alcun vantaggio da un atteggiamento scorretto o poco chiaro da parte sua (DTF 129 II 381 cons. 7.1 e 124 II 269 cons. 2a). A certe condizioni, il cittadino può anche esigere che l’amministrazione si conformi alle promesse o alle assicurazioni che questa gli ha fatto e che non inganni la fiducia che egli ha legittimamente posto in essa (DTF 128 II 125 cons. 10b/aa e 118 Ib 582 cons. 5a). Allo stesso modo il diritto alla tutela della buona fede può essere invocato in presenza di un comportamento dell’amministrazione suscettibile di risvegliare nell’amministrato un’aspettativa o una legittima speranza (DTF
129 II 381 cons. 7.1 e 126 II 387 cons. 3a con riferimenti). Questo diritto esiste soltanto a determinate e cumulative condizioni: l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona determinata (DTF 125 I 274 cons. 4c); essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio (DTF 121 V 66 cons. 2a); infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (DTF 131 II 636 cons. 6, 129 I 170 cons. 4.1 e 122 II 123 cons. 3b/cc). b) Con il rilascio della licenza di costruzione all’istante veniva garantito un sussidio “di fr. 23'960.00 per l’abitazione menzionata”. Tale importo era calcolato in base al costo preventivato di tutta la costruzione pari a fr. 550'000.00, pur essendo evidente che si trattava di due distinti appartamenti anche se l’uno di ridotte dimensioni. Per l’autorità comunale operare una distinzione all’epoca del rilascio della licenza edilizia nel 2003 sarebbe stato prematuro, essendo il conteggio necessariamente solo provvisorio e non essendo conseguentemente ancora possibile stabilire in anticipo l’effettivo costo della costruzione. Per l’istante invece, la comunicazione riguardante “il sussidio di fr. 23'960.00” “per la costruzione della casa d’abitazione, come da licenza edilizia no. 2464”, equivarrebbe ad un riconoscimento del sussidio per tutta la costruzione e pertanto anche per il secondo appartamentino. In effetti, la garanzia del sussidio accordata dall’autorità poteva essere intesa nel senso che tutta la costruzione fosse posta al beneficio del sussidio e non solo una parte di essa. Essendo chiaro che la costruzione comprendeva due appartamenti, l’autorità edilizia avrebbe fatto bene a precisare che solo l’appartamento che il committente intendeva abitare personalmente - e non quello destinato a terzi - fosse sussidiabile. In questo senso, la garanzia accordata all’istante nel 2003 poteva effettivamente essere interpretata nel senso inteso dal ricorrente, ovvero che poteva beneficiare del sussidio sul
costo preventivato di tutta la costruzione. A questo proposito va però ricordato all’istante che l’interpretazione letterale della “menzione” che gli era stata trasmessa includeva pure un preciso ammontare in cifre del sussidio, pari a fr. 23'960.00, ammontare che si è poi rivelato a lavori ultimati di gran lunga inferiore all’importo di fr. 49'502.25 ottenuto in base al valore a nuovo dell’edificio giusta la stima ufficiale. In questo senso è chiaro che il tenore della garanzia accordata nel 2003 fosse da considerasi provvisorio, altrimenti anche tale ammontare sarebbe stato in seguito opponibile al richiedente in base agli stessi principi, non arrecando tale “menzione” alcuna indicazione del costo preventivato della costruzione, ma solo l’importo del sussidio. E’ in queste circostanze pertanto perlomeno discutibile che la garanzia che l’autorità aveva dato all’istante potesse senz’altro essere ritenuta un definitivo riconoscimento del sussidio sull’intero valore a nuovo di tutta la costruzione come preteso nel ricorso. Tale questione può comunque nell’evenienza restare aperta in quanto anche altre delle condizioni che vanno adempiute cumulativamente per ammettere la violazione del principio della buona fede non sono in casu soddisfatte. c) E’ indubbio che la garanzia del sussidio sia stata data al ricorrente dall’autorità legittimata a farlo per cui detta condizione va considerata soddisfatta. Per contro, la chiara e inequivocabile base legale contenuta nel RSCA - riguardo alla possibilità di sussidiare un solo appartamento per proprietario – lascia qualche dubbio sul fatto che l’amministrato non si sia reso conto dell’errore o della svista dell’autorità. In ogni caso non è nell’evenienza possibile stabilire quali sarebbero le disposizioni che l’istante avrebbe preso in base alle assicurazioni fornitegli e che ora non potrebbe modificare senza pregiudizio. Con l’introduzione della licenza di costruzione, era nelle intenzioni dell’istante erigere una casa di due appartamenti, come è poi anche stato fatto. Evidentemente la costruzione del secondo appartamento era già prevista ad un’epoca alla quale la decisione sul sussidio non era ancora stata presa. Per il resto, non viene neppure preteso che sarebbero stati presi dei provvedimenti non più mutabili senza incorrere in un pregiudizio, come potrebbe essere ad esempio la rinuncia alla costruzione del secondo appartamento qualora fosse stato chiaro che questo non avrebbe goduto del sussidio in oggetto.
Concretamente poi la stima alquanto contenuta fatta dall’autorità del valore dell’appartamentino - valutato a meno del 10% (fr. 125'000.00) – rispetto al valore complessivo dell’immobile pari a fr. 1'350'000.00 non permetterebbe neppure una simile conclusione. Ne consegue che l’istante non adempie le condizioni per poter avere comunque diritto al sussidio sulla base delle illegali (pretese) garanzie fornite dall’autorità comunale. 4. a) Il ricorrente si considera vittima di una disparità di trattamento. Infatti, tutti gli edifici della zona disporrebbero di due appartamenti - che verrebbero illegalmente affittati a dei turisti - e avrebbero beneficiato del sussidio anche per l’appartamento locato a scopo di lucro. Contrariamente a quanto preteso nel ricorso, alla costruzione sulla particella no. 2167 è stato imposto lo stesso regime dell’istante, mentre sulla particella no. 1475 è stata autorizzata un’unica unità abitativa e sulla no. 2433 è stata permessa la formazione di un secondo appartamento non sussidiato. Alla luce della casistica fornita dall’autorità comunale, la sola situazione che collima esattamente con quella del ricorrente riguarda la costruzione sulla particella no. 2445, abitazione alla quale era stato concesso un sussidio sul valore di stima dell’intera costruzione, malgrado questa comprendesse fin dall’inizio la formazione di un secondo appartamento. b) In principio, non esiste un diritto alla parità di trattamento nell’illegalità (DTF 126 V 392 cons. 6a; 124 IV 47 cons. 2c, 122 II 451; 116 Ia 140), in quanto il principio della supremazia della legge è reputato prevalere su quello dell’uguaglianza di trattamento (SJZ 100 {2004} no. 18. pag. 442; DTF 117 Ib 266 cons. 3f, 414 cons. 8c, 112 Ib 387 cons. 6). Il fatto che la legge non sia stata in altri casi applicata o non lo sia stata giustamente non accorda ancora al cittadino il diritto di essere posto parimenti al beneficio di un regime illegale. Questo vale però solo se la pratica illegale è riferita ad un caso o ad alcuni casi isolati. Per contro, se l’autorità rifiuta di scostarsi in altre situazioni dalla propria pratica illegale, il privato ha il diritto di pretendere di essere posto al beneficio della prassi illegale alla stessa stregua degli altri (DTF 127 I 2 cons. 3a, 123 II 253 cons. 3c e 115 Ia 83 cons. 2). In tali casi il principio della parità di trattamento è reputato prevalere su quello della legalità (DTF 122 II 451
cons. 4a e 112 Ib 387 cons. 6). Se l’autorità non si esprime su quella che sarà la prassi futura, vi è da presumere che in futuro si atterrà alla normativa legale (DTF 122 II 452 cons. 4a e riferimenti). Nell’evenienza, come espressamente addotto dal comune convenuto, il calcolo del sussidio per la particella no. 2445 è stato frutto di un errore (vedi comunicazione dell’11 settembre 2009). E’ quindi evidente che l’autorità non ha alcuna intenzione d’introdurre o di perseverare in una pratica illegale, bensì intenda intervenire per ovviare a possibili abusi, come promesso per la particella no. 1475. Non è in queste condizioni evidentemente dato considerare che sul territorio comunale esista una pratica illegale e che il ricorrente sia il solo a non venire posto al beneficio di tale pratica. Del resto gli esempi apportati dall’autorità edilizia e riferiti agli anni passati confermano l’applicazione dello stesso parametro applicato all’istante per le case edificate sui fondi ni. 2167, 2433, 2448, 2447, 1474, 2701 e 2713. La censura si rivela pertanto infondata. 5. In conclusione, il ricorso deve essere respinto per quanto è dato entrare nel merito dello stesso. L’esito della controversia giustifica l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento alla parte ricorrente. Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è respinto per quanto è dato entrare nel merito dello stesso. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 1'500.-- - e le spese di cancelleria di fr. 266.-totale fr. 1'766.-il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.