U 08 100 3. Kammer URTEIL vom 12. Februar 2009 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Sozialhilfe 1. …, geb. 1969, verheiratet und Vater eines Sohnes, wohnt seit dem 1. Januar 2008 - von … herziehend - in …, wo er - wie bereits in der früheren Wohngemeinde - öffentliche Unterstützung bezieht. Wegen Nichtbefolgens von Auflagen (fehlende Integrationsanstrengungen, Verweigerung von Arbeitseinsätzen und der Teilnahme an Beschäftigungsprogrammen) war ihm der Grundbedarf bereits in der früheren Wohngemeinde (September 2007 - Februar 2008) gekürzt worden (bestätigt mit Urteil U 07 82). Am 11. Dezember 2007 reichte … bei der Gemeinde … für die Zeit vom 1. Januar 2008 - 31. Dezember 2008 ein Gesuch um Sozialhilfe (Fr. 3'223.15 /Monat, inkl. KK) ein. Mit Verfügung vom 22. Januar 2008 gewährte ihm die Gemeinde die Unterstützung im beantragten Zeitraum, wobei sie die ihn persönlich treffende Kürzung und bis Ende Februar 2008 befristete Kürzung von 15% des Grundbedarfs übernahm. Gleichzeitig hielt sie ihn zur Teilnahme an Beschäftigungsprogrammen an und drohte ihm bei Weigerung oder selbstverschuldetem Abbruch eine auf 12 Monate befristete Kürzung des Grundbedarfes um 15% (Fr. 267.90/Monat; 3-Personenhaushalt) an. Im Jahr 2008 wurden verschiedene Versuche getroffen, dem Ansprecher Arbeitseinsätze zu vermitteln (Werknetz Rotes Kreuz: ab 24. Januar 2008 für 6 Monate bzw. ab 8. September 2008 für 6 Monate sowie vom 1. Oktober - 31. Dezember 2008 bzw. bis April 2009) bzw. ihn bei der Suche nach Arbeit zu unterstützen. … lehnte oder brach in der Folge alle Arbeitseinsätze ab letztmals am 30. November 2008 - und blieb auch Terminen mit der Gemeinde und dem Sozialdienst aus wechselnden Gründen fern.
Mit Verfügung vom 23. Dezember 2008 verfügte die Gemeinde die zeitlich unbefristete Einstellung der Unterstützungsleistungen für … ab 1. Januar 2009. Dieser sei mündlich bereits über die drohende Einstellung der Sozialhilfe aufgrund der mehrfachen Verweigerung der Teilnahme an den vorgeschlagenen Arbeitseinsätzen und dem wiederholten unentschuldigten Nichteinhalten von behördlichen Terminen informiert und vorgewarnt worden. Da er nichts dazu beitrage, seinen Möglichkeiten entsprechend seine Sozialhilfenotlage zu lindern, dürfe er im Bezug eingestellt werden. Ab 1. Januar - 30. Juni 2009 würden dagegen die Ehefrau und der Sohn mit monatlich Fr. 1'880.65 subsidiär unterstützt. 2. Dagegen erhob … am 27. Dezember 2008 beim Verwaltungsgericht fristgerecht Beschwerde mit dem sinngemässen Antrag auf Aufhebung der ihn treffenden Einstellung der Unterstützungsleistungen ab dem 1. Januar 2009. Aufgrund seiner Mittellosigkeit beantragte er zudem die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. 3. Die Gemeinde … beantragte unter ausführlicher Darstellung der Sachlage die Abweisung der Beschwerde. Eine Einstellung sei ausnahmsweise zulässig, wenn - wie vorliegend - eine unterstützte Person Auflagen missachte und in Kenntnis der Konsequenzen ihres Entscheids sich wiederholt weigere, eine mögliche, zumutbare und konkret zur Verfügung stehende Arbeit anzunehmen, wodurch sie in der Lage wäre teils oder ganz für sich selber zu sorgen. Hinsichtlich des geklagten psychischen Gesundheitszustands sei keine psychische Erkrankung, sondern eine Belastungsproblematik mit tiefer Frustrationstoleranz festgestellt worden. Dieser wiederum sei seitens der Behörden insofern Rechnung getragen worden, als ein Teilzeit-Einstieg geplant gewesen sei. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist die Verfügung vom 23. Dezember 2008, mit welcher die Beschwerdegegnerin die Sozialhilfe für den Beschwerdeführer per 1. Januar 2009 (und bis auf weiteres) gänzlich eingestellt hat. Der Beschwerdeführer verlangt sinngemäss die Aufhebung der gegenüber ihm per 1. Januar 2009 verfügten Einstellung im Anspruch und die Ausrichtung von Sozialhilfe ab diesem Datum. 2. a) Nach Art. 12 der Bundesverfassung (BV; SR 101) hat, wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Dieses Grundrecht räumt einer hilfsbedürftigen Person einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf positive Leistung des Staates ein. Als Garantie eines menschenwürdigen Daseins ist das Grundrecht auf Nothilfe unantastbar, womit Schutzbereich und Kerngehalt zusammenfallen. Eine Kürzung oder der Entzug verfassungsrechtlich geschützter Existenzmittel ist deshalb unzulässig (Art. 36 Abs. 4 BV; Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 178, [Hrsg.] Thürer/Aubert/Müller, Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, N 31 zu § 34). b) Von einem Eingriff in das Grundrecht auf Nothilfe kann jedoch nur dann gesprochen werden, wenn dessen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind. Wie das Bundesgericht unter Verweis auf die Lehre festgehalten hat (Urteil 2P.147/2002), ist dies insbesondere dann zu verneinen, wenn der um öffentliche Unterstützung Nachsuchende aus eigener Kraft faktisch und rechtlich in der Lage ist, sich die für seinen Lebensunterhalt aktuell erforderlichen Mittel zu beschaffen. Verweigert die zuständige Behörde in solchen Fällen die Ausrichtung der Sozialhilfe oder kürzt sie die öffentliche Unterstützung, verletzt sie das Grundrecht auf Nothilfe nicht. Aus verfassungsrechtlicher Sicht erwiese sich demnach das Vorgehen der Gemeinde dann als zulässig, wenn der Beschwerdeführer die Möglichkeit hat,
zwar sich die für das Überleben notwendigen Mittel selbst zu beschaffen, doch aus eigenem Antrieb und schuldhaft davon absieht. c) Auch nach kantonalem Recht bestünde bei dieser Ausgangslage kein Anspruch auf öffentliche Unterstützung. Nach Art. 1 Abs. 1 des kantonalen Unterstützungsgesetzes (UG; BR 546.250) ist bedürftig, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Diese Bestimmung bekennt sich zum Grundsatz der Subsidiarität von Sozialhilfeleistungen, d.h. diese muss nur dann gewährt werden, wenn sich die bedürftige Person nicht selbst helfen kann oder wenn Hilfe von dritter Seite nicht oder nicht rechtzeitig erhältlich ist. Das Subsidiaritätsprinzip betont dabei den ergänzenden Charakter der Sozialhilfe und verlangt entsprechend, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten auszuschöpfen sind, bevor staatliche Fürsorgeleistungen in Anspruch genommen werden können. Insbesondere hat der um Unterstützung Nachsuchende alles Zumutbare zu unternehmen, um eine Notlage aus eigenen Kräften abzuwehren, zu beheben oder zu mildern. Unter diesem Gesichtspunkt ist er namentlich verpflichtet, eine mögliche und zumutbare Arbeit aufzunehmen (vgl. Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl., Bern/Stuttgart/ Wien 1999, S. 71f. und S. 108; PVG 1996 Nr. 12 und 13; 1999 Nr. 29). Auch nach kantonalem Recht besteht demnach der Anspruch auf Sozialhilfe nur insoweit und solange, als der Hilfesuchende sich ausser Stande sieht, seinen Lebensunterhalt durch eigene Arbeit selbst zu decken. Das kantonale Unterstützungsgesetz legt nicht fest, was unter einer zumutbaren Arbeit zu verstehen ist. Demgegenüber enthält das Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzerklärung (AVIG; SR 837.0) in Art. 16 eine Definition dieses Begriffes. Wie von der Lehre postuliert, ist dieser auch im Bereich der Sozialhilfe anzuwenden. Damit ist im Einzelfall jeweils unter Rückgriff auf Art. 16 AVIG und die hierzu entwickelte Praxis zu beurteilen, ob der Antritt einer Arbeitsstelle zu Recht verweigert wurde oder ob unter den gegebenen Umständen eine Annahmepflicht bestanden hätte (vgl. Pascal Collery, Das Recht der Sozialhilfe, Bern 1993, S. 88; Wolffers, a.a.O., S. 108 ff., Bollier, Leitfaden Schweizerische Sozialversicherung, 8. Aufl. 2003, S. 466; PVG
1999 Nr. 29). Nach Art. 16 Abs. 1 AVIG muss der Versicherte zur Schadensminderung grundsätzlich jede Arbeit annehmen. Indessen ist eine Arbeit insbesondere unzumutbar und damit von der Annahmepflicht ausgenommen, wenn sie nicht angemessen auf die Fähigkeiten oder auf die bisherige Tätigkeit des Versicherten Rücksicht nimmt (Art. 16 Abs. 2 lit. a AVIG) oder aber dem Alter, den persönlichen Verhältnissen oder dem Gesundheitszustand nicht angemessen Rechnung trägt (Art. 16 Abs. 2 lit. c AVIG). 4. a) Damit steht fest, dass der Beschwerdeführer grundsätzlich verpflichtet war (und es auch weiterhin sein wird), an den ihm vorgeschlagenen Arbeits- und Beschäftigungsprogrammen teilzunehmen. Diese garantieren ihm nämlich, wenn auch zeitlich und betragsmässig beschränkt, ein (reduziertes) Einkommen, mit welchem seine Bedürftigkeit reduziert werden kann. Daneben verbessert eine Teilnahme erfahrungsgemäss auch seine künftigen Erfolgsaussichten auf dem Arbeitsmarkt, was auch in seinem ureigensten Interesse liegen müsste. Vorliegend ergibt sich aus den Akten ohne weiteres, dass der Beschwerdeführer jeweils die ihm angebotenen Arbeits- und Beschäftigungsprogramme nach wenigen Tagen wieder abgebrochen hat. Was er nun zur Begründung der Abbrüche und mit Blick auf die „Zumutbarkeit“ gegen die verschiedenen, ihm vorgeschlagenen Arbeiten vorgebracht hat, vermag bereits im Lichte einer summarischen Prüfung betrachtet, nicht zu genügen. Für die Annahme, dass diese Arbeiten unzumutbar gewesen sein sollten, besteht kein Anlass. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass für ihn keine seinen Möglichkeiten entsprechende Arbeit vorhanden sein sollte, nachdem er über eine abgeschlossene Ausbildung im Bürobereich verfügt. Im Übrigen wurde der von ihm geklagten Belastungsproblematik bereits im Rahmen der ihm im 2. Semester 2008 angebotenen Einsätze mit einer Teilzeitbeschäftigung hinreichend Rechnung getragen, so dass auch diese seine Verweigerung nicht zu rechtfertigen vermag. b) In diesem Lichte betrachtet zeigt sich, dass die von der Gemeinde ihm gegenüber verfügte Leistungseinstellung per 1. Januar 2009 aufgrund seiner schuldhaften Weigerung, eine zumutbare Arbeit zwecks Minderung seiner
Notlage aufzunehmen, grundsätzlich möglich wäre. Angesichts des im Verwaltungsrecht generell geltenden Verhältnismässigkeitsprinzips dürfte aber die Einstellung sowohl in zeitlicher als auch in finanzieller Hinsicht nicht weiter gehen, als es das angestrebte Ziel erheischt. Das bedeutet, eine vollständige Leistungseinstellung ist dann zulässig, wenn die Einkünfte - auf welche der Ansprecher zufolge seiner schuldhaften Weigerung, eine zumutbare Arbeit aufzunehmen, freiwillig verzichtet - den ihm aufgrund der SKOS-Richtlinien zustehenden Sozialhilfebeitrag übersteigen würden. Das heisst, ein Ansprecher muss sich im Zuge einer drohenden Leistungseinstellung aufgrund seiner schuldhaften Weigerung, eine zumutbare Arbeit aufzunehmen, das konkret erzielbare Einkommen entgegen halten lassen und dies solange als er an seiner Weigerung festhält (BGE 122 II 193; Wolffers, S. 169; danach sind der Entzug und Kürzungen von Unterstützungsleistungen grundsätzlich zu befristen). Sein Anspruch auf Sozialhilfe darf entsprechend in diesem zeitlichen und finanziellen Rahmen, aber nur in diesem, teilweise bzw. allenfalls zur Gänze eingestellt werden. c) Vorliegend spricht aufgrund der Akten einiges dafür, dass eine vollständige Leistungseinstellung gegenüber dem Beschwerdeführer unbesehen des gemeindlichen Verzichts auf Aufnahme einer zeitlichen Befristung bereits deshalb nicht zulässig sein könnte, weil er mit dem von ihm bei Aufnahme einer zumutbaren Arbeit konkret zu erzielenden Einkommen den ihm rechnerisch zustehenden Sozialhilfebeitrag möglicherweise gar nicht erreicht. Dies wird - angesichts des Verfahrensausganges - von der Gemeinde noch zu überprüfen und die daraus resultierende teilweise bis gänzliche Leistungseinstellung zu bestimmen und in einem formellen Grundsätzen genügenden Verfahren (vgl. nachstehend …) neu festzulegen sein. Mit in die von der Gemeinde noch nachzuholenden Überlegungen einzubeziehen wird sein, ob nicht allenfalls mit der als milderen Massnahme im Januar 2008 formell korrekt angedrohten Leistungskürzung (15% für 12 Monate) dem Verschulden des Beschwerdeführers Rechnung getragen werden kann. 5. a) Auch wenn aufgrund des Verhaltens des Beschwerdeführers also abgesehen von der bereits angedrohten, auf 12 Monate befristeten 15%-igen
Leistungskürzung - selbst eine Leistungseinstellung grundsätzlich zulässig wäre, braucht vorliegend nicht abschliessend untersucht werden, wie es sich im konkreten Fall verhält, weil sich die angefochtene Verfügung bereits aus verfahrensrechtlichen, formellen Gründen als rechtswidrig erweist. b) Bei der vorliegend streitigen Leistungseinstellung handelt es sich um eine rein repressive Massnahme, welche nur unter bestimmten verfahrensrechtlichen und materiellrechtlichen Voraussetzungen zulässig ist. Mit Blick auf die verfahrensrechtlichen Vorgaben gilt - wie generell im Verwaltungsrecht - dass eine Sanktion in aller Regel erst nach vorgängiger Androhung und unter Wahrung des rechtlichen Gehörs verhängt werden darf (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, S. 219 f.; Art. 16 i.V.m. Art. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG]; SKOS 8.5). Dergleichen wurde im vorliegenden Fall nicht durchgeführt. Die Gemeinde drohte in der Verfügung vom 22. Januar 2008 dem Beschwerdeführer lediglich die oben erwähnte Leistungskürzung an, nicht aber die vollständige Leistungseinstellung. Die nunmehr von ihr geltend gemachte, vom Sozialarbeiter gegenüber dem Beschwerdeführer vorgebrachte mündliche Androhung einer Leistungseinstellung vermag die Erfordernisse eines formell korrekten Mahnungs- oder Informationsverfahrens nicht zu erfüllen. Eine derart einschneidende Massnahme wie eine Leistungseinstellung muss zwingend schriftlich und durch die Gemeinde selbst angedroht werden, wobei dem Betroffenen vorweg noch die Möglichkeit zur (schriftlichen) Stellungnahme zu gewähren ist (Art. 16 Abs. 1 VRG). c) Weil die Gemeinde im konkreten Fall von den umschriebenen Vorgaben abgesehen hat, ist die streitige Verfügung, soweit damit die Leistungseinstellung per 1. Januar 2009 für den Beschwerdeführer eingestellt worden ist, bereits aus formellen und verfahrensrechtlichen Gründen aufzuheben. Die Angelegenheit ist daher zur Durchführung eines ordentlichen Verfahrens und zu neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
6. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdegegnerin. Entsprechend kommt dem vom Beschwerdeführer gestellten Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege keine eigenständige Bedeutung mehr zu. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, die angefochtene Verfügung, soweit damit die Sozialhilfe für … per 1. Januar 2009 eingestellt worden ist, aufgehoben und die Angelegenheit an die Gemeinde … zurückgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 800.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 212.-zusammen Fr. 1'012.-gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.