U 08 68 2. Kammer URTEIL vom 11. September 2008 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Submission 1. a) Die … AG, mit Sitz in …, ist seit 6 ½ Jahren Vertragspartnerin der … im Zusammenhang mit der Reinigung aller Gebäude und Räume. Der Vertrag läuft am 31.12.2008 aus. Im Hinblick auf einen neuen Vertrag wurde der „Reinigungsauftrag KS“ im Präqualifikationsverfahren neu ausgeschrieben, wobei die 5 besten Firmen auserkoren und darauf zur Offerte eingeladen wurden. Als Zuschlagskriterien wurden in den Devisunterlagen folgende Elemente samt Gewichtung genannt: Preis (70%), Qualitätssicherung (20%) und Präsentation (10%). Von den eingereichten Angeboten war diejenige der … AG mit total Fr. 14'226'169.85 (Laufzeit 5 Jahre) am tiefsten, die zweit günstigste Anbieterin war die … mit Fr. 14'644'720.95. b) Mit Schreiben vom 10.07.2008 gelangte die Vergabebehörde (KS Chur) an die preisgünstigste Anbieterin … AG mit dem Hinweis, dass im Zuge der Angebotspräsentation die Frage gestellt worden sei, ob die Regiestundenpauschalen/Poolstunden (Abschnitt Leistungen und Leistungsverzeichnisse, Kapitel 3.1-3.3) mit rund 21'000 zu leistenden Jahresstunden in ihrem Angebot eingerechnet worden seien. Damals sei diese Frage verneint worden. Umgekehrt sei mit der Unterzeichnung des eingereichten Angebots die Vollständigkeit der Offerte bestätigt worden. Auf Grund dieses Widerspruchs ersuche die Vergabebehörde die preiswerteste Anbieterin zu bestätigen, dass die offerierte Angebotssumme alle Leistungen umfasse, also auch die geforderten Poolstunden. Sollte die Antwort unzureichend ausfallen, werde das Angebot aus dem Verfahren ausgeschlossen. In ihrer Antwort vom 14.07.2008 führte die Angeschriebene aus, dass in ihrer Angebotssumme von Fr. 14'226'169.85 die Poolstunden für
die Austrittsreinigungen (18'600 Stunden) nicht enthalten seien. Eingerechnet seien hingegen die Stunden für die Zusatzarbeiten im Kantonsspital Hauptstandort (KSH) und Zusatzarbeiten im Operationsbereich (OP). Zurückzuführen sei dies auf die widersprüchlichen Anweisungen in den Ausschreibungsunterlagen. Im einführenden Text zu Kapitel 3 werde darauf hingewiesen, dass die Poolstunden in die Angebotssumme eingerechnet werden sollten, allerdings ohne klare Kalkulationsanweisungen. Unter Kapitel 3.1 werde dann explizit festgehalten, dass die Regiestunden für die Austrittsreinigung monatlich mit detaillierter Abrechnung verrechnet würden. Eine Pauschalverrechnung für die Kategorie sei somit nicht vorgesehen und das mühsame Einkalkulieren auch nicht sinnvoll. c) Darauf erklärte die Vergabebehörde die Offerte der … AG für ungültig mit Auftragsvergabe an die …. 2. Dagegen erhob die - vom Wettbewerb ausgeschlossene - Anbieterin am 08.08.2008 frist- und formgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen um kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Vergabeentscheids sowie direkter Auftragsvergabe an sie (preisgünstigste Anbieterin); evtl. Ungültigerklärung des ganzen Ausschreibungsverfahrens und Anweisung der Vorinstanz, das Verfahren zu wiederholen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, dass der Ausschluss nur rudimentär begründet worden sei. Im Dokument 021 heisse es in Kapitel 3, dass der kalkulierte Angebotspreis (garantierter Teil) zusätzlich zu den Kosten der Unterhaltsreinigung auch noch die Kosten für die Poolstunden (Regiearbeiten) der Bereiche Austrittsreinigung, Zusatzarbeiten KSH und Zusatzarbeiten OP beinhalten müsse. Diese Unterscheidung zwischen Einheitspreisen und Regiestunden sei geläufig. Klar sei aber, dass Regiearbeiten nicht Teil des sich nach Einheitspreisen richtenden Gesamtangebots bilden könnten. In Ziff. 3.1 des Dokuments 021 werde ausdrücklich festgehalten, dass der Reinigungsdienstleiter je nach Bedarf von den verantwortlichen Personen auf Seiten des KS beauftragt werde. Innerhalb eines Monats habe der Reinigungsdienstleiter die entsprechenden Regiestundenzettel zur Abrechnung vorzulegen und dabei
der Verrechnung der Austrittsreinigungen eine detaillierte Aufstellung über alle gereinigten Zimmer beizulegen. Es sei darum für sie klar gewesen, dass solche Regiearbeiten nicht Teil eines verbindlichen Gesamtangebots sein könnten. Anders habe es bei den Regiearbeiten unter Ziff. 3.2 (Zusatzarbeiten KSH) und Ziff. 3.3 (Zusatzarbeiten OP-Bereich) ausgesehen, da der Ausschreibungstext dort ausdrücklich angewiesen habe, dass „die nachfolgend aufgeführte Pauschale in den Angebotspreis einzukalkulieren sei“ (Ziff. 3.2) bzw. „ diese sind mittels nachfolgender Stundenpauschale in den Angebotspreis einzukalkulieren“ (Ziff. 3.3). Eine vergleichbare Formulierung finde sich in Ziff. 3.1 gerade nicht. Auch finde sich im Offertformular keine Position für den Ausweis und die Kalkulation der für die Austrittsreinigungen aufzuwendenden Stunden. Dies sei erstaunlich, da der Aufwand für die Austrittsreinigungen immerhin rund 25% des garantierten Teils des Angebotspreises ausmache. Die Ausschreibung sei deshalb widersprüchlich und verletze den Grundsatz der Transparenz. Ihr Angebot sei demnach vollständig; zugleich sei es das preisgünstigste, so dass der Zuschlag klar an sie erfolgen müsse. Andernfalls sei das ganze Submissionsverfahren für ungültig zu erklären sowie die Vergabebehörde anzuweisen, das Verfahren zu wiederholen. Die Einrechnung von Regiearbeiten in den garantierten Teil des Angebotspreises sei an sich bereits unsinnig, zumal wenn nach den gleichen Unterlagen verlangt werde, dass über die Austrittsreinigung anhand von Regierapporten monatlich abgerechnet werde. Das zur Verfügung gestellte Leistungs- und Kalkulationsmodell „Reinigung“ sei nicht geeignet, dem KS die für eine vergleichende Beurteilung der eingegangenen Angebote erforderliche Übersichtlichkeit zu verschaffen. Der Verfasser der Ausschreibungsunterlagen habe hier wie andernorts bewiesen, dass er über keine Kenntnisse betreffend Spitalreinigung verfüge. Im Übrigen sei auch die Gewichtung des Preises mit 70% als Hauptzuschlagskriterium viel zu hoch ausgefallen bzw. unhaltbar. 3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Vergabebehörde die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Den Einwänden und Vorbringen der Beschwerdeführerin hielt sie darin entgegen, dass in den
Ausschreibungsunterlagen klarerweise zwischen Einheitspreisen und Leistungen zum Nachweis (Regieleistungen) differenziert worden sei. Dabei sei ganz klar festgelegt worden, dass der kalkulierte Angebotspreis zusätzlich zu den Kosten der Unterhaltsreinigung noch jene für die Poolstunden (Regiearbeiten) der Bereiche „Austrittsreinigung, Zusatzarbeiten KSH und OP“ in der vorgegebenen Höhe beinhalten müsste. Diese Zusammensetzung des Gesamtangebotspreises sei im Anschluss gar noch grafisch dargestellt worden. Der Umfang der einzukalkulierenden Regiearbeiten sei ebenso fixiert gewesen, nämlich 18'600 Jahresstunden (JS) für die Austrittsreinigungen, 1'560 JS für die Zusatzarbeiten KSH und 840 JS für jene im OP-Bereich. Die Beschwerdeführerin habe nun in den zwei letzten Positionen die Regiestunden miteinkalkuliert (insgesamt 2'400 JS), nicht aber die 18'600 JS für die Austrittsreinigungen. Würde man jenen zusätzlichen Aufwand zum offerierten Stundenansatz von Fr. 34.-- aufrechnen, ergäbe sich aber für die Beschwerdeführerin ein jährlicher Mehrpreis von Fr. 632'400.--, umgerechnet auf die Vertragslaufzeit von 5 Jahren von Fr. 3'162'000.--. Ihr Gesamtangebot würde sich damit aber auf Fr. 17'388'169.85 erhöhen und wäre damit rund Fr. 2.8 Mio. höher als das letztlich berücksichtigte Angebot von Fr. 14'644'720.95. Die geäusserten Bedenken bezüglich der Zuschlagskriterien (Gewichtung Preis: 70%) seien unbegründet, da sie alle sachgerecht erfolgt seien. Der Ausschluss der Offerte der Beschwerdeführerin sei genügend begründet worden, da das Schreiben der Vergabebehörde vom 10.07.2008 inhaltlich keine Zweifel offen gelassen habe. Auch sei die Ausschreibung in keiner Art unklar oder unwidersprüchlich gewesen. Im Gegenteil sei ganz klar verlangt worden, dass die Poolstunden der Bereiche Austrittsreinigung, Zusatzarbeiten KSH und OP in den Angebotspreis einbezogen werden müssten. In der anschliessenden Grafik sei dies noch einmal bestätigt worden. Der Einwand, es habe eine Position für den Ausweis der Austrittsreinigung gefehlt, erweise sich ebenso als unbegründet; denn es habe keine praktische Notwendigkeit bestanden, um den Angebotspreis nach Einheitspreisen und Regieaufwand zu unterteilen. Für eine Wiederholung des Submissionsverfahrens bestehe somit kein Anlass, da die Ausschreibung weder unklar noch widersprüchlich gewesen sei. Ausserdem erweise sich auch die Behauptung als völlig falsch, dass das zur Anwendung gebrachte
Leistungs- und Kalkulationsmodell „Reinigung“ nicht sachdienlich gewesen sei. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Nach Art. 22 lit. c des vorliegend unbestritten zur Anwendung gelangenden Submissionsgesetzes des Kantons Graubünden (SubG; BR 803.300) ist ein Angebot unter anderem dann von der Berücksichtigung auszuschliessen, wenn die Anbieterin ein Angebot einreicht, das den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht. Gemäss Rechtsprechung wird ein strenger Massstab an das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen in der Ausschreibung und den eingereichten Offerten gelegt, wollen besagte Bestimmungen doch sicherstellen, dass nur ein solches Angebot berücksichtigt werden kann, das vollständig und den Anforderungen genügend eingereicht wurde. Den Anbietern soll so gewährleistet werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer bevorteilt wird bzw. alle mit gleich langen Spiessen kämpfen, während für die Vergabebehörde andererseits damit eine klare, übersichtliche und zu keinen Diskussionen Anlass gebende Ausgangslage geschaffen wird. Allein durch die den Submissionsunterlagen genau und vollständig entsprechenden Angebote wird nämlich der Vergabeinstanz ein aussagekräftiger Überblick über Materialpreise, Materialmengen, Qualität, Löhne, Arbeitszeiten usw. geboten und können die eingegangenen Angebote auf einen Nenner gebracht und rasch miteinander verglichen werden. Nur das Vorliegen deviskonformer Offerten ermöglicht es mit anderen Worten der entscheidenden Behörde, die einzelnen Angebote seriös und rechtsgleich zu prüfen (vgl. statt vieler: PVG 2005 Nr. 33, 2004 Nr. 27, 2001 Nr. 41, 1991 Nr. 9 und Nr. 10). 2. Die Beschwerdeführerin ist vorliegend der Ansicht, dass die Vorinstanz ihr Angebot zu Unrecht für ungültig erklärt habe. Dies trifft offensichtlich nicht zu. Zum Einwand der ungenügenden Begründung kann selbstredend auf die Vorkorrespondenz (Schreiben 10.07.2008) verwiesen werden, worin der Beschwerdeführerin unmissverständlich und nachvollziehbar dargetan wurde,
wann und wieso ihr Angebot allenfalls für ungültig erklärt und vom Wettbewerb ausgeschlossen werden könnte. Der dort angeführte Widerspruch bezog sich dabei klarerweise auf die Beantwortung der Frage, ob der offerierte Gesamtangebotspreis die „Regiestunden für die Austrittsreinigungen“ bereits beinhaltet habe (im Devis ausdrücklich Vollständigkeit der Offerte mit Unterschrift bestätigt) oder ob dies eben nicht so gemeint gewesen sei (mündliche Auskunft anlässlich Angebotspräsentation) und somit jene Leistungs-/Rechnungsposition noch zusätzlich anfallen würde. Überdies hat die Beschwerdeführerin durch die Einreichung ihrer einlässlichen Beschwerdeschrift (26 Seiten) selbst bewiesen, dass sie über die Streitfrage (Missverständlichkeit/Verständlichkeit einer Devisformulierung) ganz genau Bescheid wusste und deshalb auch einwandfrei in der Lage war, ihre Rechte im Beschwerdeverfahren zu artikulieren und zu wahren. Alsdann erweist sich auch der (materielle) Einwand als völlig haltlos, wonach die Ausschreibungsunterlagen unsinnig und in sich widersprüchlich gewesen seien. Mit aller nur notwendigen bzw. erforderlichen Deutlichkeit wurde im Dokument 021 in Kapitel 3 verlangt, dass der kalkulierte Angebotsreis (garantierter Teil) zusätzlich zu den Kosten der Unterhaltsreinigung noch die Kosten für die Poolstunden (Regiearbeiten) der Bereiche Austrittsleistung, Zusatzarbeiten OP und Zusatzarbeiten KSH in der nachfolgend ausgeführten Höhe […] beinhalten müssten (S. 8). In der Grafik auf Seite 9 (Abbildung 1) wurde die Zusammensetzung und Gliederung des Gesamtangebotspreises noch einmal klar visualisiert. Die Beschwerdeführerin ist dieser Aufforderung bezüglich der Poolstunden für die Zusatzarbeiten OP und die Zusatzarbeiten KSH denn auch nachweislich nachgekommen, nicht aber bezüglich der Austrittsreinigung, wofür auf Seite 10 insgesamt 18'600 Jahresstunden (JS) vorgesehen waren. Die Tatsache, dass im Offertenformular keine spezielle Leistungs- bzw. Rechnungsposition reserviert worden war, erweist sich in diesem Zusammenhang als unerheblich, da der Ausschreibungstext ja ausdrücklich besagte, dass diese Poolstunden in den Gesamtangebotspreis einzubauen seien. Der Hinweis auf den Text in Ziff. 3.1, wo – im Unterschied zu den Ziff. 3.2 und 3.3 - keine Anweisungen für die Kalkulation enthalten seien, ist bei näherer Betrachtung ebenso ohne Belang. Der Text in Ziff. 3 braucht nicht weiter präzisiert zu
werden. Dort heisst es eben gerade, dass der Gesamtangebotspreis auch die Poolstunden der Bereiche Austrittsreinigung, Zusatzarbeiten OP und Zusatzarbeiten KSH umfassen müsste. Folglich ist weder einzusehen noch zu verstehen, wieso die Beschwerdeführerin dies bei den letzten beiden Bereichen gemacht hatte, nicht aber bei der Austrittsreinigung, die immerhin fast 25% des Gesamtaufwands ausmachte (plus Fr. 3.162 Mio.; statt Fr. 14.226 Mio. also effektiv Fr. 17'388 Mio.). Die Beschwerdeführerin verkennt ferner, dass es hier nicht um die monatliche Abrechnung der einzukalkulierenden Regiestunden geht, sondern darum, eine Vergleichbarkeit der Angebotspreise herzustellen, indem für die leistungsabhängigen Rechnungspositionen eine feste Poolstundenschätzung vorgegeben wurde, anhand welcher dann der voraussichtliche Regieaufwand errechnet und deklariert werden konnte. Nur so war die Vergleichbarkeit und Transparenz der einzelnen Angebote gewährleistet. Schliesslich erweisen sich auch die übrigen Einwände als unbegründet; namentlich die Beanstandung der Gewichtung des Preises (mit 70%) gibt zu keinen Korrekturen Anlass, weil es sich bei den zu erledigenden Reinigungsarbeiten offensichtlich nicht um sehr komplexe und besonders anspruchsvolle Tätigkeiten handelt. Bei jeder Auftragsvergabe gilt indes der Grundsatz, dass das Kriterium des Preises umso höher gewichtet werden darf, je einfacher der Schwierigkeitsgrad der zu erfüllenden Aufgaben ist (vgl. Art. 21 Abs. 4 SubG; und PVG 2002 Nr. 36). Im Weiteren stimmt es auch nicht, dass das von der Vorinstanz verwendete Leistungs- und Kalkulationsmodell „Reinigung“ irreführend oder unsachlich gewesen wäre. 3. a) Der angefochtene Vergabeentscheid der Vorinstanz erweist sich damit in jeder Beziehung als rechtens und haltbar, was zu seiner Bestätigung und zur Abweisung der Beschwerde führt. b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich zu Lasten der Beschwerdeführerin. Auf die Gewährung einer aussergerichtlichen Entschädigung gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG wird jedoch verzichtet, da die anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin
(Vorinstanz/Vergabebehörde) in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte und sich die berücksichtigte Anbieterin zur Sache gar nicht vernehmen liess. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 20'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 257.-zusammen Fr. 20'257.-gehen zulasten der … AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.