U 08 12 2. Kammer URTEIL vom 25. März 2008 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Submission 1. a) Mit Vergabeentscheid vom 24./25.01.2008 erteilte die Gemeinde … die - im Einladungsverfahren - ausgeschriebenen Arbeiten im Zusammenhang mit der Erweiterung des Wärmeverbundes …, Fachingenieurteam HLK MSRL- Technik, zum Betrag von Fr. 243'137.60 (inkl. 7.6% MwSt.) an die Firma … AG, Basel, mit der Begründung: Wirtschaftlich günstigstes Angebot. Total waren 4 Angebote eingegangen. b) Als Zuschlagskriterien wurden in den Ausschreibungsunterlagen folgende Elemente samt Gewichtung genannt: 1. Preis (40%) Höhe des Preisangebots Kostenrisiko Nebenkosten 2. Qualität des Anbieters (20%) Qualifikation und Erfahrung der Schlüsselpersonen Projektbezogenes Know-How der Mitarbeiter Organisation und Kapazität der Anbieter Erfahrung in der Anwendung von QM Holzheizwerken Referenzen 3. Termine (20%) Terminliche Verfügbarkeit Erfahrungen bezüglich Einhaltung Termine 4. Aufgabenanalyse, Vorgehensbeschrieb (20%) Präsentation des Angebotes Aufgabenanalyse; Vorgehensbeschrieb Analyse des Übersichtsschemas c) Der Preisvergleich der 4 gültigen Angebote hatte dieses Resultat gezeigt: 1. … Fr. 138'804.00 2. … Fr. 161'785.00 3. … AG Fr. 243'137.60
4. … Fr. 356'371.20 d) Nach Bewertung laut Zuschlagskriterien ergab sich diese Reihenfolge: 1. … AG 83.7 Punkte (23.7 / 20 / 20 / 20 Pte.) 2. … 68.6 Punkte (15.6 / 20 / 15 / 18 Pte.) 3. … 62 Punkte (40.0 / 6 / 10 / 6 Pte.) 4. … 60.3 Punkte (34.3 / 6 / 10 / 10 Pte.) 2. Dagegen erhoben die … sowie die … gemeinsam am 05.02.2008 frist- und formgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen um kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Vergabeentscheids und Arbeitszuschlag an sie für Fr. 138'804.-- (inkl. MWSt.); evtl. sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung wurde hauptsächlich vorgebracht, dass die Vorinstanz sowohl von einer falschen Bewertungsmethode beim Preis als auch einer unzulässigen Gewichtung des Preises (nur 40%) ausgegangen sei. Im Weiteren seien die Bewertungen der Qualität als auch der Terminvorgaben unzutreffend und unvollständig erfolgt; dasselbe gelte für die vorgenommene Bewertung der Aufgabenanalyse einschliesslich Projektabwicklungsvorschlag. Bei korrekter und fairer Ermittlungsmethode hätte sie mindestens 80 Bewertungspunkte erhalten müssen, während die berücksichtigte Anbieterin höchstens 55 Punkte sowie die ebenfalls noch vor ihr rangierte Mitbewerberin (Dr. Eicher/Pauli AG) maximal 53 Punkte erreicht hätte. Der Auftrag hätte also an sie als wirtschaftlich günstigste Anbieterin erfolgen müssen. 3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Vorinstanz die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Zum Antrag auf Nichteintreten machte sie geltend, dass die Beschwerdeführer gar nicht als Anbieter zum Submissionsverfahren eingeladen worden seien, weshalb sie eben auch nicht berechtigt seien, den Zuschlag anzufechten. Inhaltlich wurde zur Abweisung angeführt, dass die Gewichtung des Preises mit 40% keineswegs zu niedrig erfolgt sei, da es sich bei den verlangten Planungen (zentrale Wärmeerzeugungsanlage auf Holzschnitzelbasis über Leitungsverbund mit verschiedenen Anlagen und Häusern verknüpft) um eine anspruchsvolle Aufgabe und Auftragserfüllung gehandelt habe. Auch die
Bewertung bei den Preisdifferenzen sei weder rechtswidrig noch willkürlich erfolgt, da die stets bewährte Formel „40 x günstigstes Angebot : angebotener Preis“ angewandt worden sei, was vorliegend pro Fr. 5'800.-- jeweils einen Punkteabzug ergeben habe. Überdies sei auch die Bewertung der Qualität (Nachweis HLK-Schlüsselperson an mindestens einem realisierten Grossprojekt im Holzfernwärmebereich durch Beschwerdeführer gerade nicht erbracht) korrekt und nachvollziehbar erfolgt. Bei der einverlangten Terminplanung hätten die Beschwerdeführer ebenso nicht präzise offeriert, da sie zwar über den Abschluss der Installationen Auskunft erteilt hätten, ohne aber für die Inbetriebnahme und die dafür nötigen Prüfungen einen festen Termin zu nennen. Offenkundig sei die Aufgabenstellung, einschliesslich Problemanalyse mit allfälligen Lösungsvorschlägen, nicht richtig verstanden bzw. kompetent erarbeitet worden. 4. Die berücksichtigte Anbieterin (… AG) beantragte in ihrer Stellungnahme sinngemäss ebenfalls die Abweisung der Beschwerde und damit die Bestätigung des angefochtenen Vergabeentscheids an sie. 5. Im Zuge eines zweiten Schriftenwechsels wurde den Parteien nochmals die Gelegenheit geboten, sich zur ganzen Sache zu äussern, wobei sie an ihren gegenteiligen Anträgen und Standpunkten jeweils unverändert festhielten. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Vorweg gilt es die Eintretensfrage zu klären. Unbestritten ist dazu geblieben, dass die Beschwerdeführer ursprünglich nicht zum Kreis der im Einladungsverfahren (Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 SubG; BR 803.300) angeschriebenen Interessenten zählten, sondern sich offensichtlich aus Eigeninitiative um die Teilnahme am betreffenden Planungswettbewerb kümmerten und deshalb aktenkundig eben auch in den Besitz der einschlägigen Ausschreibungsunterlagen gelangten, welche sie dann fristgerecht und ausgefüllt bei der Vergabeinstanz einreichten. Aus demselben Grunde nahm die Vorinstanz die entsprechende Offerte auch
selbst entgegen, bewertete sie und rangierte sie sowohl beim Preisvergleich als auch der differenzierten Punktebewertung im Sinne der vorher transparent angekündigten Zuschlagskriterien samt Gewichtung in den Devisunterlagen (Preis 40%; Qualität 20%; Termine 20%; Aufgabenanalyse 20%). Bei jenem Eigenverhalten der Vorinstanz würde es nun jedoch offensichtlich dem Grundsatz von Treu und Glauben widersprechen, das besagte Einzelangebot erst im Anfechtungsfalle für ungültig zu erklären und so vom Wettbewerb (gestützt auf Art. 22 SubG) erst im Nachhinein auszuschliessen. Es ergibt sich demnach, dass auf die Beschwerde einzutreten ist. 2. Nach Art. 21 SubG erhält das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag (Abs. 1). Es können dabei insbesondere [Zuschlags-] Kriterien wie Qualität, Preis, Erfahrung Zweckmässigkeit, Termine, technischer Wert, Ästhetik, Betriebskosten, Nachhaltigkeit, Kreativität, Kundendienst, Infrastruktur und Lehrlingsausbildung berücksichtigt werden (Abs. 2). Die Auftraggeberin gibt in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen die zur Anwendung gelangenden Zuschlagskriterien mit ihrer Gewichtung oder der Reihenfolge ihrer Bedeutung bekannt (Abs. 3). Der Zuschlag für weitgehend standardisierte Beschaffungen kann ausschliesslich nach dem Kriterium des niedrigsten Preises erfolgen. Dies ist grundsätzlich auch dann anzunehmen, falls die Auftraggeberin den Anbietern keine Zuschlagskriterien bekannt gegeben hat (Abs. 4). Nach ständiger Rechtsprechung darf dem Kriterium des Preises eine umso geringere Bedeutung bei der Gewichtung beigemessen werden, desto komplizierter und anspruchsvoller die zu erfüllende Vergabearbeit ist, weil in diesen Fällen die Kriterien Qualität, Zuverlässigkeit, Erfahrung bei der Beseitigung von Störfaktoren usw. letztlich aus ökonomischer Sicht mindestens so wichtig sind, wie ein bloss anfänglich niedriger Offertenpreis, der ohne die Garantien für eine termin- und sachgerechte Realisation mittels entsprechenden Fachpersonals im Ergebnis teurer zu stehen kommt. Als Faustregel gilt in diesem Zusammenhang also, dass dem Preis umso höheres Gewicht zuerkannt wird, je einfacher der Schwierigkeitsgrad der gestellten Aufgabe ist. Bei Aufträgen mittlerer Komplexität sollte die Gewichtung des Preises in der Regel nicht weniger als 50% betragen. Bei hochkomplexen und sehr verwickelten Aufträgen spielt der
Preis indessen nur noch eine untergeordnete Rolle, womit auch Gewichtungen unter jener Marke zulässig sein müssen, sofern in den Ausschreibungsunterlagen bereits klipp und klar (Preis 40%) darüber informiert und schon dort die im Einzelfall zur Anwendung gelangende Gewichtung beziffert wurde (so bereits: PVG 2004 Nr. 26 E. 3; PVG 2002 Nr. 36 E. 3a in fine sowie Nr. 37 E. 2b; PVG 2003 Nr. 30 zur Tauglichkeit von Bewertungsrastern). 3. a) Materiell gilt es die Einwände bezüglich projektbezogener Preisgestaltung (Gewichtung nur 40%), Bewertung und Abstufung der Preisunterschiede, Erfassung und Bewertung der Qualitätsmerkmale (inkl. Einhaltung Termine; Referenzen; Erfahrung/Vorhandensein von Schlüsselpersonen) sowie der Projektanalyse (inkl. allfällige Problembeseitigungsvorschläge) zu klären bzw. auf ihre Rechtmässigkeit und Haltbarkeit bei der Projektauswahl durch die Vorinstanz im Allgemeinen als auch im Direktvergleich mit den Mitbewerbern – namentlich der berücksichtigten Anbieterin – zu prüfen. b) Zur Gewichtung des projektbezogenen Preiselements mit 40% gilt es unbestritten die hohe Komplexität des Planungsauftrags mit der Vernetzung einer zentralen Wärmeerzeugungsanlage auf Holzschnitzelbasis und verschiedenen Anlagen und Häusern über einen leistungsstarken Leitungsverbund zu berücksichtigen. Die wegen der Grösse des Gesamtprojekts und der unterschiedlichen Energiebedürfnisse sehr anspruchvollen Arbeiten verlangten den Anbietern einiges an Fachwissen und konzeptionellem Denken ab, was es rechtfertigte, die ausgeschriebenen Planungsarbeiten nicht bloss als mittelschwer oder einfach, sondern bereits als schwer und sehr friktionsreich einzustufen, womit es an der in den Ausschreibungsunterlagen einwandfrei und transparent angekündigten Gewichtung des Preises von 40%, welche auch nicht sofort beanstandet wurde, sachlich nichts auszusetzen gibt. Die vorherige Bekanntgabe jenes Prozentsatzes unter die übliche Marke von mindestens 50% kann im konkreten Fall weder als rechtswidrig noch als unverhältnismässig bezeichnet werden, weshalb sich dieser Vorwurf als unbegründet erweist.
c) Was den Bewertungsraster betrifft, ist ebenso nicht einzusehen, inwiefern z.B. eine lineare Abstufung der festgestellten Preisunterschiede zu einem wesentlichen anderen Schlussresultat geführt hätte. Mit der angewandten Formel „40 x günstigstes Angebot : angebotener Preis“ und den daraus resultierenden Abstufungsschritten von einem Bewertungspunkt für eine Preisdifferenz von rund Fr. 6’000.-- schuf die Vorinstanz durchaus eine vernünftige Grösse, um den eingereichten Angeboten eine angemessene Klassifizierung unter dem Aspekt des Preises zukommen zu lassen. Eine Ermessensüberschreitung der Vorinstanz vermag das Gericht darin jedenfalls noch nicht zu erblicken, zumal die Differenz zwischen dem billigsten Preisangebot der Beschwerdeführer mit Fr. 138'804.-- und dem berücksichtigen Angebot über Fr. 243'137.60 doch ihren Niederschlag in einer deutlich tieferen Punktezahlbewertung (statt max. 40 bloss 23.7 Pte.) fand, was mit 16.3 Abzugspunkten umgerechnet einer Preisdifferenz von Fr. 104'333.60 entsprochen hätte. Die Relationen beim Umrechnungsfaktor des Preises in den Bewertungsraster wurden somit gewahrt, was das angerufene Gericht als hinreichend taxiert, um den Vergabeentscheid auch unter diesem Blickwinkel als rechtens und vertretbar zu betrachten. d) Was die übrigen Bewertungen der aufgeführten Qualitätsmerkmale (inkl. Einhaltung Termine; Referenzen; Vorhandensein geeigneter Fachleute) betrifft, beschränken sich die Rügen und Einwände der Beschwerdeführer im Wesentlichen auf appellatorische Kritik an den Angeboten der zwei besser klassierten Mitbewerber. Tatsache ist dazu nun aber einmal, dass vielmehr die Offerte der Beschwerdeführer keinen Nachweis enthielt, wonach sie über eine ausgewiesene HLK-Fachperson verfügen würde, die in den letzten zehn Jahren ein vergleichbares Grossprojekt im Holzfernwärmebereich mit mehr als 1 MW-Leistung und mehr als drei örtlich getrennten Wärmebezügern realisiert hätte. Bei den von den Beschwerdeführern aufgeführten Referenzobjekten handelte es sich entweder um viel kleiner dimensionierte und örtlich leicht überschaubare Heizanlagen (Spital) oder sonst um Anlagen, bei denen mit den Bauarbeiten noch nicht einmal begonnen wurde („The Rocks“ …) und somit wichtige Projekterkenntnisse gänzlich fehlten (keine gesicherte Erfahrungen mit QM-Holzheizwerken). Bei den Terminvorgaben
wurde bloss der Zeitraum bis zum Abschluss der Installationen (April- September 2008) eingeplant, ohne sich aber genauer zu den erfahrungsgemäss langen Lieferfristen (Heizkessel) für solch kombinierte Beheizungsanlagen (mit Holzschnitzel/Ölbrenner) sowie die dafür erforderlichen Gesetzesabnahmen durch die Brandbekämpfungsfachleute bzw. Energieeffizienzprüfer verbindlich zu äussern. Eine aussagekräftige Plausibilitätskontrolle war somit bei der Offerte der Beschwerdeführer gar nicht möglich, was mit entsprechenden Punktabzügen (statt 20 nur 6 bzw. statt 20 bloss 10 Pte.) unter jenen Rubriken klar geahndet werden durfte. Dasselbe gilt bezüglich des Zuschlagskriteriums „Aufgabenanalyse“, zumal die vorhersehbaren Probleme bei der Projektrealisation entweder gar nicht erkannt wurden oder sonst kaum ernst zu nehmende Lösungsvorschläge dokumentiert wurden. Folgerichtig gibt der Punkteabzug (statt 20 nur 6 Pte.) unter jener Rubrik zu keinen Korrekturen Anlass. Mit ihren Argumenten dringen die Beschwerdeführer somit materiell nicht durch. e) Der Vollständigkeit halber sei noch erwähnt, dass auch der unterschwellig vorgebrachte Vorwurf der Befangenheit des - für die konkrete Auswertung der eingereichten Offerten - konsultierten Fachmannes (Andreas Jenny) nicht begründet oder gar erhärtet werden konnte. Die besagte Fachkraft ist freischaffend und steht unwiderlegt in keinem wirtschaftlichen Abhängigkeitsverhältnis zur Vorinstanz oder der berücksichtigten Anbieterin. Die Auswahl sowie Konsultation jener Fachperson erfolgte ausschliesslich aufgrund der entsprechenden Fachverbandsliste für derartige Planungsarbeiten, woraus per se bestimmt noch keine unlautere Wettbewerbsverzerrung hergeleitet werden kann, selbst wenn die berücksichtigte Anbieterin und der genannte Fachmann aus derselben Region (Basel) stammen. 4. a) Der angefochtene Vergabeentscheid ist damit rechtmässig und willkürfrei, was zu seiner Bestätigung und zur Abweisung der Beschwerde führt.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten nach Art. 72 Abs. 1 VRG - solidarisch - den Beschwerdeführern aufzuerlegen. Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG entfällt indes eine aussergerichtliche Entschädigung. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 238.-zusammen Fr. 3'238.-gehen solidarisch zulasten der … Integral sowie der … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.