Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 12.11.2013 V 2012 9

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN V 12 9 1. Kammer als Verfassungsgericht bestehend aus Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli, Verwaltungsrichter Stecher, Präsident Meisser und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuarin ad hoc Ventrici URTEIL vom 12. November 2013 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____ (41 Parteien) alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Remo Cahenzli, gegen Grossen Rat des Kantons Graubünden, Ratssekretariat, Beschwerdegegner und Regierung des Kantons Graubünden, Beschwerdegegnerin betreffend Verfassungsbeschwerde

- 2 - 1. Der Grosse Rat des Kantons Graubünden beschloss im August 2003 die Herausgabe der rätoromanischen Lehrmittel in Rumantsch Grischun und beauftragte die Regierung, ein Konzept für dessen Einführung in den Schulen auszuarbeiten. Am 21. Dezember 2004 verabschiedete die Regierung des Kantons Graubünden ein Grobkonzept betreffend Rumantsch Grischun in der Schule. Gemäss Begründung zum Regierungsbeschluss ging es um die Einführung des Rumantsch Grischun in den Schulunterricht als eine zentrale Massnahme zur Erhaltung und Förderung der romanischen Sprache. Am 24. April 2007 erliess die Regierung unter dem Titel „Rumantsch Grischun in der Schule: Ausgestaltungsphase Pionier in den Schuljahren 2007/08 – 2010/11“ einen weiteren Beschluss, worin sie diese Ausgestaltungsphase als Schulversuch bewilligte. In der Folge beschlossen zahlreiche Gemeinden sich als Pioniergemeinden im Sinne dieses Beschlusses zu betätigen. Anfangs 2011 formierte sich Widerstand gegen Rumantsch Grischun in der Schule. Im Val Müstair und in einzelnen Gemeinden in der Surselva wurden kommunale Volksinitiativen lanciert mit dem Ziel, das Rumantsch Grischun als „Alphabetisierungssprache“ wieder abzuschaffen und diese durch das Idiom zu ersetzen. Am 5. Dezember 2011 beschloss die Regierung des Kantons Graubünden Folgendes: „Es wird festgestellt, dass ein allfälliger Wechsel der Schulsprache vom Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt grundsätzlich auf Beginn der 1. Primarklasse zu erfolgen hat. Ausnahmsweise kann ein entsprechender Wechsel in der Schulsprache auch für Schüler und Schülerinnen, die derzeit die 1. Primarklasse besuchen, bis spätestens zu Beginn des Schuljahres 2012/2013 vorgenommen werden, sofern dies von der Schulträgerschaft beschlossen wird. Diese Feststellung erfolgt im Sinne einer Ergänzung der Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit dem von der Regierung am 24. April 2007 bewilligten Schulversuch betreffend Ausgestaltungsphase “Pionier“ 2007 bis 2011 des Projektes „Rumantsch Grischun in der Schule“. 2. Am 19. Januar 2012 erhoben A._____, allesamt Eltern von schulpflichtigen Kindern, Beschwerde beim Verwaltungsgericht des

- 3 - Kantons Graubünden mit dem Antrag, den Beschluss der Regierung vom 5. Dezember 2011 aufzuheben. Mit zwei Urteilen vom 22. Mai 2012 (V 12 1 und V 12 2) wies das Verwaltungsgericht die beiden Beschwerden ab. Die dagegen erhobenen Rechtsmittel wies das Bundesgericht mit Entscheid vom 12. Juli 2013 ab (Urteile des Bundesgerichts 2C_806/2012 und 2C_807/2012 vom 12. Juli 2013). 3. In der Dezembersession 2011 verabschiedete der Grosse Rat auf Antrag von Grossrätin Silvia Casutt-Derungs den Art. 32 des neuen Schulgesetzes mit 84 zu 2 Stimmen. Dieser lautet wie folgt: Art. 32 Schulsprachwechsel in rätoromanischsprachigen Schulen Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der Schulsprache vom Idiom zu Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt dieser aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr. 4. In der Märzsession 2012 (vom 21. März 2012) stimmte der Grosse Rat der Totalrevision des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (nachfolgend Schulgesetz) mit 103 zu 0 Stimmen bei 9 Enthaltungen zu. Am 12. Juli 2012 wurde der Erwahrungsbeschluss des Kantons Graubünden publiziert mit der Feststellung, dass gegen das neue Schulgesetz kein Referendum ergriffen worden ist. 5. Am 12. September 2012 erhoben A._____ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Begehren, die Regierung des Kantons Graubünden sei anzuweisen, Art. 32 des neuen Schulgesetzes vom 21. März 2012 nicht in Kraft zu setzen. Eventualiter sei Art. 32 des Gesetzes aufzuheben und subeventualiter seien geeignete Massnahmen zu treffen, damit die rätoromanischen Gemeinden im Kanton Graubünden die Schulsprache in den Volksschulen weiterhin

- 4 selber bestimmen könnten. Zur Begründung wurde geltend gemacht, Art. 32 des neuen Schulgesetzes verletze die in der Verfassung verankerte Sprachenfreiheit. Die Sprachenfreiheit schütze nämlich die Befugnis zum Gebrauch der Muttersprache. Da die rätoromanischen Idiome sprachwissenschaftlich vollständige und eigenständige Schriftsprachen darstellten, sei die rätoromanische Muttersprache immer ein Idiom und nicht das Rumantsch Grischun. Letzteres sei nämlich eine in den Achtzigerjahren geschaffene Kunstsprache und somit Muttersprache von keinem rätoromanischen Schulkind. Folglich gewährleiste die Sprachenfreiheit unter Berücksichtigung des Territorialitätsprinzips grundsätzlich den Schulunterricht im entsprechenden Idiom – so die Beschwerdeführer weiter. Eine Einschränkung von Grundrechten bedürfe einer gesetzlichen Grundlage. Mit Art. 32 des neuen Schulgesetzes werde zwar eine formellrechtliche Grundlage geschaffen, sie erfülle jedoch die Voraussetzung der Bestimmtheit nicht. Darüber hinaus bestehe gar kein öffentliches Interesse an dieser Regelung, im Gegenteil die im Schulversuch alphabetisierten Kinder würden mit dem angefochtenen Art. 32 des neuen Schulgesetzes zum Opfer des gescheiterten Schulversuchs werden. Die Regelung in Art. 32 sei weder verhältnismässig noch zumutbar. Der Eingriff verletzte in jedem Fall den Kerngehalt der Sprachenfreiheit, da es den Schülerinnen und Schülern verunmöglicht werde, in ihrer Muttersprache unterrichtet zu werden. Die Beschwerdeführer rügen des Weiteren, Art. 32 des neuen Schulgesetzes verletze das Gebot der Chancengleichheit der Schüler. Den vom Schulversuch “Rumantsch Grischun“ betroffenen Kindern würden nämlich schulische Hürden gesetzt, die weder den in den rätoromanischen Idiomen, noch den in deutscher oder italienischer Sprache alphabetisierten Schulkindern jemals zugemutet würden. Weiter rügen die Beschwerdeführer, mit dem Erlass von Art. 32 des neuen Schulgesetzes werde der Schulversuch rückwirkend von einem

- 5 befristeten in einen unbefristeten umgewandelt. Damit wirke Art. 32 des neuen Schulgesetzes eindeutig rückwirkend (im Sinne einer echten Rückwirkung) und verstosse deshalb gegen das verfassungsrechtliche, sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergebende Rückwirkungsverbot. Der angefochtene Gesetzesartikel verletze zudem die Gemeindeautonomie der Bündner Gemeinden. 6. Mit Beschluss vom 25. September 2012 setzte die Regierung nach unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist das neue Schulgesetz auf den 1. August 2013 in Kraft. 7. Die Regierung und der Grosse Rat des Kantons Graubünden beantragten in ihren deckungsgleichen Eingaben vom 23. bzw. 26. Oktober 2012 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zunächst stelle sich die Frage, ob die Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren überhaupt zur Beschwerdeerhebung legitimiert seien. Insbesondere sei fraglich, ob hinsichtlich der Legitimation ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführer gegeben sei. Ungeachtet der Legitimationsfrage dränge es sich mit Blick auf die zukünftige Anwendung von Art. 32 des Schulgesetztes auf, dass das Verwaltungsgericht vorliegende Streitsache einer materiellen Beurteilung unterziehe. Auf die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie sei nicht einzutreten, seien zur Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie doch nur die jeweiligen Körperschaften berechtigt. Auf das von den Beschwerdeführern gestellte Hauptbegehren gemäss Ziffer 1 sei nicht einzutreten, zumal das neue Schulgesetz, mitunter auch der Art. 32, von der Regierung bereits in Kraft gesetzt worden sei. Das Gleiche gelte für das Subeventualbegehren gemäss Ziffer 3, wonach geeignete Massnahmen zu treffen seien, damit rätromanische

- 6 - Gemeinden im Kanton Graubünden die Schulsprache in den Volksschulen weiterhin selber bestimmen könnten. Es liege nämlich in der alleinigen Kompetenz der romanischen Gemeinden des Kantons Graubünden, die massgebende romanische Sprachvariante in der öffentlichen Volksschule zu bestimmen. Die im Grossen Rat gefallenen Voten anlässlich der Beratung von Art. 32 des neuen Schulgesetzes würden sinngemäss im Wesentlichen Folgendes zum Ausdruck bringen:  Die Regelung sorge für klare Verhältnisse.  Es bestehe ein ausgewiesener Handlungsbedarf für einen geordneten Wechsel der (romanischen) Schulsprache nach kantonalen Vorgaben.  Die Regelung sei verantwortungsvoll sowie pädagogisch richtig und liege im Interesse der betroffenen Schulkinder.  Mit der Regelung solle verhindert werden, dass auf dem Rücken der Schulkinder ideologische Grabenkämpfe ausgeführt würden.  Ein allfälliger Schulsprachenwechsel solle in allen Gemeinden gleich und geordnet „von unten nach oben“ erfolgen.  Die Regelung garantiere Rechtssicherheit und Chancengleichheit. Wesentliche Gründe für die Schaffung von Art. 32 des neuen Schulgesetzes würden folgende Punkte bilden:  Schaffung einer Regelung, welche grundsätzlich derjenigen gemäss Regierungsbeschluss vom 5. Dezember 2011 betreffen Ausstiegsmodalitäten bei Wiedereinführung des Idioms entspreche.  Gewährleistung eines einheitlichen Vorgehens bezüglich des Beginns allfälliger Schulsprachenwechsel (vom Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt).  Rechtsgleichheit und Chancengleichheit für alle Schülerinnen und Schüler der Bündner Volksschule.  Aufnahmeprüfungen für den Eintritt in eine Bündner Mittelschule erfolge in der entsprechenden Sprache (Rumantsch Grischun oder im Idiom), in welcher die Schülerinnen und Schüler ab der ersten Primarklasse alphabetisiert worden seien. Von einer unklaren bzw. zu unbestimmten Formulierung der gesetzlichen Grundlage könne keine Rede sein. Der Passus „aufbauend von Schuljahr

- 7 zu Schuljahr“ bedeute nichts anderes, als dass ein von einer Gemeinde beschlossener Schulsprachenwechsel von Schulbeginn weg, also von der ersten Primarklasse an, zu erfolgen habe. Im Sinne des Sprachengesetzes des Kantons von Graubünden sei die „Schulsprache“ diejenige Sprache, in welcher der Unterricht in den einzelnen Fächern erfolge bzw. in welcher die Kinder in der ersten Klasse alphabetisiert würden. Mit anderen Worten habe die Schulsprache als Alphabetisierungssprache ab der ersten Primarklasse, also aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr von unten nach oben, zu erfolgen. Mit Blick auf eine einheitliche Rechtsanwendung sowie das Prinzip der Rechtssicherheit liege der Art. 32 des neuen Schulgesetzes ohne Weiteres im öffentlichen Interesse. Die Rüge der fehlenden Verhältnismässigkeit erweise sich als unbegründet. Mit der Statuierung der Gesetzesnorm werde die Chancengleichheit aller Schülerinnen und Schüler der Bündner Volksschule, während ihrer gesamten Schullaufbahn in ein und derselben romanischen Sprachvariante alphabetisiert und unterrichtet zu werden, gewährleistet. Die Regelung gemäss Art. 32 des neuen Schulgesetzes tangiere die in der Bundesverfassung statuierte Gewährleistung der Sprachenfreiheit nicht. Sie beschneide in keiner Art und Weise die Befugnis der Gemeinden, ein entsprechendes romanisches Idiom (oder auch Rumantsch Grischun) als Schulsprache zu bestimmen. Es sei klar zu unterscheiden zwischen der Befugnis der Gemeinden, die massgebende romanische Sprachvariante frei wählen zu können, und der Frage, auf welchen Zeitpunkt eine allfällig neu gewählte romanische Sprachvariante greifen solle. Insoweit verletze Art. 32 des neuen Schulgesetzes den Kerngehalt der Sprachenfreiheit nicht. Art. 32 des neuen Schulgesetzes trage dem in der Bundesverfassung statuierten Gebot der rechtsgleichen Behandlung Rechnung, indem er

- 8 festhalte, dass für alle Schülerinnen und Schüler der Bündner Volksschule die ab der ersten Primarklasse massgebende Standardsprache bis zur Beendigung der obligatorischen Schulzeit beizubehalten sei. Auch werde das Diskriminierungsverbot durch den angefochtenen Gesetzesartikel nicht missachtet. Eine Verletzung des Rechts auf Menschenwürde sei ebenfalls nicht erkennbar. Bezüglich des Rückwirkungsverbots sei festzuhalten, dass in den Pioniergemeinden, welche im vergangenen Jahr bzw. Anfang dieses Jahres eine Rückkehr von Rumantsch Grischun zum Idiom beschlossen hätten, die konkrete Umsetzung dieses „Schulsprachenwechsels“ bereits erfolgt sei. Von einer echten Rückwirkung des Art. 32 des neuen Schulgesetzes könne nicht gesprochen werden, da das neue Schulgesetz nämlich auf die in mehreren Pioniergemeinden beschlossene und zwischenzeitlich rechtskonform umgesetzte Wiedereinführung des Idioms keine Anwendung finde. 8. Der zweite Schriftenwechsel erbrachte nichts wesentlich Neues, er beschränkte sich im Wesentlichen auf eine Wiederholung oder allenfalls eine Vertiefung der bisherigen Argumentationen. Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Beschwerdeverfahren bildet Art. 32 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden vom 21. März 2012 (Schulgesetz; BR 421.000), worin festgesetzt wird: „Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der Schulsprache

- 9 vom Idiom zu Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt dieser aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr.“ Dieses Schulgesetz mithin auch dessen Art. 32 wurde mit Beschluss vom 25. September 2012 auf den 1. August 2013 in Kraft gesetzt. Strittig sind dabei (formell) die Legitimation der Beschwerdeführer im Allgemeinen sowie deren Legitimation bezüglich der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie. Materiell sind insbesondere die Rügen der Verletzung der Sprachenfreiheit, des Rechtsgleichheitsgebots und der Menschenwürde, sowie des Rückwirkungsverbots zu prüfen. 2. a) Die Regierung und der Grosse Rat stellen zunächst die Legitimation der Beschwerdeführer in Frage. Sie (die Beschwerdeführer) seien zwar durch den Regierungsbeschluss vom 5. Dezember 2011 betroffen, nicht jedoch durch die angefochtene Gesetzesbestimmung; es sei somit fraglich, ob ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerenden gegeben sei. Die Beschwerdeführer sind hingegen der Ansicht, dass der Art. 32 des neuen Schulgesetzes den erwähnten Regierungsbeschluss in absehbarer Zeit ablösen werde. In der Duplik vertraten die Regierung und der Grosse Rat diese Ansicht nicht, sprachen sich aber dennoch dafür aus, im Sinne der Rechtssicherheit die Frage materiell beurteilen zu lassen. Vorab ist deshalb die Frage der Legitimation der Beschwerdeführer zu klären. Zu Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse vor Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht ist laut Art. 58 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG, BR 370.100) legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Das setzt voraus, dass der Beschwerdeführer durch den Erlass unmittelbar oder virtuell, d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal in seinen eigenen schutzwürdigen tatsächlichen Interessen besonders betroffen sein kann (vgl. Basler Kommentar zum

- 10 - Bundesgerichtsgesetz [BSK], AEMISEGGER/SCHERRER, Art. 82 N. 54). Als schutzwürdig im Sinne von Art. 89 des Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110) bzw. Art. 50 VRG gelten Beschwerden nur dann, wenn die verlangte Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Akts der Wahrung der Interessen des Beschwerdeführers dient. Legitimiert ist mit anderen Worten nur, wer die Beschwerde im eigenen Interesse führt. Auf Beschwerden, die im Interesse der Allgemeinheit geführt werden, ist hingegen nicht einzutreten (BSK, AEMISEGGER/SCHERRER, a.a.O., Art. 89 N. 15). Das erforderliche, eigene Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde. Dieser Nutzen kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein, sei es, dass durch den Ausgang des Verfahrens die rechtliche Situation des Beschwerdeführers beeinflusst werden kann oder dass sich damit ein wirtschaftlicher, ideeller oder materieller Nachteil, den der angefochtene Entscheid für ihn zur Folge hatte, abwenden lässt. Schutzwürdig ist dieses Interesse aber nur dann, wenn der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Akt stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen beachtenswerten nahen Beziehung zur Streitsache steht (BSK, AEMISEGGER/SCHERRER, a.a.O., Art. 89 N. 16). Diese Anforderungen, welche die allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen für die Beschwerde in öffentlich rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 89 BGG bzw. für die verwaltungsgerichtliche Beschwerde nach Art. 50 VRG umschreiben, gelten grundsätzlich auch für Verfassungsbeschwerden gegen rechtsetzende Erlasse. Auch hier ist eine unmittelbare Betroffenheit durch den angefochtenen Erlass erforderlich, weil etwa der Beschwerdeführer oder seine Tätigkeit vom Geltungsbereich des Erlasses erfasst werden; eine im Verhältnis zu den übrigen Gesetzesadressaten besondere Betroffenheit wird allerdings nicht verlangt (vgl. BSK, AEMISEGGER/SCHERRER, a.a.O., Art. 89 N. 13). Zusammenfassend kann

- 11 gesagt werden, dass für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen einen rechtsetzenden Erlass berechtigt ist, wer durch ihn aktuell (vgl. Art. 58 Abs. 4 VRG) oder zumindest virtuell unmittelbar in seinen eigenen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen berührt sein kann. Bloss mittelbare Interessen genügen nicht. Die Beschwerdeführer sind als Eltern schulpflichtiger Kinder aus den rätoromanisch sprechenden Gemeinden allesamt (mehr oder weniger stark) von den konkreten Auswirkungen der fraglichen Bestimmung des Schulgesetzes berührt und können ein eigenes Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung und Rechtmässigkeit der strittigen Bestimmung geltend machen und sind daher zu deren Anfechtung beim Verwaltungsgericht befugt. Auf die formund fristgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten. b) Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, die Gemeindeautonomie werde durch Art. 32 des Schulgesetzes in unzulässiger Weise beschnitten, sind die Beschwerdeführer gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 58 Abs. 3 VRG nicht beschwerdelegitimiert, da diese Bestimmung die Autonomiebeschwerde ausschliesslich auf die jeweils betroffenen Körperschaften beschränkt. c) Das Hauptbegehren der Beschwerdeführer, wonach die Regierung des Kantons Graubünden anzuweisen sei, Art. 32 des neuen Schulgesetzes nicht in Kraft zu setzten, wurde durch den Beschluss der Regierung vom 25. September 2012 betreffend Inkraftsetzung des neuen Schulgesetzes auf den 1. August 2013 hinfällig. Entsprechend ist darauf nicht einzutreten. Dasselbe gilt für das Subeventualbegehren, wonach das Verwaltungsgericht geeignete Massnahmen zu treffen habe, damit rätoromanische Gemeinden im Kanton Graubünden die Schulsprache in den Volksschulen weiterhin selber bestimmen könnten. Allgemein ist zunächst festzuhalten, dass es bei der Verfassungsbeschwerde darum

- 12 geht, die Vereinbarkeit eines rechtsetzenden Erlasses mit dem übergeordneten Recht gerichtlich prüfen zu lassen. Grundsätzlich ist die Natur der Verfassungsbeschwerde rein kassatorisch (vgl. Art. 61 Abs. 1 VRG), dies bedeutet, dass das Gericht im Falle der Gutheissung der Verfassungsbeschwerde die angefochtene Bestimmung einfach aufheben würde. Nur in Ausnahmefällen, d.h. dann, wenn eine Verfassungsverletzung nicht anders behoben werden kann, erlässt das Gericht gemäss Art. 61 Abs. 3 VRG die erforderlichen Anordnungen. Gemäss Art. 3 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV, BR 110.100) und gemäss den Art. 18 – 20 des Sprachengesetzes des Kantons Graubünden (SpG, BR 492.100) liegt die Kompetenz zur Amtsund Schulsprachenfestlegung – in ihrem Zuständigkeitsbereich - bei den Gemeinden, wobei diese mit dem Kanton zusammenwirken (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden V 12 7 vom 9. August 2012 E.3a f.). Der hier streitige Art. 32 des neuen Schulgesetzes regelt nun jedoch nicht die Wahl der Unterrichtssprache an sich, sondern nur den Zeitpunkt eines allfälligen Wechsels. Daraus ergibt sich, dass die Gemeinden im Kanton Graubünden die Schulsprache in den Volksschulen weitgehend selber bestimmen können. Eine Aufhebung der fraglichen Bestimmung bedarf mithin keiner Anordnung im Sinne von Art. 61 Abs. 3 VRG. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass auf die Verfassungsbeschwerde lediglich im umschriebenen Umfang eingetreten werden kann. Ohne Weiteres kann dagegen auf die Beschwerde eingetreten werden, soweit damit begehrt wird, die umstrittene Bestimmung aufzuheben. 3. In materieller Hinsicht ist unstrittig, dass im Kanton Graubünden die Kompetenz für die Festlegung der Amts- und Schulsprachen – in ihrem Zuständigkeitsbereich und im Zusammenwirken mit dem Kanton – bei

- 13 den Gemeinden liegt (vgl. VGU V 12 7 E.3a f.). Der streitige Art. 32 des neuen Schulgesetzes stellt diese Zuständigkeit nicht prinzipiell in Frage, da es den Gemeinden nach wie vor frei steht, einen Wechsel der Schulsprache vom Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt durchzuführen, mithin die romanische Sprachvariante (Rumantsch Grischun oder das entsprechende Idiom) in der öffentlichen Volksschule zu bestimmen. Die Bestimmung hat aber zur Folge, dass ein Schulsprachenwechsel aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr zu erfolgen hat. Mit anderen Worten, in Anwendung von Art. 32 des neuen Schulgesetzes kommt ein Wechsel für diejenigen Schüler, welche bereits eingeschult wurden, nicht mehr zum Tragen. Streitthema dieses Beschwerdeverfahrens ist damit die Einschränkung eines Schulsprachenwechsels in zeitlicher Hinsicht. Zu prüfen ist insbesondere, ob der streitige Artikel des Schulgesetzes die verfassungsmässigen Rechte der Sprachenfreiheit, des Rechtsgleichheitsgebots sowie des Rückwirkungsverbots verletzt. 4. a) Das Bundesgericht hat sich in seinem Entscheid vom 12. Juli 2013 (Verfahren 2C_806/2012 und 2C_807/2012) eingehend mit der Sprachenfreiheit gemäss Art. 18 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) und Art. 3 KV auseinandergesetzt. Anfechtungsobjekt bildeten in den genannten Verfahren die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 22. Mai 2012 (Verfahren V 12 1 und V 12 2), welche den Beschluss der Bündner Regierung (Prot.-Nr. 1082) vom 5. Dezember 2011 bestätigen. Im genannten Beschluss wurde nämlich festgehalten, dass ein allfälliger Wechsel der Schulsprache vom Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt grundsätzlich auf Beginn der 1. Primarklasse zu erfolgen habe. Ausnahmsweise könne ein entsprechender Wechsel in der Schulsprache auch für Schüler und Schülerinnen, die zu jener Zeit die 1.

- 14 - Primarklasse besuchten, bis spätestens zu Beginn des Schuljahres 2012/2013 vorgenommen werden, sofern dies von der Schulträgerschaft beschlossen würde. Diese Regelung erfolgte im Sinne einer Ergänzung der Rahmenbedingung im Zusammenhang mit dem von der Regierung am 24. April 2007 bewilligten Schulversuch betreffend Ausgestaltungsphase „Pionier“ 2007 bis 2011 des vom Kanton initiierten und finanzierten Projektes „Rumantsch Grischun in der Schule“. Rechtsfrage im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren war, ob der Beschluss der Bündner Regierung (Prot.-Nr. 1082) vom 5. Dezember 2011 die Sprachenfreiheit gemäss Art. 18 BV und Art. 3 KV verletze. Das Bundesgericht kam dabei zum Schluss, dass im Bereich der Sprachenfreiheit, die auch als „passive Seite der Sprachenfreiheit“ bezeichnet wird (wozu auch die Festlegung der Unterrichtssprache an den Schulen gehört), dem grundrechtlichen Anspruch der Minderheiten Genüge getan sei, wenn der Unterricht in Beachtung des Territorialitätsprinzips in romanischer Sprache – sei dies nun in den Idiomen oder in Rumantsch Grischun – angeboten werde (E.5.8 a.E.). In der durch den Beschluss der Bündner Regierung vom 5. Dezember 2011 herbeigeführten Einschränkung der Freiheit der Gemeinden zur Wahl einer Unterrichtssprache in zeitlicher Hinsicht sah das Bundesgericht den Schutzbereich der Sprachenfreiheit gemäss Art. 18 BV als nicht tangiert (E.5.8 a.E.). Damit stelle der genannte Beschluss keinen Eingriff in die Sprachenfreiheit dar. Vor diesem Hintergrund trat das Bundesgericht auf die Rüge, der Beschluss der Bündner Regierung vom 5. Dezember 2011 greife ohne genügende gesetzliche Grundlage und in unverhältnismässiger Weise in die Sprachenfreiheit ein (Art. 36 Abs. 1 und 3 BV), infolge Gegenstandslosigkeit gar nicht ein. b) Im vorliegendem Verfahren rügen die Beschwerdeführer ebenfalls eine Verletzung der Sprachenfreiheit gemäss Art. 18 BV und Art. 3 KV.

- 15 - Anfechtungsobjekt ist hier aber nicht der Beschluss der Bündner Regierung vom 5. Dezember 2011, sondern der Art. 32 des Schulgesetzes. Dieser lautet wie folgt: „Entscheidet sich eine Gemeinde für den Wechsel in der Schulsprache vom Idiom zu Rumantsch Grischun oder umgekehrt, erfolgt dieser aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr“. Es ist festzustellen, dass diese Regelung sinngemäss dem Regierungsbeschluss vom 5. Dezember 2011 entspricht, mit dem Unterschied, dass es sich hier um eine generell-abstrakte Regelung handelt und sich damit nicht nur auf den Schulversuch und die entsprechenden Pioniergemeinden beschränkt, sondern eben unabhängig davon einen Schulsprachenwechsel vom Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt regelt. Aufgrund der Situation in den romanischsprechenden Gemeinden sah der Grosse Rat einen Handlungsbedarf zur Klärung und Lösung der Problematik. Der streitige Artikel wurde in der Dezembersession 2011 fast einstimmig (Stimmenverhältnis 84 Ja zu 2 Nein) vom Grossen Rat auf Antrag von Grossrätin Silvia Casutt-Derungs in das neue Schulgesetz aufgenommen. Wie den einzelnen Wortmeldungen der sich dazu explizit äussernden Parlamentarier (Grossräte Locher Benguerel, Parolini, Dermont, Bezzola, Augustin, Pult und Regierungsrat Jäger) im Grossratsprotokoll (Nr. 3, 2011/2012, S. 691 f.) klar zu entnehmen ist, sollte der erwähnte Beschluss der Bündner Regierung verallgemeinert werden, d.h. die Regelung, wie ein Schulsprachenwechsel von Rumantsch Grischun zum Idiom oder umgekehrt zu erfolgen hat, sollte unabhängig davon, ob ein Schulversuch vorliegt oder nicht, in einer generell-abstrakten Bestimmung geregelt werden und so einen geordneten Schulsprachenwechsel garantieren (vgl. Grossratsprotokoll Dezembersession 2011, Nr. 3, 2011/2012, S. 691 f.). Dagegen sprach sich einzig Grossrats-Stellvertreter Toutsch aus (Pro Idioms, Sektion Engiadina), ohne allerdings einen Antrag zu stellen. Insoweit ist festzuhalten, dass Artikel 32 des

- 16 - Schulgesetzes, welcher einen Schulsprachenwechsel in zeitlicher Hinsicht einschränkt, den Gemeinden aber immer noch die Freiheit belässt, von der Schulsprache Rumantsch Grischun auf das Idiom zu wechseln oder umgekehrt, den Schutzbereich der Sprachenfreiheit gemäss Art. 18 BV aus denselben Erwägungen wie sie das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 12. Juli 2013 (Verfahren 2C_806/2012 und 2C_807/2012 E.5) gemacht hat, nicht berührt. Damit ergibt sich insgesamt, dass der streitige Artikel, mit welchem die Freiheit der Gemeinden, zwischen einem Idiom und Rumantsch Grischun zu wählen, in zeitlicher Hinsicht eingeschränkt wird, keinen Eingriff in die Sprachenfreiheit darstellt. Ist der Schutzbereich der Sprachenfreiheit von Art. 18 BV nicht berührt, sind die Rügen, der streitige Art. 32 greife ohne genügende gesetzliche Grundlage und ohne öffentliches Interesse sowie in unverhältnismässiger Weise in die Sprachenfreiheit ein, nicht mehr weiter zu prüfen, bzw. erweisen sich diese als gegenstandslos. 5. a) Die Beschwerdeführer rügen sodann eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 und 2 BV) und der Menschenwürde (Art. 7 BV). Sie machen geltend, der streitige Art. 32 des Schulgesetzes befasse sich ausschliesslich mit dem Wechsel der Alphabetisierungssprache in der romanischen Grundschule und nicht mit dem Wechsel der Alphabetisierungssprache in der Schule im Allgemeinen; so z.B. mit dem Wechsel der Schulsprache vom Rätoromanischen ins Deutsche oder ins Italienische (oder umgekehrt), bzw. vom Italienischen ins Deutsche (oder umgekehrt). Es gebe keinen sachlichen Grund dafür, dass das Schulgesetz einen Wechsel der Alphabetisierungssprache innerhalb der rätoromanischen Sprache nur aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr vorschreibe, während es sich über die Modalitäten eines eigentlichen Sprachenwechsels gänzlich ausschweige und dadurch Spielraum für einzelfallgerechte Lösungen

- 17 lasse. Die Beschwerdegegner halten diese Rüge für nicht relevant, weisen aber in ihrer Replik darauf hin, dass ein allfälliger Sprachenwechsel gemäss Art. 24 Abs. 1 SpG der Genehmigung der Regierung unterliegen würde. Die Regierung würde in erster Linie prüfen, ob der Sprachenwechsel mit den Vorgaben des eidgenössischen und kantonalen Sprachenrechts vereinbar sei und das gesetzlich vorgegebene Abstimmungsverfahren korrekt durchgeführt worden sei; im Rahmen dieses Genehmigungsentscheides würde dann die Regierung auch darauf hinweisen, dass ein damit zusammenhängender Schulsprachenwechsel aufbauend von Schuljahr zu Schuljahr zu erfolgen hätte, wenn dies im Entscheid der Gemeinde nicht bereits so geregelt wäre. b) Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnisse nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 138 I 225 E. 3.6.1; 136 I 1 E. 4.1). Es ist zunächst festzuhalten, dass – wie die Beschwerdeführer in ihrer Replik selber betonen – ein Wechsel der Alphabetisierungssprache vom rätoromanischen Idiom zum Rumantsch Grischun oder umgekehrt keinen Sprachenwechsel im Rechtssinne, sondern einen Wechsel innerhalb der Sprache darstellt. Folglich würde ein Wechsel innerhalb der rätoromanischen Sprache nicht in den Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 SpG fallen und somit auch nicht der Genehmigung der Regierung unterliegen. Den Gemeinden wäre es damit möglich – anders als bei

- 18 einem Sprachenwechsel im Rechtssinne – über die Modalitäten eines Wechsels innerhalb der rätoromanischen Sprache im Zusammenwirken mit dem Kanton zu befinden (vgl. VGU V 12 7 E.3a f.). Aus der Entstehungsgeschichte des umstrittenen Artikels ergibt sich, dass dieser zufolge sich konkret abzeichnender Wechsel der Alphabetisierungssprache von Rumantsch Grischun zum Idiom hin eingefügt und auch begründet wurde. In der Dezembersession 2011 wurde im Zusammenhang mit der Verabschiedung des Art. 32 des neuen Schulgesetzes mehrfach auf den Beschluss der Bündner Regierung vom 5. Dezember 2011 hingewiesen. Man wollte aufgrund der damals aktuellen Situation im Zusammenhang mit der Rückkehr aus dem Schulversuch „Rumantsch Grischun“ zu idiomatisch geführten Schulen und umgekehrt eine generelle Klärung und Lösung schaffen, indem der geordnete Wechsel in einer generell-abstrakten Bestimmung geregelt wird. Der Grosse Rat hat somit gerade nicht unterschiedliche Regelungen getroffen, sondern nur eine spezifische Regelung aufgrund der damals aktuell bestandenen Problematik geschaffen, die auch langfristig für einen geordneten Schulsprachenwechsel innerhalb der rätoromanischen Sprache sorgen soll. Das Anliegen der Parlamentarier, dass die Schulkinder nicht während der Schulzeit, also nach der ersten erfolgten Einschulung, die Schulsprache ändern müssen, ist vertretbar. Auch wenn eine andere Lösung bezüglich des Art. 32 des Schulgesetzes ebenfalls denkbar gewesen wäre, kann nicht gesagt werden, der streitige Artikel stelle eine Ungleichbehandlung dar und sei sachlich nicht haltbar. Unter diesen Umständen liegt erst recht keine Diskriminierung gemäss Art. 8 Abs. 2 BV vor. Schliesslich kann auch keine Verletzung des Anspruches aus der Garantie der Menschenwürde nach Art. 7 BV, als gleichwertiges Mitglied der Gesellschaft anerkannt zu werden, erblickt werden.

- 19 - 6. a) Die Beschwerdeführer rügen schliesslich eine Verletzung des Rückwirkungsverbots. Sie sehen in Art. 32 des neuen Schulgesetzes eine unzulässige Aushebelung eines jederzeitigen Abbruchs des Schulversuchs und die Rückkehr zum Idiom. Mit anderen Worten eine Perpetuierung des Schulversuchs bzw. die rückwirkende Umwandlung des befristeten Schulversuchs in einen unbefristeten (echte Rückwirkung). Dem halten die Regierung und der Grosse Rat entgegen, dass in denjenigen Gemeinden, in welchen eine Rückkehr von Rumantsch Grischun zum Idiom bereits beschlossen wurde, die konkrete Umsetzung des Schulsprachenwechsels bereits erfolgt sei und zwar im Sinne des Beschlusses der Regierung vom 5. Dezember 2011. Von einer echten Rückwirkung könne nicht gesprochen werden, da sich bei den betroffenen Pioniergemeinden die Rückkehr zum Idiom vor Inkrafttreten des umstrittenen Art. 32 des neuen Schulgesetzes bereits abschliessend verwirklicht habe. b) Eine nach Art. 5 Abs. 1 und Art. 9 BV grundsätzlich untersagte echte Rückwirkung liegt vor, wenn die Anwendung eines neuen Erlasses an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist. Stellt eine Regelung indessen auf Sachverhalte ab, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern, liegt eine unechte Rückwirkung vor, welche zulässig ist, solange sie nicht gegen wohlerworbene Rechte verstösst (Urteil des Bundesgerichtes 2C_806/2012, 2C_807/2012 vom 12. Juli 2013 E.8.2, BGE 138 I 189 E. 3.4). Im Zusammenhang mit dem Beschluss der Regierung vom 5. Dezember 2011, welcher, wie bereits ausgeführt wurde, sinngemäss dem hier streitigen Art. 32 des Schulgesetzes entspricht, hielt das Bundesgericht in seinem Urteil 2C_806/2012, 2C_807/2012 vom 12. Juli 2013 (E.8) fest, eine echte

- 20 - Rückwirkung des Beschlusses der Regierung vom 5. Dezember 2011 liege nicht vor und ebenso wenig ein Eingriff in wohlerworbene Rechte. Er knüpfe zwar an einen Sachverhalt (Schulbesuch) an, der vor dem Beschluss begonnen habe, welcher jedoch weiterhin andauere. Insofern bestehe keine echte Rückwirkung. Dasselbe gilt für die hier streitige Norm. Art. 32 des Schulgesetzes hat zur Folge, dass diejenigen Schülerinnen und Schüler, welche bei seinem Erlass bereits in Rumantsch Grischun oder in einem Idiom eingeschult waren, weiterhin in der entsprechenden Sprache unterrichtet werden. Art. 32 des neuen Schulgesetzes knüpft damit ebenfalls an einen Sachverhalt (Schulbesuch) an, der zwar in der Vergangenheit begründet wurde, aber weiterhin andauert. Eine echte Rückwirkung liegt somit nicht vor und ebenso wenig ein Eingriff in wohlerworbene Rechte. Die Beschwerde ist somit auch in diesem Punkte abzuweisen. 7. a) Der angefochtene Artikel 32 des neuen Schulgesetzes ist demnach rechtmässig und sachlich gerechtfertigt, was zur Abweisung der Beschwerde vom 12. September 2012 führt. b) Aufgrund der und Wichtigkeit dieses Entscheides für alle Beteiligten verzichtet das angerufene Gericht (ausnahmsweise) auf die Erhebung von Gerichtskosten. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlichrechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. Weil die Beschwerdegegner lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen, steht ihnen keine Parteientschädigung zu. Demnach erkennt das Gericht:

- 21 - 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. 3. [Rechtsmittelbelehrung 4. [Mitteilungen] Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 15. Dezember 2014 abgewiesen (2C_291/2014).