VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 19 64, 65, 66, 89, 94 und 95 3a Camera Giudice unico Racioppi e attuario Paganini SENTENZA del 28 novembre 2019 nella vertenza di diritto amministrativo A._____ e B._____, ricorrenti contro Comune di X._____, appresentato dall'avv. lic. iur. Roberto A. Keller, convenuto concernente assistenza sociale
- 2 - 1. A._____ e B._____ beneficiano dal 1° novembre 2017 dell'assistenza pubblica del Comune di X._____. 2. Durante il colloquio tenutosi il 5 novembre 2018 A._____ e B._____ hanno esposto al Comune la loro situazione di fronte alla richiesta del Comune di assoggettarli a un programma occupazionale. 3. Con scritto del 16 novembre 2018 il Comune li ha invitati a partecipare a un programma occupazionale di pubblica utilità a partire dal 26 novembre 2018. Per questa attività il Comune avrebbe corrisposto l'usuale assegno integrativo. Il Comune li ha resi attenti che il mancato rispetto del piano occupazionale avrebbe potuto comportare delle sanzioni, fra cui la riduzione del forfait di mantenimento. 4. Con presa di posizione del 23 novembre 2018 A._____ e B._____ hanno rifiutato il piano occupazionale, perché le misure d'integrazione lavorative proposte non sarebbero legali e non adeguate alle loro capacità e attitudini. 5. In risposta a detta presa di posizione, il 5 febbraio 2019 il Comune ha trasmesso loro un contratto per lavori di pubblica utilità con un adeguamento della sfera dei lavori, invitandoli a volersi presentare in Cancelleria comunale il 13 febbraio 2019 per iniziare l'attività. 6. A._____ e B._____ non si sono presentati all'inizio dei lavori previsto il 13 febbraio 2019 e non hanno preso posizione in merito alle misure sancite dal Comune. 7. In un primo tempo, con decisioni del 5 marzo risp. 3 aprile 2019 il Comune ha decurtato del 15 % risp. 30 % l'importo assistenziale per i mesi di marzo risp. aprile 2019, in quanto A._____ e B._____ si sottrarrebbero a un'attività di pubblica utilità. Contro queste decisioni A._____ e B._____ hanno
- 3 interposto ricorso al Tribunale amministrativo in data 12 aprile 2019. Con decisioni del 21 maggio risp. 17 giugno 2019 il Comune ha in seguito annullato e rivisto dette decisioni, riconoscendone l'incorrettezza siccome la decurtazione toccava l'importo assistenziale nel suo complesso. Il ricorso contro dette decisioni è stato perciò stralciato dai ruoli con decreto del Tribunale amministrativo U 19 39 del 20 giugno 2019. 8. Con la sopraccitata decisione del 21 maggio 2019 il Comune ha decurtato il forfait di mantenimento per il mese di aprile del 30 % (e quindi di fr. 452.70). Avverso tale decisione A._____ e B._____ (qui di seguito: ricorrenti) hanno inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo il 13 giugno 2019 (procedura U 19 64), chiedendo – in annullamento della sanzione – di obbligare il Municipio a versargli fr. 452.70. 9. Con decisione del 21 maggio 2019 il Comune ha decurtato il forfait di mantenimento per il mese di maggio del 30 % (fr. 452.70). Avverso tale decisione i ricorrenti hanno inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo il 13 giugno 2019 (procedura U 19 65), chiedendo – in annullamento della sanzione – di obbligare il Municipio a versargli fr. 452.70. 10. Con decisione del 4 giugno 2019 il Comune ha decurtato il forfait di mantenimento per il mese di giugno del 30 % (fr. 452.70). Avverso tale decisione i ricorrenti hanno inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo il 13 giugno 2019 (procedura U 19 66), chiedendo – in annullamento della sanzione – di obbligare il Municipio a versargli fr. 452.70. 11. Con la sopraccitata (v. cifra 7) decisione del 17 giugno 2019 il Comune ha decurtato il forfait di mantenimento per il mese di marzo del 15 % (fr. 226.35). Avverso tale decisione i ricorrenti hanno inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo il 16 agosto 2019 (procedura U 19 89), chiedendo
- 4 - – in annullamento della sanzione – di obbligare il Municipio a versargli fr. 226.35. 12. Con decisione dell'8 luglio 2019 il Comune ha decurtato il forfait di mantenimento per il mese di luglio del 30 % (pari a fr. 452.70). Avverso tale decisione i ricorrenti hanno inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo il 28 agosto 2019 (procedura U 19 94), chiedendo – in annullamento della sanzione – di obbligare il Municipio a versargli fr. 452.70. 13. Con decisione del 5 agosto 2019 il Comune ha decurtato il forfait di mantenimento per il mese di agosto del 30 % (pari a fr. 452.70). Avverso tale decisione i ricorrenti hanno inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo il 28 agosto 2019 (procedura U 19 95), chiedendo – in annullamento della sanzione – di obbligare il Municipio a versargli fr. 452.70. 14. Con presa di posizione del 19 agosto 2019 l'Ufficio del servizio sociale cantonale dei Grigioni ha comunicato di non voler partecipare alla procedura non avendo un interesse giuridico o materiale all'esito del procedimento, siccome la decisione riguardo all'aiuto sociale competerebbe al comune. 15. Il Comune di X._____ (qui di seguito: convenuto) si è espresso in risposta al ricorso e in duplica alle repliche dei ricorrenti in tutte le procedure sopra elencate. Considerando in diritto: 1.1. Tutte e sei le procedure concernenti i ricorsi contro le decisioni del convenuto relative all'assistenza sociale dei ricorrenti con decurtazioni per i mesi di marzo 2019 (U 19 89), aprile 2019 (U 19 64), maggio 2019 (U 19
- 5 - 65), giugno 2019 (U 19 66), luglio 2019 (U 19 94) e agosto 2019 (U 19 95) sono state unite dal Giudice istruttore in un'unica procedura in base all'art. 6 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). 1.2. I requisiti processuali sono dati. Controverse sono le decurtazioni dal forfait di mantenimento degli importi d'assistenza sociale per i mesi di marzo 2019 (15 % ovvero fr. 226.35) nonché aprile-agosto 2019 (30 % per ciascun mese ovvero complessivamente fr. 2'263.50 [5 x 452.70]). Il valore litigioso ammonta pertanto a fr. 2'489.85. Per questa controversia è quindi competente il giudice unico, giacché il valore litigioso non supera i fr. 5'000.-- e non è prescritta una composizione di cinque giudici (art. 43 cpv. 3 lett. a LGA). 2. Dal punto di vista formale, innanzitutto i ricorrenti eccepiscono che i loro diritti processuali (diritto di essere sentiti in senso stretto, di coinvolgimento nell'accertamento dei fatti e di accesso agli atti) sarebbero stati violati. 2.1. L'autorità deve accordare alle persone interessate da una decisione la possibilità di prendere posizione per iscritto o oralmente. Il diritto di essere sentiti, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., comprende il diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione sia presa a suo sfavore, di fornire prove sui fatti che possono influenzare la decisione, di poter consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di pronunciarsi in merito, come pure di addurre i propri argomenti (cfr. anche art. 16 LGA; DTF 135 II 286 consid. 5.1; 135 I 279 consid. 2.3; 126 I 7 consid. 2b, 15 consid. 2a/aa, 19 consid. 2a, 126 V 130 consid. 2a e b). 2.2. Come illustrato dal convenuto, prima dell'emanazione delle decisioni qui impugnate i ricorrenti hanno potuto esprimersi davanti al convenuto in più occasioni; nel contesto del colloquio del 5 novembre 2018 e in seguito
- 6 inoltrando le proprie osservazioni il 23 novembre 2018 (doc. D convenuto) all'invito scritto del convenuto del 16 novembre 2018 a partecipare a delle attività d'integrazione (doc. C convenuto). I ricorrenti sono stati ascoltati e coinvolti nella procedura, per cui non è dato parlare di una violazione del diritto di essere sentiti. 2.3. Inoltre, ogni eventuale violazione del diritto di essere sentiti in rapporto all'accesso agli atti andrebbe comunque ritenuta come sanata in sede ricorsuale, visto che i ricorrenti non solo hanno avuto accesso a tutti gli atti pertinenti, ma anche l'occasione di prendere posizione al riguardo davanti al Tribunale amministrativo. 3. Oltre a ciò, i ricorrenti censurano che il convenuto avrebbe violato le norme sulla ricusa e il segreto d'ufficio. Infatti, il loro locatore in quanto municipale avrebbe dovuto astenersi dalle relative decisioni. 3.1. Giusta l'art. 33 cpv. 1 della legge sui comuni del Cantone dei Grigioni (LCom; CSC 175.050) i membri di un'autorità comunale devono ricusarsi nella trattazione di una pratica, se essi stessi oppure una persona che si trova con essi in stato di esclusione ai sensi dell'art. 32 vi ha un interesse personale diretto. 3.2. Tra l'erogazione di prestazioni d'assistenza ai qui ricorrenti e la locazione dell'appartamento in cui essi vivono da parte del municipale C._____ non vi è un interesso diretto di quest'ultimo. E semmai si dovesse intravedere un interesse personale (indiretto), andrebbe concluso che tale interesse non può che essere in favore dei ricorrenti, dacché con l'approvazione dell'assistenza detto municipale e locatore godrebbe di una sicurezza di pagamento della pigione. Le relative obiezioni dei ricorrenti non sono quindi pertinenti.
- 7 - 3.3. Oltretutto, non è comprovato e nemmeno sussistono concreti indizi che i membri del Municipio abbiano divulgato la situazione di indigenza dei ricorrenti a terzi in violazione dell'obbligo del segreto di cui all'art. 34 LCom. Contrariamente all'opinione dei ricorrenti, il municipale C._____ non può essere considerato un terzo, per cui questa censura dei ricorrenti è manifestamente infondata. 4. Infine, non occorre chinarsi oltre sulla critica non sufficientemente sostanziata circa una presunta lesione delle norme procedurali indicate nelle direttive della Conferenza svizzera delle istituzioni dell'azione sociale (COSAS) e nelle disposizioni esecutive della legge cantonale sull'assistenza (DELCAss; CSC 546.270). Tantomeno occorre analizzare in questa sede – con oggetto litigioso la decurtazione di prestazioni d'assistenza a partire da marzo 2019 – l'invocata illegalità dell'addotta trattenuta da parte del convenuto di una parte dell'importo assistenziale del mese di febbraio 2019. 5. Per quanto intravedibile, i ricorrenti criticano inoltre l'esigibilità del programma occupazionale offerto dal convenuto. 5.1. È persona nel bisogno chi non possa provvedere sufficientemente o tempestivamente con mezzi propri al suo sostentamento e a quello dei membri della sua famiglia che ne condividono il domicilio (art. 1 cpv. 1 della legge cantonale sull'assistenza (LCAss; CSC 546.250). I beneficiari del sostegno sociale devono adempiere agli obblighi stabiliti dal Servizio Sociale e ancorati nella legislazione cantonale. Questi si basano in particolare sul concetto fondamentale di prestazione e controprestazione e sul principio della sussidiarietà. Nella misura delle loro possibilità, i beneficiari del sostegno sociale devono contribuire ad attenuare e a superare la loro situazione di indigenza. I mezzi possibili sono, in particolare, la ricerca e l’avvio o la ripresa di un’attività lucrativa adeguata. È con-
- 8 siderata attività lucrativa adeguata il lavoro che corrisponde all’età, allo stato di salute e alle condizioni personali della persona indigente. È considerata attività lucrativa anche la partecipazione a programmi occupazionali nel mercato del lavoro secondario riconosciuti dagli organi del sostegno sociale, che genera un reddito atto a coprire, almeno parzialmente, il fabbisogno di sostentamento. Per quanto riguarda la ricerca di un impiego, si può richiedere che non si limiti alla professione iniziale, ma che sia estesa anche ad altre attività (Direttive COSAS 12/10 A5.2; cfr. pure PTA 2009 n. 18 consid. 3c con richiamo per analogia all'art. 16 cpv. 2 lett. c della legge federale sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza [LADI; RS 837.0]). 5.2. Nel caso di specie, le proposte occupazionali descritte in grandi linee nel contratto per lavori di pubblica utilità spaziano da lavori manuali (pulizia di edifici e del cimitero, manutenzione di strade, carrali, sentieri e fontane, svuotamento cestini) a mansioni amministrative presso la Biblioteca comunale e il Centro culturale di Circolo (cfr. doc. F convenuto). Come affermato dal convenuto, i ricorrenti non hanno esibito delle prove atte a dimostrare degli impedimenti a causa del loro stato di salute nello svolgimento di questi lavori. Il certificato medico esibito dal ricorrente è del 2009 (doc. 5 replica ricorrenti) e quindi irrilevante per lo stato di salute attuale, tanto più che in base al protocollo municipale del 12 luglio 2019 (doc. 2 replica ricorrenti) egli nel dicembre 2017 ha eseguito dei lavori di sgombero neve per il convenuto per più di 20 ore, e ciò, stando alle incontestate affermazioni del convenuto, senza lamentare disagi fisici. Il programma occupazionale è dunque esigibile. Un rifiuto da parte loro non è scusabile. E semmai si dovessero riscontrare degli impedimenti dovuti alla salute non è certo escluso un adeguamento delle mansioni. Per il resto, il contratto prevede le usuali condizioni lavorative per i casi come quello in oggetto e non dà adito a critiche. Infine i ricorrenti sono al beneficio dell'assistenza pubblica già dal 1° novembre 2017 e finora non sono riusciti a superare la loro situazione di
- 9 indigenza, svolgendo solo saltuariamente dei lavoretti occasionali, p.es. pulendo le automobili di terzi. Inoltre, i ricorrenti sono stati avvertiti che l'inadempimento del programma occupazionale avrebbe potuto comportare delle sanzioni quali la riduzione del forfait. Il provvedimento adottato appare quindi proporzionale. 6. Inoltre, i ricorrenti lamentano una violazione delle norme reggenti l'applicazione di sanzioni; in particolare, la sanzione sarebbe stata presa a tempo indeterminato. 6.1. Giusta l'art. 11 cpv. 1 DELCAss il forfait per il mantenimento deve essere ridotto dal 5 al 30 % nel rispetto del principio di proporzionalità tra l'altro: a) in caso di sforzi di integrazione insufficienti; b) in caso di inadempienza ai doveri. Secondo il cpv. 2 una riduzione compresa tra il 20 e il 30 % deve essere limitata a un massimo di sei mesi, una riduzione fino al 19 % deve essere limitata a un massimo di dodici mesi. 6.2. Si noti anzitutto che nel caso – come quello di specie – in cui dei richiedenti rifiutino di partecipare a un programma occupazionale esigibile che copre il loro fabbisogno (in questo caso si tratta di lavori di pubblica utilità per i quali viene corrisposto un assegno integrativo oltre all'importo di assistenza per il minimo vitale), viene verosimilmente a mancare una condizione per il diritto all'assistenza, per cui entrerebbe in considerazione una totale soppressione delle prestazioni finanziarie di assistenza (cfr. PTA 2014 n. 12 consid. 4b; DTF 130 I 71 consid. 4 segg.). Ad ogni modo, in questo caso le decurtazioni applicate dal convenuto concernono nel complesso sei mesi, per cui il limite temporale imposto dall'art. 11 cpv. 2 DELCAss è rispettato. Inoltre, come visto sopra si può esigere che i ricorrenti svolgano il programma occupazionale, per cui non si giustifica un rifiuto da parte loro, dal momento che non hanno provveduto essi stessi a uscire dalla
- 10 situazione di indigenza. Il convenuto ha quindi potuto ordinare le decurtazioni in oggetto. 7. Riassumendo, le censure dei ricorrenti si rilevano infondate. Di conseguenza il ricorso va respinto e le decisioni impugnate vanno confermate. 8. Visto l'esito della controversia i costi procedurali di fr. 500.-- sono posti a carico dei soccombenti ricorrenti (art. 73 cpv. 1 LGA). In difetto di una corrispondente richiesta, viene meno una verifica dell'assistenza giudiziaria gratuita (cfr. art. 76 cpv. 1 LGA). Il Giudice unico decide: 1. I ricorsi U 19 64, U 19 65, U 19 66, U 19 89, U 19 94 e U 19 95 sono respinti. 2. I costi procedurali di fr. 500.-- sono posti a carico di A._____ e B._____ e dovranno essere versati entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. [Vie di diritto] 4. [Comunicazioni]