VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 18 71 1. Kammer Vorsitz Audétat Richter Racioppi, von Salis Aktuarin ad hoc Casutt URTEIL vom 21. Mai 2019 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache Gemeinde X._____, Beschwerdeführerin gegen Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden, Beschwerdegegner und Gemeinde Y._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Josef Brunner, Beigeladene betreffend Schulgeld
- 2 - 1. A._____ besuchte die Primarschule in X._____. Danach ging er während zwei Jahren in eine Privatschule in Z._____. Für das Schuljahr 2016/2017 trat er in die Talentschule B._____ ein. Aufgrund der mangelhaften schulischen Leistung in der Privatschule Z._____, musste er die 2. Sekundarstufe in der Talentschule B._____ repetieren. Deswegen erfüllte er die neunjährige Schulpflicht bereits nach dem Besuch der 2. Sekundarklasse in der Talentschule B._____ Ende Schuljahr 2016/2017. Ohne Rücksprache mit der Gemeinde X._____ liess die Talentschule A._____ zur 3. Sekundarklasse in der Talentschule B._____ zu. Am 6. Oktober 2017 stellte die Gemeinde Y._____ der Gemeindekanzlei X._____ das Schulgeld in Rechnung für den Besuch von A._____ der 3. Sekundarklasse in der Talentschule B._____ (Schuljahr 2017/2018). Der Rechnungsbetrag belief sich auf Fr. 14'550.--. 2. Mit Schreiben vom 16. November 2017 teilte der Schulleiter der Schule X._____ der Talentschule B._____ mit, dass der Schulrat entschieden habe, grundsätzlich keine 10. Schuljahre ausserhalb der Schule X._____ zu bewilligen und zu bezahlen. Die Talentschule müsse die Schulkosten entweder selber übernehmen oder bei den Eltern des Schülers vorstellig werden. 3. Dagegen wehrten sich die Eltern von A._____ mit Schreiben vom 1. Februar 2018. Ihnen sei nicht bewusst gewesen, dass sie bei der Gemeinde X._____ ein Gesuch für das 10. Schuljahr hätten einreichen sollen. Aus diesem Grund sei die rückwirkende Anfrage zum Wohle von A._____ nochmals zu behandeln. 4. Mit Schreiben vom 8. März 2018 bestätigte der Schulratspräsident der Gemeinde X._____ den Eltern von A._____ nochmals die Nichtübernahme der Kosten. Er begründete dies damit, dass es sich um ein 10. Schuljahr ausserhalb der Gemeinde X._____ handle, weshalb die Gemeinde keine Kosten übernehme. Er betonte, dass die verspätete zeitliche Eingabe des
- 3 - Gesuchs keine Auswirkung auf den Entscheid gehabt habe. Die Talentschule B._____ hätte die Eltern aber darauf aufmerksam machen müssen, dass ein Gesuch zu stellen sei. Ausserdem sei die Gemeinde Y._____ ebenfalls um eine allfällige Kostenübernahme zu erfragen. 5. Am 29. März 2018 widmeten sich C._____ (Schulleiter Y._____) und D._____ (Schulleiter Talentschule B._____) an den damaligen Regierungsrat Martin Jäger. Sie erklärten ihm die vorliegende Situation und erbaten um Beschlussfassung, wer die Kosten für A._____s zehntes Schuljahr übernehmen müsse. 6. Mit Stellungnahme vom 14. Mai 2018 an das EKUD führte der Schulratspräsident der Gemeinde X._____ seine bereits erläuterten Argumente nochmals aus und erklärte zudem, dass die Kosten für 10. Schuljahre innerhalb der Gemeinde X._____ fast immer gewährt worden seien. Aber weil es sich um ein 10. Schuljahr ausserhalb der Gemeinde X._____ handle, sei der Antrag auf Kostengutsprache abzulehnen. 7. Mit Schreiben vom 2. Juli 2018 replizierte der anwaltlich vertretene Schulrat Y._____, dass es sich beim Besuch der 3. Oberstufe durch A._____ um den Abschluss der ordentlichen Schulkarriere handle, nachdem er eine Schulklasse wiederholen musste. Die Begründung, dass die Gemeinde X._____ keine 10. Schuljahre ausserhalb ihrer Gemeinde bewillige, widerspreche dem Wesen der Talentschule, da es innerhalb der Gemeinde X._____ keine Talentschule gebe. Gemäss dem Schulrat Y._____ handle es sich um einen Schulabschluss und nicht um ein Zwischenjahr. 8. Mit Duplik vom 31. Juli 2018 beantragte der Schulrat der Gemeinde X._____, die Kostengutsprache sei abzulehnen. Er begründete dies damit, dass es sich um einen nachobligatorischen Schulbesuch handle und dieser nicht ohne weiteres möglich sei. Ausserdem habe das Erziehungs-, Kulturund Umweltschutzdepartement (nachfolgend: EKUD) nicht die Befugnis,
- 4 einen Kostenentscheid zu verfügen, da es sich nicht um einen Fall der obligatorischen Schulzeit handle. Deswegen sei auf das Gesuch der Talentschule Y._____ gar nicht einzutreten. 9. Am 11. Oktober 2018 erliess das EKUD einen Entscheid. Darin begründete es seine Zuständigkeit und beantragte, dass das Schulgeld von der Gemeinde X._____ zu bezahlen sei. 10. Gegen den Einspracheentscheid des EKUD erhob die Gemeinde X._____ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 12. November 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen, der Entscheid sei kostenfällig aufzuheben und es sei das Gesuch der Talentschule B._____ um Entrichtung des Schulgeldes für A._____ für das Schuljahr 2017/2018 abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Beschwerdeführerin begründete dies damit, dass die Vorinstanz widerrechtlich gehandelt habe, indem sie trotz fehlender Zuständigkeit das Schulgeld festgesetzt habe und die Voraussetzungen für die Finanzierung des Besuchs des 10. Schuljahres an der Talentschule B._____ nicht gegeben gewesen seien. 11. Mit Stellungnahme vom 28. Dezember 2018 vertiefte das EKUD (nachfolgend: Beschwerdegegner) seine Argumentation aus der Einsprache und hielt an seinem Antrag fest. 12. Mit Vernehmlassung vom 3. Januar 2019 beantragte die Gemeinde Y._____ (nachfolgend: Beigeladene) die Beschwerde kostenfällig abzuweisen. Sie begründete dies damit, dass die Oberstufenausbildung von A._____ noch nicht abgeschlossen gewesen sei, nachdem er die Talentschule B._____ ein Jahr lang besucht habe. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, A._____ hätte das 10. Schuljahr in X._____ absolvieren müssen, sei offensichtlich unhaltbar und widerspreche der kantonalen Schulgesetzgebung.
- 5 - 13. In der Replik vom 25. Januar 2019 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest und vertiefte ihre Begründung. Zusätzlich erwähnte sie, dass die Beigeladene Stimmung gegen die Beschwerdeführerin mache, indem sie ihr vorwerfe, gegen das Kindeswohl von A._____ entschieden zu haben. Dies sei jedoch nicht der Fall, da die Beigeladene die Kosten selbst übernehmen könnte. 14. Mit jeweiligem Schreiben vom 31. Januar 2019 und vom 8. Februar 2019 hielten die Beigeladene und der Beschwerdegegner an ihren Ausführungen fest und verzichteten auf die Einreichung einer Duplik. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1. Vorliegendes Anfechtungsobjekt ist der Entscheid des Beschwerdegegners vom 11. Oktober 2018, worin er die Kostenzuweisung zugunsten der Beigeladenen und zulasten der Beschwerdeführerin erliess. 1.2. Gemäss Art. 95 Abs. 1 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (BR 421.000; SchulG) können Verfügungen kommunaler Instanzen in Schulangelegenheiten innert zehn Tagen an den Schulrat weitergezogen werden. Gemäss Abs. 2 desselben Artikels können Verfügungen und Entscheide des Schulrats in Schulangelegenheiten innert zehn Tagen an das Departement weitergezogen werden, sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt. Entscheide der kantonalen Departemente sind mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde anfechtbar, soweit sie nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden können (Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, BR 370.100; VRG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist mit ihrem Antrag, das Schulgeld von A._____ nicht übernehmen zu müssen, nicht
- 6 durchgedrungen. Von der streitigen Festlegung der Bezahlung des Schulgelds für A._____ ist sie als formelle und materielle Verfügungsadressatin überdies unmittelbar berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an deren gerichtlicher Überprüfung auf. Ihre Beschwerdelegitimation ist zu bejahen (Art. 50 VRG). 1.3. Die Beschwerdeführerin rügt, dass der Beschwerdegegner für die Beurteilung der Kostenzuweisung gar nicht zuständig sei, weshalb auf die Einsprache gar nicht hätte eingetreten werden dürfen. Bei der Bestimmung, von wem die Kosten zu übernehmen sind, handelt es sich um eine Schulangelegenheit. Der Kostenentscheid führte zu einer Verfügung des Beschwerdegegners, welche folglich mit einer Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden anfechtbar war. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 VRG). 2. A._____ war nach dem neunjährigen Schulbesuch mit der eigentlichen Schulausbildung noch nicht zu Ende. Die Privatschule in Z._____ hatte angeordnet, dass er die zweite Sekundarstufe wiederholen müsse. Nachdem er dies an der Talentschule B._____ getan hatte, promovierte er für die dritte Sekundarstufe. Auch diese hat er an der Talentschule B._____ absolviert. Die Beschwerdeführerin bestreitet jedoch, dass dieses zehnte Schuljahr (dritte Sekundarstufe) nötig gewesen wäre. Sie beruft sich darauf, dass sie ein zehntes Schuljahr nur bezahle, falls dieses in der Gemeinde X._____ absolviert werde. 2.1. Schülern, welche die neunjährige Schulpflicht zwar erfüllt, aber die Sekundarstufe I noch nicht abgeschlossen haben, kann der Schulrat auf Gesuch der Erziehungsberechtigten den Besuch weiterer Schuljahre bewilligen (Art. 9 Abs. 1 der Verordnung zum Schulgesetz, BR 421.010; SchulVO). Es ist jedoch zuerst zu prüfen, ob mit der neunjährigen Schulpflicht neun Jahre Schulbesuch oder neun Schulstufen gemeint sind.
- 7 - 2.2. Die Zeit für das Durchlaufen der Schulstufen ist abhängig von der individuellen Entwicklung der Schülerin oder des Schülers (Art. 6 Abs. 2 SchulG). Wären bei der neunjährigen Pflicht die Schuljahre gemeint, so hätte Art. 6 Abs. 2 SchulG keine materielle Bedeutung. Umgekehrt würden Kinder, welche eine Klasse überspringen, am Ende der Volksschule nicht die gesamte neunjährige Schulpflicht absolviert haben. Dies spricht dafür, dass die Gemeinde auch das Erreichen und Absolvieren der neunten Schulstufe grundsätzlich zu fördern und damit auch finanziell zu tragen hat. 2.3. Zum selben Schluss kommt man auch bei der Auslegung von Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101; BV). Dieser besagt, dass der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht gewährleistet ist. Dadurch haben Heranwachsende den Anspruch, grundsätzlich bedingungslos alle neun Klassen der Elementarausbildung zu absolvieren, auch wenn dies dazu führen kann, dass jemand zehn oder elf Jahre dafür benötigt. Eine nicht durch schwerwiegende Gründe gestützte Nichtzulassung zur letzten Klasse des Grundschulunterrichts (das heisst zum neunten Jahr des Ausbildungsganges) verletzt Art. 19 BV (PLOTKE HERBERT, Schweizerisches Schulrecht, 2. Auflage, Brn/Stuttgart/Wien 2003, S. 174). 2.4. A._____ hatte vor dem in Frage stehenden Schuljahr 2017/2018 bereits neun Schuljahre hinter sich. Seine Elementarausbildung war jedoch noch nicht abgeschlossen. Gemäss PLOTKE/Art. 19 BV hat er einen Anspruch darauf, alle drei Sekundarschuljahre zu besuchen. Dies wird von der Beschwerdeführerin denn auch nicht bestritten. Sie bringt aber vor, dass sie die Kosten für das dritte Sekundarjahr nicht übernehmen müsse, da sie ein zehntes Schuljahr nur dann finanziere, wenn dieses in der Gemeinde absolviert werde. Wie vorstehend dargelegt, handelt es sich nicht um ein zehntes Schuljahr, sondern um den Abschluss der neunstufigen Elementarausbildung. Dies spricht bereits dafür, dass die Kosten von der Be-
- 8 schwerdeführerin zu übernehmen sind. Es ist darauf hinzuweisen, dass sich die Kostenfrage mit grösster Wahrscheinlichkeit nicht gestellt hätte, falls A._____ z.B. die zweite Primarklasse wiederholt und die restlichen Schuljahre standardgemäss durchlaufen hätte. Im Weiteren wird auf die Ausführungen zur Rechtsgleichheit verwiesen (E.4.1 ff.). 3. In seiner Stellungnahme vom 28. Dezember 2018 bestätigte der Beschwerdegegner, dass keine gesetzliche Grundlage bestehe, um die Kosten des Besuchs der dritten Sekundarklasse von A._____ der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Deswegen habe er in Anlehnung an einen früheren, gleichgelagerten Fall aus dem Jahr 2014 die hier umstrittene Auslegung im Sinne einer Lückenfüllung vorgenommen. Demnach solle die Schulträgerschaft mit geführten Talentklassen bzw. deren Schulrat für die Erteilung einer Bewilligung weiterer Schuljahre im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der SchulVO zuständig sein. Für die Zukunft werde die Aufnahme dieser Regelung in die Schulverordnung (BR 421.010; SchulVO) in Betracht gezogen. 3.1. Eine gesetzliche Lücke liegt vor, wenn eine gesetzliche Regelung unvollständig ist und auf eine bestimmte Frage keine Antwort gibt. Es besteht jedoch auch die Möglichkeit, dass es sich um ein qualifiziertes Schweigen handelt. Man kann auch sagen, dass die Lückenfüllung eine Ergänzung des Gesetzes darstellt und die Auslegung versucht, den im Gesetz bereits enthaltenen Sinn zu ermitteln. Bei den Lücken kann zwischen echten und unechten Lücken unterschieden werden. Ist auf eine Frage, ohne deren Beantwortung die Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung im Gesetz zu finden, besteht eine echte Lücke. Gibt es auf eine Frage eine Antwort, welche jedoch als lückenhaft empfunden wird, handelt es sich um eine unechte Lücke. Echte Lücken sind durch die rechtsanwendenden Organe zu füllen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 201 ff.). Der gelebten Praxis von Verwaltungsbehörden und Gericht kommt grosses Gewicht zu. Ein einzel-
- 9 ner Bundesgerichtsentscheid bedeutet jedoch noch keine Praxis (BGE 140 II 334, E.8). 3.2. Vorliegend beruft sich der Beschwerdegegner auf einen einzelnen, gleichgelagerten Entscheid. Dies reicht nicht, um damit eine Praxis zu begründen. Dem Gesetzgeber bleibt es unbenommen, mit einer ergänzenden Bestimmung Klarheit zu schaffen, wobei die Delegationsgrundsätze zu prüfen und beachten sein werden, sollte eine Regelung bloss auf Verordnungsstufe angestrebt werden. 4. Die Erfüllung der sportlichen Voraussetzungen von A._____ für die Talentschule stellten sich im vorliegenden Fall nicht, hat er doch vor dem Antritt des hier strittigen Schuljahres bereits ein Schuljahr an der Talentschule B._____ erfolgreich absolviert. Der Anspruch von A._____ mit Kostentragung durch die Beschwerdeführerin ergibt sich zudem aus folgenden Gründen: 4.1. Art. 7 der Verfassung des Kantons Graubünden (BR 110.100; KV) gewährleistet die Grundrechte im Rahmen der Bundesverfassung. Gemäss Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetze gleich. Auch die Gemeindeautonomie ist im Umfang des kantonalen Rechts gewährleistet (Art. 65 Abs. 1 KV). Die Gemeindebehörden sind jedoch innerhalb ihres Wirkungskreises an das Gleichheitsgebot gebunden (Art. 8 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 7 KV). Die Rechtsgleichheit wird durch die Bindung der rechtsanwendenden Behörden an Rechtssätze, d.h. an generell-abstrakte Rechtsnormen gewährleistet. Falls jedoch der Rechtssatz durch das Verwenden unbestimmter Rechtsbegriffe oder das Einräumen von Ermessen einen Spielraum offenlässt, hat die Behörde davon in allen gleich gelagerten Fällen gleichartigen Gebrauch zu machen. Die Behörde verletzt das Gleichheitsgebot, wenn sie zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 587). Das Gleichheits-
- 10 prinzip verbietet unterschiedliche Regelungen, denen keine rechtlich erheblichen Unterscheidungen zugrunde liegen. Es reicht aus, wenn die im Hinblick auf die anzuwendende Norm relevanten Tatsachen gleich sind (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 572). 4.2. Vorliegend gibt die Beschwerdeführerin an, sie behandle Schüler, die das zehnte Schuljahr in der Gemeinde X._____ absolvieren anders als Schüler, die das zehnte Schuljahr ausserhalb der Gemeinde X._____ besuchen. 4.3. Talentklassen fallen laut Schulgesetz unter "ergänzende Angebote" (Art. 37 ff. SchulG). Die Schulträgerschaften können Schülerinnen und Schüler mit besonderen Talenten, insbesondere im Bereich Sport, in Talentklassen fördern (Art. 38 Abs. 1 SchulG). Es obliegt der Beschwerdeführerin, ob sie den Besuch weiterer Schuljahre nach Erfüllung der obligatorischen Schulzeit gestattet (Art. 13 Abs. 2 Ziff. 8 der Schulordnung der Gemeinde X._____). Hingegen sind Schulträgerschaften, welche keine Talentklassen führen, verpflichtet, den Besuch einer Talentklasse in einer anderen Schulträgerschaft zu gestatten (Art. 38 Abs. 3 SchulG). Gemäss Art. 7 der Schulordnung der Gemeinde X._____, kann sie eine Talentschule bzw. Talentklassen für Schülerinnen und Schüler mit besonderen Talenten, insbesondere im Bereich Sport, führen. Da in der Gemeinde X._____ keine solche Talentklasse angeboten wird, besteht für Schülerinnen und Schüler aus der Gemeinde X._____ auch keine Möglichkeit, gemeindeintern eine Talentschule zu besuchen. Sie sind folglich auf den auswärtigen Besuch einer Talentschule angewiesen. 4.4. Folglich ist es der Beschwerdeführerin unbenommen, die Finanzierung von zusätzlichen Schuljahren davon abhängig zu machen, ob das entsprechende Angebot in der Gemeinde selber besucht wird; indes setzt dies voraus, dass das Angebot in der Gemeinde überhaupt existiert, was – wie bereits dargelegt wurde – bei der von A._____ besuchten Talentschule nicht zutrifft. Entsprechend hat die Beschwerdeführerin die Kosten für das Schul-
- 11 jahr 2017/2018 von A._____ in einer Talentschule B._____ auch aus Gründen der Gleichbehandlung zu übernehmen. 5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin die Kosten für das Schuljahr 2017/2018 von A._____ aus zwei Gründen zu übernehmen hat, nämlich einerseits aus dessen Anspruch auf Abschluss der Elementarausbildung (neun Schulstufen), andererseits aber auch aufgrund des Gleichbehandlungsgebots. 6. Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG hat die unterliegende Partei die Kosten des Rechtsmittelverfahrens zu tragen. Die Staatsgebühr wird dabei praxisgemäss auf Fr. 1'000 festgelegt (vgl. VGU U 18 59). Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin und der Beigeladenen nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 276.-zusammen Fr. 1‘276.-gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
- 12 - 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]