o VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 15 51 1a Camera presidenza Racioppi giudici Audétat, Stecher attuaria Krättli-Keller SENTENZA del 12 gennaio 2016 nella vertenza di diritto amministrativo I coniugi A._____ e B._____, rappresentati dall'Avvocato Nicola Fornara, ricorrenti contro Comune di X._____, rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Roberto A. Keller, convenuto e Comune di Y._____, convenuto concernente trasferimento di domicilio
- 2 - 1. Già nel corso del novembre 2014 i coniugi A._____ e B._____ informavano il Comune di X._____ sulla loro intenzione di eleggere un nuovo domicilio a Y._____. Il 15/30 dicembre 2014, il Comune di X._____ comunicava agli interessati di non considerare soddisfatte le condizioni per un trasferimento di domicilio. Il 27 gennaio 2015, i coniugi chiedevano formalmente al Comune di X._____ l'edizione dell'atto d'origine o il suo diretto trasferimento a Y._____. 2. Dopo aver accordato ai richiedenti il diritto di audizione, con decisione 28 aprile 2015, il Comune di X._____ respingeva la domanda di trasferimento e accertava che A._____ e B._____ avessero il loro domicilio sul territorio comunale. In settimana i coniugi si recherebbero al lavoro partendo da X._____, nel comune disporrebbero poi di una grande casa dove vivrebbero ancora con le figlie, mentre a Y._____ avrebbero solo di una casa di vacanza neppure raggiungibile tutto l'anno. 3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 29 maggio 2015 A._____ e B._____ chiedevano l'annullamento della decisione del 28 aprile 2015 e l'autorizzazione, tramite l'edizione della fede d'origine, al loro trasferimento a Y._____. In sostanza a sostegno del petito di ricorso, gli istanti invocano la libertà di domicilio e i forti legami che avrebbero con Y._____. 4. Nella propria presa di posizione del 22 giugno 2015, il Comune di X._____ postulava la reiezione del ricorso. I ricorrenti manterrebbero anche nel 2015 il centro della loro vita e delle loro relazioni personali sul suolo comunale, come dimostrerebbero il tipo di abitazione, i consumi elettrici, i recapiti postali, la fornitura quotidiana di pane ecc., mentre a Y._____ non disporrebbero che di una cascina di vacanza situata fuori dalle zone edificabili, priva di allacciamenti e raggiungibile solo tramite una strada non praticabile in inverno.
- 3 - 5. Dal canto suo, il Comune di Y._____ confermava la stretta relazione che gli istanti avrebbero con il comune, gli investimenti fatti dai due coniugi nell'abitazione e l'interesse che essi dimostrerebbero per tanti aspetti della vita locale. 6. Replicando e duplicando le parti si riaffermavano essenzialmente nelle loro precedenti allegazioni e proposte, insistendo gli istanti dal canto loro sull'intenzione di risiedere a Y._____ e di voler incentivare ulteriormente le loro relazioni con detto luogo, dopo aver ottenuto il trasferimento di domicilio. 7. In data 11 dicembre 2015 il Tribunale amministrativo esperiva un sopralluogo a Y._____, nell'ambito del quale ogni parte al procedimento aveva ancora una volta modo di esporre verbalmente il proprio punto di vista. Sulle risultanze del sopralluogo si dirà, per quanto utile ai fini del giudizio, nelle considerazioni di merito che fanno seguito. Considerando in diritto: 1. E' controversa la questione di sapere dove gli istanti abbiano il loro domicilio. 2. a) L’art. 24 cpv. 1 della Costituzione federale (Cost; RS 101), sancisce il principio della libertà di domicilio. Giusta questo disposto ogni persona di cittadinanza svizzera può stabilirsi in qualsiasi luogo del Paese. Questo diritto fondamentale include la libertà di prendere domicilio in qualsiasi luogo della Svizzera ai sensi delle disposizioni del Codice civile (CC; RS 220) o di soggiornare semplicemente in un determinato luogo. La libertà è quella di poter creare, conservare o lasciare un determinato domicilio o un luogo di soggiorno (JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, La liberté d’établissement, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Droit constitutionnel Suisse, § 47 marginale
- 4 - 5). In principio pertanto, ogni comune è tenuto ad accordare il domicilio a qualsiasi persona svizzera ne faccia richiesta. Questa libertà di domicilio permette comunque sempre ancora all’autorità comunale di rifiutare l’edizione o di chiedere il deposito dell’atto d’origine (cfr. DTF 110 Ia 69 cons. 3a) mediante una decisione che constati l’esistenza o l’assenza di un domicilio sul suolo comunale. Questa prassi è già stata a più riprese confermata anche dal Tribunale amministrativo (sentenze U 13 85 del 17 dicembre 2013, U 12 82 del 23 ottobre 2012 e U 09 73 del 17 novembre 2009). b) I ricorrenti pretendono di invocare nel presente contesto l'art. 24 Cost per desumere da questo disposto una diversa nozione di domicilio di quella contenuta agli art. 23 ss. CC. La pretesa non è però corretta. Come è già stato esposto nel considerando 2a che precede, la libertà di cui all'art. 24 Cost è quella di prendere domicilio in qualsiasi luogo della Svizzera ai sensi delle disposizioni del CC o di soggiornare semplicemente in un determinato luogo. Il domicilio per cui i ricorrenti chiedono il trasferimento dell'atto d'origine è propriamente quello che corrisponde alla nozione del CC e non il semplice soggiorno a cui fa riferimento in senso esteso l'art. 24 Cost, giacché tale soggiorno non comporta la necessità di trasferire l'atto d'origine. Nella misura in cui i ricorrenti soggiornano anche a Y._____, essi usufruiscono già di tale semplice libertà di soggiornare dove vogliono. c) Nell'evenienza in esame, il comune di X._____ ha rifiuto agli istanti l'edizione della fede d'origine o il suo trasferimento presso il comune di Y._____, constatando mediante provvedimento impugnabile che il domicilio dei petenti era e restava a X._____. Alla luce di quanto esposto nel considerando 2a che precede, tale agire si conforma alla prassi stabilita dal Tribunale amministrativo in materia e non dà adito a critiche. Il comune che rivendica essere quello di domicilio ha la facoltà di prendere una decisione impugnabile su detta questione di principio e quindi di
- 5 rifiutare il trasferimento o l'edizione degli atti d'origine per la dislocazione di un domicilio che non reputa corrispondere alla reale situazione di fatto degli interessati. 3. a) Giusta l’art. 23 CC, il domicilio di una persona è nel luogo dove essa dimora con l’intenzione di stabilirvisi durevolmente. Nessuno può avere contemporaneamente il suo domicilio in più luoghi. La costituzione del domicilio presuppone la sussistenza di due condizioni cumulative: la relazione territoriale, ossia la residenza o la dimora in un determinato luogo (condizione oggettiva), e una relazione personale, ossia l’intenzione di stabilirsi in detto luogo durevolmente (condizione soggettiva). Il concetto di domicilio ai sensi dell’art. 23 CC presuppone allora la residenza effettiva in un determinato luogo, anche se la durata del soggiorno non riveste importanza decisiva, e l’intenzione, non solo astratta, ma concretamente manifestata di stabilirsi durevolmente nel luogo prescelto (DTF 132 I 29 cons. 4.1; 125 I 54 cons. 2a; 123 I 289 cons. 2b). Il principio basilare a fondamento dell’art. 23 cpv. 1 CC è che i cittadini abbiano il loro domicilio dove mantengono il centro delle loro relazioni personali (DTF 127 V 238 cons. 1, 120 III 8 cons. 2b, 97 II 3 cons. 3, 85 II 322 cons. 3). Quest'ultimo si trova abitualmente nel luogo di abitazione, vale a dire dove si dorme, si trascorre il tempo libero, dove si trovano gli effetti personali, dove solitamente esiste un allacciamento telefonico e un recapito postale. L'intenzione, riconoscibile all'esterno, deve essere orientata nel senso di una residenza durevole. Tuttavia, l'intenzione di lasciare più tardi un luogo, non esclude la possibilità di stabilirvi il domicilio. b) Vi è residenza quando la persona soggiorna per una certa durata in un determinato posto e crea rapporti di intensità tale da far apparire questo posto come il centro delle proprie relazioni personali (RDAT II-1999 no. 3). Nella DTF 96 I 145 cons. 4c il Tribunale federale definiva come andava intesa la nozione di dimora e precisava che la semplice presenza in un
- 6 determinato luogo non costituisce dimora, per dimorare la persona deve abitare nel luogo prescelto. Per abitare si intende disporre di locali abitabili per dormire. La stragrande maggioranza della nostra popolazione dimora nel luogo in cui ha un appartamento per dormire, sia da sola sia con altri conviventi e per la maggior parte di queste persone la possibilità di alloggio stabile è accompagnata dall’intenzione di restare durevolmente in detto luogo (CHRISTIAN BRÜCKNER, Das Personenrecht des ZGB, Zurigo 2000, pag. 92, marginale no. 319). c) Contrariamente a quanto sembrano pretendere i ricorrenti, quanto alla possibilità di decidere quale sia il luogo dove hanno il loro domicilio, la semplice dichiarazione di volontà non basta per stabilire dove una persona abbia il proprio domicilio. Giusta la giurisprudenza relativa all’interpretazione dell’art. 23 CC (DTF 127 V 238 cons. 1, 125 V 77 cons. 2a, 120 III 8 cons. 2b, 119 II 65 cons. 2b/bb), considerando che il domicilio non costituisce uno stato di fatto rilevante solo per il cittadino interessato, bensì comporta delle conseguenze anche nei confronti di terze persone e dell’ente pubblico, l’intenzione soggettiva della permanenza stabile in un determinato luogo riveste rilevanza giuridica unicamente per quanto la stessa si manifesti pure concretamente (cfr. HONSELL/VOGT/GEISER, Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, pag. 202). Per decidere se esiste l’intenzione di stabilirsi in un determinato posto è determinante pertanto quanto risulta dalle circostanze esteriori oggettive e riconoscibili per i terzi e non unicamente quello che pretendono volere le persone interessate. d) Partendo dal presupposto che nessuno può avere contemporaneamente il suo domicilio in più luoghi (art. 23 cpv. 2 CC), giusta la prassi del Tribunale federale (sentenza 2C_355/2010 del 7 dicembre 2010 cons. 4.1) per ammettere un trasferimento di domicilio non basta rompere i legami con il vecchio luogo di domicilio, ma occorre ancora che dall'insieme delle circostanze sia possibile concludere alla creazione di
- 7 uno nuovo. In caso contrario trova applicazione il principio sancito all'art. 24 cpv. 1 CC, stando al quale il domicilio di una persona, stabilito che sia, continua a sussistere fino a che essa non ne abbia acquistato un altro. 4. a) Nell'evenienza in esame, il ricorrente vive a X._____ dal 1960 e la ricorrente dal 1987, anno nel quale si sono sposati. A X._____ hanno una casa propria su tre piani che condividono con le due figlie maggiorenni, di 28 e di 19 anni. Come è stato precisato in sede di sopralluogo, la casa non è suddivisa in appartamenti e quindi tutta la famiglia occupa gli stessi spazi comuni. I due ricorrenti lavorano ambedue fuori cantone e durante la settimana si recano al lavoro e fanno ritorno a X._____. In sede di sopralluogo veniva precisato che, turni di lavoro permettendo, un rientro serale infrasettimanalmente a Y._____ non poteva essere escluso. Poiché però in seguito veniva confermato che la ricorrente svolge regolarmente turni serali, un rientro a Y._____ durante il periodo di attività lavorativa non potrebbe che rappresentare l'eccezione. A sostegno della volontà di crearsi un nuovo domicilio gli istanti adducono anche la volontà di lasciare maggior spazio alle due figlie. Sui monti di Y._____, i ricorrenti hanno una cascina di vacanza che abitano durante il fine settimana e le vacanze. Lo stabile è ubicato a circa due km dal centro del paese e il fondo su cui si trova è in zona di pericolo 1. Sulla strada per raggiungere detta abitazione non vi è servizio invernale e in caso di forti nevicate la tratta viene chiusa al traffico anche per più mesi. A detta degli istanti ciò non impedirebbe loro di raggiungere l'abitazione a piedi. b) Allorquando le persone soggiornano in due luoghi diversi e intrattengono delle relazioni in entrambi questi luoghi, per definire dove essi abbiano il proprio domicilio occorre tener conto dell'insieme delle loro condizioni di vita; il centro della loro esistenza si troverà dove si focalizza la maggior parte degli elementi inerenti la loro vita personale, sociale e professionale, di modo che i legami con questa località risultino preponderanti per intensità rispetto a quelli con altri luoghi (DTF 125 III 101). Solitamente,
- 8 con la creazione di una famiglia propria, il centro delle relazioni personali è ritenuto il luogo dove, per un padre, vivono la moglie ed i figli (DTF 132 I 36 cons. 4.2 und 4.3, 131 I 149 cons. 4.1 e 125 I 467 cons. 2b; sentenze del Tribunale federale 2C_26/2012 dell’8 maggio 2012 cons. 3.1, 2C_518/2011 del 1. febbraio 2012 cons. 2.1, 2C_178/2011 del 2 novembre 2011 cons. 22 e C_397/2010 del 6 dicembre 2010 cons. 2.2). c) Nella presente fattispecie è indubbio che i due ricorrenti in qualità di genitori abbiano dal profilo dalla famiglia più strette relazioni con X._____ che con Y._____. A X._____ vivono infatti le due figlie dei ricorrenti nella stessa economia domestica. Il fatto che le due figlie siano maggiorenni non muta le sorti del giudizio, in quanto esse non dispongono di propri appartamenti, ma continuano a convivere con i genitori e fanno quindi ancora sempre parte dello stesso nucleo familiare. Per contro, i rapporti che i due ricorrenti hanno con il fratello dell'istante, pure soggiornante a Y._____, non può essere considerato di rango o entità paragonabile o addirittura più intenso di quello che la coppia mantiene con le proprie figlie già in virtù del fatto che le figlie vivono nella stessa economia domestica, mentre il fratello dell'istante dispone di una propria abitazione a Y._____ che dista quindi circa due km dalla cascina degli istanti. Anche la pretesa che gli istanti vogliano lasciare alle figlie maggior spazio non giova alla loro causa. A X._____ durante la settimana i quattro componenti della famiglia vivono assieme, per cui è evidente che il legame familiare degli istanti è vissuto principalmente sul territorio di detto comune e non su quello di Y._____ (vedi per un caso analogo la sentenza del Tribunale amministrativo A 13 13 del 20 agosto 2013). d) Non è neppure contestato che a X._____ i due ricorrenti abbiano il loro recapito postale, acquistino quotidianamente il pane, consumino energia come negli anni passati e vengano regolarmente visti in paese dopo i turni di lavoro. Per il trasferimento del loro recapito postale da X._____ a Y._____ e in generale per intensificare i rapporti con Y._____ gli istanti
- 9 pretendono di previamente necessitare del trasferimento degli atti d'origine e del loro domicilio. Tale pretesa è in parte pretestuosa, giacché nell'ambito del presente ricorso va propriamente stabilito con quale dei due comuni qui in discussione i ricorrenti mantengano i rapporti più intensi, senza che tale questione possa essere fatta dipendere dal formale trasferimento della fede di origine e quindi del domicilio. Con la pretesa elezione di domicilio a Y._____ nel 2014, gli istanti avrebbero da tale momento anche dovuto fare di Y._____ il centro delle loro relazioni personali e sociali e quindi perlomeno modificare di conseguenza il loro recapito postale, anche se l'ubicazione della loro costruzione avrebbe reso necessario affittare una casella postale, essendo escluso un servizio di consegna della posta sui monti in questione. 5. Ma anche le condizioni dell'abitazione sui monti di Y._____ non permettono di concludere nel senso preteso nel ricorso. A questo riguardo vada previamente precisato che lo stabile 127A degli istanti è sito in zona di pericolo 1. Giusta le vigenti disposizioni cantonali, in particolare l'art. 38 della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; CS 801.100), le zone di pericolo comprendono i territori minacciati da valanghe, frane, caduta massi, alluvioni o altri fenomeni naturali. Esse vengono suddivise secondo le direttive cantonali in una zona di pericolo elevato (zona di pericolo 1) e in una zona di pericolo limitato (zona di pericolo 2). Nella zona di pericolo 1 non possono essere costruiti nuovi edifici ed impianti, destinati ad ospitare persone e animali. Come confermato in sede di sopralluogo, l'assegnazione alla zona di pericolo dello stabile dei ricorrenti è giustificato dal pericolo di valanghe. A prescindere quindi dalla questione di sapere se lo stabile come tale possa essere abitato dai due ricorrenti in virtù di un diritto acquisito, un'incentivazione della sua utilizzazione quale abitazione nel senso preteso nel ricorso una volta ottenuto formalmente il trasferimento di domicilio sarebbe già problematica dal profilo della sicurezza. Infatti, solitamente le cascine come quella in oggetto vengono utilizzate durante
- 10 la stagione estiva e quindi il soggiorno di persone e animali in zona di pericolo è mitigato dal fatto che durante l'estate non vi siano generalmente pericoli imminenti di valanghe, in assenza di forti nevicate. Per contro, un'utilizzazione dello stabile nel senso perorato nel ricorso, ovvero come una residenza primaria abitabile tutto l'anno, accentuerebbe indubbiamente i rischi che incombono sulla costruzione a dispetto dell'incolumità dei due ricorrenti. In questo senso pertanto, il promovimento di qualsiasi misura propria ad incrementare l'uso fatto finora dello stabile (costruzione di vacanza essenzialmente estiva) a favore di una intensificazione dell'utilizzazione anche durante la stagione invernale (casa primaria abitata tutto l'anno) è propria a suscitare non poche perplessità (sulla questione dei pochi interventi ammessi in zona di pericolo con rischio elevato vedi MARCO LUCCHINI, Compendio giuridico per l'edilizia, Lugano 1999, pag. 127). 6. a) Come si è visto in sede di sopralluogo, quella che i ricorrenti vorrebbero utilizzare come una casa primaria è una classica cascina di montagna. Le ridotte dimensioni dello stabile, la struttura della costruzione ed i semplici impianti a disposizione non lasciano dubbi al riguardo. Durante l'estate l'abitazione dispone di un allacciamento all'acqua potabile ed è per i proprietari possibile fare anche la doccia. In inverno, considerato il pericolo di gelo, le condotte vengono svuotate e chiuse ed i ricorrenti captano l'acqua da una sorgente situata a poche decine di metri sul retro della loro abitazione. Durante l'inverno, l'acqua captata serve unicamente per cucinare e per il WC. Per loro stessa ammissione, per fare una doccia durante i mesi da novembre ad aprile gli istanti ricorrerebbero agli impianti a disposizione della casa di X._____ o si potrebbero recare presso l'abitazione del fratello del ricorrente a Y._____. Lo stesso discorso dovrebbe valere per il lavaggio dei panni sporchi. I monti in questione non dispongono poi di una canalizzazione, anche se qualcosa è in atto, e la cascina non ha una fossa settica. L'approvvigionamento energetico è garantito da un piccolo pannello solare e da bombole a gas. L'abitazione
- 11 è scaldata a legna. La cascina non è raggiungibile in macchina durante l'inverno, giacché in caso di forti nevicate la tratta viene chiusa al traffico a partire dall'abitato di Y._____ a causa del pericolo di valanghe. Lungo la tratta chiusa durante la stagione invernale a causa del cattivo tempo, il punto di maggior pericolo di valanghe si situa circa a metà percorso tra l'abitato di Y._____ e la cascina degli istanti. b) Dalle considerazioni che precedono, è evidente che la cascina di cui i due ricorrenti dispongono offra loro le semplici e usuali condizioni di vita proprie di una casa di vacanza sui monti, senza però riuscire a coprire i maggiori fabbisogni che richiede una residenza primaria ai giorni nostri. In primo luogo, in caso di chiusura della strada per forti nevicate, la raggiungibilità dell'abitazione non dipende solo dalla volontà degli istanti di percorrere la tratta a piedi, ma anche dall'esistenza o meno di un accresciuto pericolo di valanghe. Quindi in caso di pericolo di caduta di valanghe o qualora tali valanghe si siano già staccate, la raggiungibilità della cascina non è data. Anche gli approvvigionamenti durante l'inverno e in caso di chiusura della strada non dovrebbero essere di facile esecuzione, considerata la necessità di portare l'occorrente sulle spalle per circa due km e lungo tratte in parte anche in forte salita. Infatti, la cascina come tale non offre la possibilità di stoccare merci o di poter sistemare biancheria e beni personali oltre i limitati fabbisogni di una residenza saltuaria (pochi armadi in cucina, cassapanche, nessun armadio per i vestiti, mancanza di un vero ripostiglio). L'impossibilità di fare una doccia o il bucato e quindi di disporre di standard minimi di confort rende poi la pretesa di eleggere lo stabile a residenza primaria poco realistica. Che poi le scorte di legna intorno all'abitazione non permettano al momento un soggiorno prolungato sul posto non è stato neppure contestato in sede di sopralluogo. Per il Tribunale amministrativo, in base alla convinzione assunta sul posto, l'abitazione degli istanti a Y._____ è una classica cascina, atta a ospitare persone per le vacanze estive o durante i fine settimana, ma che non si addice in ogni
- 12 caso ad essere utilizzata come una residenza primaria durante tutto l'anno. Questo a maggior ragione dopo aver constatato che la coppia di ricorrenti gode di tutte le normali comodità che una casa moderna offre nel luogo dove passano la maggior parte del loro tempo in comunione domestica con le loro figlie. c) Da parte dei ricorrenti e del Comune di Y._____ viene ripetutamente ricordato il legame che gli istanti hanno con il comune e la loro volontà di partecipare ancora più attivamente alla vita sociale del posto con l'acquisizione dei diritti politici. Il fatto che gli istanti siano delle persone attive e partecipino alla vita di paese durante i periodi di soggiorno sul territorio comunale non viene posto in dubbio. Concretamente però non vengono evocati degli impegni sociali o personali - quali adesioni ad associazioni, assunzioni di cariche o comunque impegni onerosi in ordine di tempo - di entità tale da eccedere il quadro delle normali relazioni esistenti tra le autorità e comunità locali e coloro che risiedono sul territorio comunale a scopo di vacanza. In questo senso non è pertanto neppure dato concludere ad una maggior attività e vita sociale a Y._____ rispetto a X._____. 7. In conclusione, l'accertamento fatto dal Comune di X._____ quanto all'esistenza di un domicilio in detto comune merita conferma e il ricorso è respinto. L'esito della controversia giustifica l'accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento alla parte soccombente giusta quanto stabilito all’art. 73 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100). Al Comune di X._____, che ha agito nell’esercizio delle proprie attribuzioni ufficiali, non spettano ripetibili (art. 78 cpv. 2 LGA). Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è respinto.
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- 14 - 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 2'500.-- - e le spese di cancelleria di fr. 295.-totale fr. 2'795.-il cui importo sarà versato da A._____ e B._____, responsabili in solido, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. Non vengono assegnate ripetibili. 4. [Vie di diritto] 5. [Comunicazioni]