VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN U 13 18 3. Kammer bestehend aus Verwaltungsrichter Stecher als Vorsitzender, Verwaltungsrichterin Moser und Verwaltungsrichter Audétat, Aktuar Trümpler URTEIL vom 6. September 2013 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Sascha M. Duff, Beschwerdeführerin gegen Gemeinde M._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Franco Tramèr, Beschwerdegegnerin betreffend Sozialhilfe
- 2 - 1. Mit Entscheid vom 17. Januar 2013 verfügte die Sozialbehörde M._____ die öffentlich-rechtliche Unterstützung von A._____ mit Einschränkungen und Auflagen. Dabei wurde A._____ insbesondere eröffnet, dass ihr bis maximal 30. Juni 2013 an die Wohnkosten der bisherige Mietzins von Fr. 1‘600.-- (inkl. Nebenkosten) angerechnet werde. Ab dem 1. Juli 2013 werde gestützt auf das Wohnkostenreglement der Gemeinde M._____ nur noch ein Mietzins von Fr. 1‘000.-- (exkl. Nebenkosten) anerkannt. Gegen diese Verfügung führte A._____ am 3. Februar 2013 beim Gemeindevorstand Beschwerde, welche dieser am 18., mitgeteilt am 21. Februar 2013 vollumfänglich abwies. 2. Am 15. März 2013 erhob A._____ (im Folgenden: Beschwerdeführerin) beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerde gegen den (Beschwerde-)Entscheid des Gemeindevorstandes vom 18. Februar 2013. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei ihr im Rahmen der bezogenen öffentlichen Unterstützung ein Betrag von monatlich Fr. 1‘600.-- für die Wohnkosten zuzusprechen. Ferner sei das Wohnkostenreglement der Gemeinde M._____ vom 27. November 2012 aufzuheben. Schliesslich sei ihr die unentgeltliche Rechtspflege inklusive die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen. Als Begründung für ihre Anträge führte die Beschwerdeführerin insbesondere aus, dass ihre aktuelle Wohnung auf dem lokalen Wohnungsmarkt zu den preisgünstigen Wohnungen gehöre und nur über langjährige gute Beziehungen zum Mietzins von Fr. 1‘600.-- erhältlich gewesen sei. Auf das Wohnkostenreglement der Gemeinde könne nicht abgestellt werden, da die dort aufgeführten Beträge nicht den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten entsprächen. 3. In ihrer Vernehmlassung vom 3. Mai 2013 schloss die Gemeinde (im Folgenden auch: Beschwerdegegnerin) auf Abweisung der Beschwerde.
- 3 - Sie habe für ihren Entscheid zu Recht auf ihr Wohnkostenreglement abgestellt. Die Maximalansätze im Reglement seien gestützt auf eine Erhebung der Mietzinse bei mehreren institutionellen Wohnungsvermietern in M._____ und unter Berücksichtigung einer repräsentativen Anzahl von Objekten festgesetzt worden. Die Ansätze würden demnach Bezug auf den realen Wohnungsmarkt in M._____ nehmen und auf konkreten Mietangeboten basieren. 4. Mit Replik vom 21. Mai 2013 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest, wobei sie zusätzlich ein Eventualbegehren und einen Verfahrensantrag stellte: Eventualiter sei der Beschwerdeführerin während der Suche nach einer zumutbaren, preisgünstigen Wohnung im Sinne des Wohnkostenreglements die bisherigen Wohnkosten im Betrag von monatlich Fr. 1‘600.-- zuzusprechen und in verfahrensrechtlicher Hinsicht seien sowohl vom Kantonalen Sozialamt Graubünden als auch vom Regionalen Sozialdienst Stellungnahmen zum Wohnkostenreglement der Beschwerdegegnerin einzuholen. Mit Duplik vom 17. Juni 2013 hielt die Beschwerdegegnerin ebenfalls an ihren Anträgen fest, wobei sie die neuen in der Replik geäusserten Begehren grundsätzlich für unzulässig erachtete. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie im angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde bildet der Entscheid der Gemeinde vom 18. Februar 2013, mit welcher die bereits am 17. Januar
- 4 - 2013 von der Sozialbehörde verfügte öffentlich-rechtliche Unterstützung von monatlich Fr. 2‘636.80 mit Wirkung ab 1. Januar 2013 bestätigt wurde. Sowohl in der Verfügung vom 17. Januar 2013 als auch im bestätigenden angefochtenen Entscheid führt die Gemeinde aus, dass sie die bisherigen Wohnkosten der Beschwerdeführerin im Betrag von Fr. 1‘600.-- (inkl. Nebenkosten) bis maximal zum 30. Juni 2013 und danach im Falle einer fortdauernden öffentlichen Unterstützung ab 1. Juli 2013 nur noch im Umfang von höchstens Fr. 1‘000.-- (exkl. Nebenkosten) anrechne. Die Beschwerdeführerin hat ein Rechtsschutzinteresse daran, die auf den 1. Juli 2013 verfügte Kürzung der Unterstützungsleistung gerichtlich überprüfen zu lassen. Die weiteren Prozessvoraussetzungen geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist − unter Vorbehalt der Ausführungen in Erwägung 4c − einzutreten. Es gilt im Folgenden das Vorgehen der Gemeinde bei der Anrechnung und Anpassung der Wohnkosten der Beschwerdeführerin zu überprüfen. b) Vorweg ist auf das von der Gemeinde vorgebrachte angebliche persönliche Interesse am Ausgang des Beschwerdeverfahrens des Mitinhabers der Anwalts- und Notariatskanzlei (Dr. B._____), welche die Interessen der Beschwerdeführerin vertrete, einzugehen. Sie führt dazu aus, dass sowohl die Anwaltsgemeinschaft, in welcher der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin tätig sei, als auch die Mietwohnung der Beschwerdeführerin in derselben Liegenschaft lägen. Dr. B._____ sei einziges Mitglied des Verwaltungsrats der die betreffende Wohnung vermietenden juristischen Person. Daraus sei ersichtlich, dass der betreffende Anwalt ein persönliches Interesse am Ausgang des vorliegenden Verfahrens habe. Für das Gericht sind in diesem Zusammenhang aber weder Verstösse des Rechtsvertreters gegen prozess- oder anwaltsrechtliche Grundsätze ersichtlich noch ist eine Verletzung von Berufsregeln augenscheinlich. Allenfalls vertritt der
- 5 - Rechtsvertreter die Beschwerdeführerin zwar mit gleichgerichteten Interessen, doch würde auch dies − wäre das denn der Fall − grundsätzlich keine Rolle spielen. Entscheidend ist hier einzig, dass keine Interessenkollision vorliegt und die Interessen der Beschwerdeführerin von ihrer Rechtsvertretung gewahrt werden (vgl. auch die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 12 131 und U 12 132 jeweils vom 18. Juni 2013 und jeweils E.3b). c) Was ferner den Verfahrensantrag der Beschwerdeführerin anbelangt, es seien vom kantonalen Sozialamt Graubünden als auch vom Regionalen Sozialdienst Stellungnahmen zum Wohnkostenreglement der Beschwerdegegnerin einzuholen, so ist dieser abzuweisen. Es liegt in der Kompetenz der Gemeinde interne Weisungen bzw. Richtlinien über Wohnkosten zu erlassen. Die Praxis einer Gemeinde im Bereich der Sozialhilfe muss unbesehen vom Inhalt allfälliger Dienstanweisung den gesetzlichen und rechtlichen Anforderungen entsprechen, was sodann durch Gerichte überprüft werden kann. Eine Pflicht zur vorgängigen Prüfung eines Wohnkostenreglements durch das Kantonale Sozialamt kennt das Sozialhilferecht hingegen nicht − dies obwohl Ziffer 4.4. zweiter Satz des Handbuchs Sozialhilfe für Gemeinden des Kantonalen Sozialamtes Graubünden dies so vorsieht. 2. a) In ihrem Entscheid vom 18. Februar 2013 begründet die Beschwerdegegnerin die Anpassung der Wohnkosten auf den 1. Juli 2013 damit, dass der Gemeindevorstand den Rahmen der Ortsüblichkeit der Wohnkosten in M._____ mittels Wohnkostenreglement konkretisiert bzw. mittels eines Vergleichs von Mieten bei mehreren institutionellen Wohnungsvermietern bestimmt habe und entsprechend nun für die Anrechnung der Wohnkosten für einen Zwei-Personen-Haushalt eine Kostenobergrenze von Fr. 1‘000.-- (exkl. Nebenkosten) gelten solle.
- 6 - Aufgrund dessen seien in casu von der Sozialbehörde die Wohnkosten der Beschwerdeführerin zu Recht angepasst worden. b) Die Beschwerdeführerin zieht in ihren Eingaben an das Verwaltungsgericht das Ergebnis der Erhebung der Beschwerdegegnerin in Zweifel. Dieses widerspreche ihrer Erfahrung und dem aktuellen Wohnungsmarkt. So sei laut einem Artikel vom 12. Juli 2011 der lokalen Zeitung die Wohnsituation im Engadin angespannt und die Mietzinse lägen im Oberengadin gemäss dem Preisindex von Immobilienunternehmen für Mietwohnungen um ca. 15 % über dem schweizerischen bzw. bündnerischen Durchschnitt. Ferner zeige ein Vergleich mit dem Wohnkostenreglement einer anderen Gemeinde, dass die Gemeinde M._____ im bekannt teuren Oberengadin lediglich Wohnkosten anerkennen wolle, welche in bekannt preisgünstigen Regionen vorkämen und unter dem Durchschnitt lägen. Es sei eher von einem theoretischen Durchschnittswert gemäss der Stadt Chur auszugehen deren Reglement eine Kostenobergrenze von Fr. 1‘400.-- (inkl. Nebenkosten) für einen Zwei-Personen-Haushalt vorsehe. Addiere man hierzu die 15 % gemäss dem Landesindex für Mietzinse, so läge ein angemessener Mietzins für ein entsprechendes Mietobjekt im Oberengadin etwa bei Fr. 1‘610.--. Ein Blick auf den aktuellen Wohnungsmarkt auf Immobiliensuchwebsites zeige in diesem Zusammenhang, dass die aktuelle Wohnung der Beschwerdeführerin für Fr. 1‘600.-- auf dem lokalen Wohnungsmarkt zu den preisgünstigsten gehöre. c) Bevor auf die Einwendungen der Beschwerdegegnerin eingegangen wird, rechtfertigt es sich kurz die korrekte Vorgehensweise einer Gemeinde bei der Festsetzung und Bewertung der Ortsüblichkeit von Wohnkosten aufzuzeigen.
- 7 - 3. a) In Bezug auf die Berechnung der Wohnkosten sind primär die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) massgebend, wonach der Wohnungsmietzins anzurechnen ist, soweit er im ortsüblichen Rahmen liegt. Ebenfalls anzurechnen sind die vertraglich vereinbarten Nebenkosten. Überhöhte Wohnkosten sind so lange zu übernehmen, bis eine zumutbare günstigere Lösung zur Verfügung steht. Die Sozialhilfeorgane haben die Aufgabe, die Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger bei der Suche nach günstigem Wohnraum zu unterstützen. Übliche Kündigungsbedingungen sind in der Regel zu berücksichtigen (SKOS-Richtlinien B.3). Gemäss Art. 8 der Ausführungsbestimmungen zum kantonalen Unterstützungsgesetz (ABzUG; BR 546.270) ist in die Berechnung des Lebensbedarfs einer öffentlich-rechtlich unterstützten Person der ortsübliche Mietzins einer preisgünstigen Wohnung für die entsprechende Haushaltsgrösse zuzüglich Nebenkosten einzubeziehen. Allerdings sind gemäss dieser Bestimmung − in Abweichung von den SKOS-Richtlinien − überhöhte Wohnkosten nur bis zum nächsten Kündigungstermin und maximal während sechs Monaten zu übernehmen. Die Befristung der Übernahme überhöhter Wohnkosten auf eine maximale Zeitdauer von sechs Monaten gemäss vorzitierter Bestimmung, kann jedoch gegebenenfalls, d.h. in konkreten Einzelfällen, einen Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte unantastbare Existenzminimum nach sich ziehen und somit unzulässig sein. Dies weil beispielsweise allenfalls längere Kündigungsfristen die Beendigung des bisherigen Mietvertrages nicht erlauben, keine verfügbaren Alternativen im erforderlichen Preissegment vorhanden sind oder die betroffene Person eine angebotene günstigere Wohnung nicht erhält. Eine Beschränkung auf maximal sechs Monate ist in den SKOS-Richtlinien denn auch nicht vorgesehen (vgl. SKOS-Richtlinien B.3).
- 8 b) Macht eine Gemeinde geltend, die von ihr bisher angerechneten Wohnkosten seien überhöht, setzt dies selbstredend voraus, dass sie die Ortsüblichkeit der Mietkosten kennt und diese mit den von ihr bisher angerechneten, aber nunmehr beanstandeten Mietkosten verglichen hat. Die pauschale Feststellung der Nichtortsüblichkeit genügt dabei nicht. Die Gemeinde hat demnach zunächst den Rahmen der Ortsüblichkeit für eine entsprechende Haushaltsgrösse zu definieren. Danach erst kann sie die bisherigen Wohnkosten einer öffentlich-rechtlich unterstützten Person in Relation zu den ortsüblichen Mietpreisen setzen. Ergibt der Vergleich, dass die bisherige Wohnung der betroffenen Person die festgelegten Kriterien erfüllt, hat die unterstützungspflichtige Gemeinde die Wohnkosten als ortsüblich zu akzeptieren und zu übernehmen. Liegt hingegen der Schluss nahe, dass die bisherigen Wohnkosten nicht ortsüblich sind, so hat die Gemeinde der betroffenen öffentlich-rechtlich unterstützten Person mitzuteilen in welcher Höhe sie eine Miete noch sozialhilferechtlich akzeptiert. In der Folge kann die unterstützte Person von der Gemeinde zur Suche einer günstigeren Wohnung angehalten werden. Diese weiss aufgrund der Mitteilung der Gemeinde auch, in welchem preislichen Rahmen sie Mietwohnungen suchen muss. Der Gemeinde kommt dabei die Aufgabe zu, die von einem Wohnungswechsel Betroffenen bei der Suche nach günstigem Wohnraum aktiv zu unterstützen (SKOS-Richtlinien B.3.-1) und diese gegebenenfalls bei ihren Bemühungen zu kontrollieren. Mit Verfügung ist zudem anzudrohen, dass bei effektiver Verfügbarkeit einer alternativen Wohnmöglichkeit und nach Prüfung der Zumutbarkeit des Wohnungswechsels die anrechenbaren Wohnkosten gekürzt werden können. c) Bei der Abklärung der Ortsüblichkeit von anrechenbaren Mietkosten hat die Gemeinde den freien Wohnungsmarkt, d.h. die bestehenden
- 9 - Marktverhältnisse im betreffenden Wohnort, zu berücksichtigen (vgl. FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl., Bern 1999, S. 143). In regionalen Zeitungen oder im Internet auf Immobiliensuchwebsites kann der freie Wohnungsmarkt anhand von Wohnungsinseraten überprüft werden. Die Gemeinde darf nicht unbesehen von unrealistischen Werten ausgehen oder auf Angaben von anderen Gemeinden abstellen, die sich demografisch, wirtschaftlich sowie in Grösse und Struktur von ihr unterscheiden. Sie hat für sich den Rahmen der Ortsüblichkeit möglichst exakt und jeweils anhand aktueller Angebote zu bestimmen. Einzelne Hinweise auf günstigere Wohnungen − auch ausserhalb des Rahmens der Ortsüblichkeit − genügen in der Regel nicht als Begründung für die Nichtortsüblichkeit einer Wohnung. An dieser Stelle ist daran zu erinnern, dass gemäss den massgebenden (vgl. Art. 1 ABzUG) SKOS-Richtlinien eine öffentlich-rechtlich unterstützte Person nicht zwingend eine möglichst günstige Wohnung bewohnen muss, sondern sie Anrecht auf eine Wohnung im für die jeweilige Wohngegend mittleren Preissegment hat (CLAUDIA HÄNZI, Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Diss. Basel 2011, S. 181). Da weder nationale noch kantonale Richtwerte darüber Auskunft geben, wie hoch Mietkosten sein dürfen, haben manche Gemeinden − so auch die Beschwerdegegnerin − ihr Gebiet betreffende Mietzinsreglemente erlassen. Damit soll insbesondere der Rechtsunsicherheit in diesem Bereich begegnet werden. Solche kommunalen Richtlinien müssen allerdings nachvollziehbar und realistisch ausgestaltet sein. Bei der Anwendung von Mietzinsrichtwerten ist ferner Folgendes zu beachten: - Im Sozialhilferecht gilt das Prinzip der Individualisierung. Dies verlangt, dass Hilfeleistungen dem Einzelfall angepasst werden müssen. Die Festlegung der Mietkosten in der Bedarfsrechnung ist davon − trotz aller möglichen Objektivierung − nicht ausgenommen. Welche Wohnsituation für eine bedürftige Person angezeigt erscheint, bedarf
- 10 der individuellen Abklärung und der verfügende Sozialdienst ist verpflichtet, von einer Richtlinie über Mietkosten abzuweichen, sollte der Einzelfall dies gebieten. - Bedarfsrechnungen müssen der Realität entsprechen. Richtlinien über Mietkosten sind nur solange richtig und anwendbar, wie genügend Wohnungen im entsprechenden Preissegment vorhanden sind, die auch an Sozialhilfebezüger vermietet werden können. Ansonsten zwingt man die Bedürftigen indirekt, die Gemeinde bzw. Sozialregion zu verlassen, was dem geltenden Recht widerspräche. Neben der Ortsüblichkeit der Mietkosten ist ferner in einem zweiten Schritt die Zumutbarkeit eines Wohnungswechsels zu prüfen. Allenfalls können spezifische, insbesondere medizinische bzw. gesundheitliche oder soziale Gründe (wie z.B. Grösse oder Zusammensetzung der Familie, Verwurzelung, Alter, Grad der Integration) eine Übernahme von überhöhten Kosten rechtfertigen. Überhöhte Wohnkosten sind allerdings nur so lange zu übernehmen, bis eine effektiv zur Verfügung stehende zumutbare günstigere Lösung gefunden ist (vgl. SKOS-Richtlinien B.3.-1). d) Ergeben die soeben dargestellten Abklärungen einer Gemeinde, dass bisherig anerkannte Wohnkosten den Rahmen der Ortsüblichkeit sprengen, so ist die Wohnung zu teuer, was den Wechsel in eine günstigere effektiv zur Verfügung stehende zumutbare Wohnung rechtfertigt. Den Sozialdiensten kommt dabei die Aufgabe zu, die von einem Wohnungswechsel betroffene öffentlich-rechtlich unterstützte Person bei ihrer Suche nach günstigem Wohnraum zu unterstützen (vgl. SKOS-Richtlinien B.3.-1; im Übrigen schon vorne Erwägung 3b). 4. a) In casu hält die Gemeinde dafür, dass sie mit dem Hinweis auf ihr Wohnkostenreglement bzw. dem Hinweis auf die darin aufgeführte Kostenobergrenze von Fr. 1‘000.-- (exkl. Nebenkosten) für einen Zwei-
- 11 - Personen-Haushalt zu Recht die öffentlich-rechtliche Unterstützung der Beschwerdeführerin auf den 1. Juli 2013 (faktisch) neu verfügt hat. Sie habe bei der Festsetzung der Ortsüblichkeit und bei der konkreten Anrechnung der Wohnkosten der Beschwerdeführerin auf den realen Wohnungsmarkt in M._____ abgestellt. Ihr Reglement basiere auf konkreten Mietangeboten. Es lägen keine aussagekräftigen Beweismittel der Beschwerdeführerin vor, dass dem nicht so sei. Dem Reglement läge eine Erhebung der Mietzinse bei institutionellen Wohnungsvermietern zugrunde, d.h. die festgestellten, durchschnittlichen Mietzinse entsprächen den in Art. 3 des Wohnkostenreglements fixierten Obergrenzen. Damit sei auch der rechtsgenügliche Nachweis erbracht, dass die Gemeinde vor Festlegung des Wohnkostenreglements eine breit angelegte Erhebung durchgeführt habe. Im Übrigen sei hinlänglich bekannt, dass sich seit Annahme der Zweitwohnungsinitiative und seit Bekanntwerden der diesbezüglichen Ausführungsbestimmungen der Wohnungsmarkt im Oberengadin merklich entspannt habe. Im Übrigen gehe auch die Gemeinde Laax, welche ebenfalls in einer Tourismusregion liege, in ihrem Reglement von den gleichen Zahlen wie M._____ aus. b) Was die Gemeinde vorbringt, vermag nicht zu überzeugen. Vorab ist festzuhalten, dass die Gemeinde zurecht nicht bestreitet, dass die Beschwerdeführerin und ihr Sohn auf eine 3 - 3 ½-Zimmer-Wohnung angewiesen sind. Ihrem Reglement gemäss verfügte sie per 1. Juli 2013 eine Anrechnung von Wohnkosten von maximal Fr. 1‘000.-- für einen Zwei-Personen-Haushalt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 3 des Reglements festgesetzte Obergrenze für einen Zwei-Personen-Haushalt nicht im Bereich der erhobenen − und angeblich vor Erlass des Reglements ermittelten, aber in der Gemeindevorstandssitzung vom 27. November 2012 unerwähnt
- 12 gebliebenen − durchschnittlichen Mietpreise für 3 - 3 ½-Zimmer- Wohnungen der institutionellen Vermieter liegt. Die Zusammenstellung der Gemeinde zeigt sogar auf, dass die institutionellen Vermieter selbst für kleinere Wohnungen, d.h. 2 - 2 ½-Zimmer-Wohnungen, im Durchschnitt mehr verlangen (Fr. 1‘013.65 [exkl. Nebenkosten]), als die Gemeinde für den Zwei-Personen-Haushalt der Beschwerdeführerin mit Bedarf einer Wohnung mit 3 bis 3 ½ Zimmern verfügt hat (Fr. 1‘000.-- [exkl. Nebenkosten]). Ferner liegen von den 48 erhobenen 3 - 3 ½- Zimmer-Wohnungen 45 Objekte (teilweise deutlich) über der festgesetzten Obergrenze von Fr. 1‘000.-- (exkl. Nebenkosten) für Zwei- Personen-Haushalte. Nur gerade drei Wohnungen (in ein und derselben Liegenschaft) halten diesen Grenzwert ein. Abgesehen davon zeigt ein Blick auf den entscheidenden tatsächlich zur Verfügung stehenden Wohnungmarkt in M._____, dass die von der Gemeinde ermittelte Ortsüblichkeit − bzw. die von ihr maximal als anrechenbar bezeichneten Mietkosten − kein realistisches Abbild des freien Wohnungsmarktes zeichnen: Auf Immobilienwebsites (homegate.ch, newhome.ch) lassen sich Mietangebote für 1 - 1 ½ Zimmer-Wohnungen und Studios im Bereich von Fr. 930.-- bis Fr. 1‘340.-- (inkl. Nebenkosten), für 2 - 2 ½ Zimmer-Wohnungen im Bereich von Fr. 1‘330.-- bis Fr. 2‘500.-- und für 3 - 3 ½ Zimmer-Wohnungen im Bereich von Fr. 1‘900.-- bis Fr. 2‘700.-finden. Dies zeigt, dass die Gemeinde bei Ermittlung der Obergrenzen für ihr Wohnkostenreglement nicht auf die bestehenden aktuellen Marktverhältnisse abgestellt hat und die Verhältnisse auf dem freien Wohnungsmarkt auch nicht bei ihrem Entscheid betreffend die Anrechnung der künftigen Wohnkosten berücksichtigt hat. Der freie Wohnungsmarkt, wie er sich u.a. anhand von kostenpflichtigen/kostenlosen Inseraten auf Immobiliensuchwebsites oder anhand von Zeitungsinseraten präsentiert, wie auch die (notorische) Tatsache, dass das Oberengadin (nach wie vor) eine Hochpreisregion ist,
- 13 zeigt an, dass das derzeitige Wohnkostenreglement der Gemeinde M._____ keine realistische bzw. für die Anwendung des Sozialhilferechts taugliche Grundlage darstellt. Auch ein Vergleich mit Wohnkostenreglementen von anderen Gemeinden, welche sich zumeist in demografischer, wirtschaftlicher und struktureller Hinsicht unterscheiden, geht meist fehl, da solche Wohnkostenreglemente bis anhin kaum gerichtlich überprüft worden sind und auch diese unrealistische Zahlen beinhalten können. Es liegt vorliegend der Schluss nahe, dass bei einem Mietzins von Fr. 1‘600.-- (inkl. Nebenkosten) für eine 3 ½-Zimmer-Wohnung in M._____ tatsächlich nicht von fehlender preisgünstiger Ortsüblichkeit gesprochen werden kann, weshalb die Gemeinde die bisherigen Wohnkosten zu Unrecht gekürzt hat. Für den Fall, dass die Beschwerdegegnerin dennoch nachvollziehbar und realistisch belegte, dass die Miete von Fr. 1‘600.-- überhöht wäre, so wäre – nebst der Prüfung der Zumutbarkeit eines Wechsels im Einzelfall und der Androhung einer allfälligen Kürzung der anrechenbaren Wohnkosten per Verfügung – die Beschwerdeführerin aufzufordern eine günstigere Wohnung zu suchen. Ein Wechsel könnte aber auch dann nur verlangt (und in der Folge angerechnet) werden, wenn eine alternative günstigere zumutbare Lösung tatsächlich, d.h. effektiv zur Verfügung stünde (vgl. dazu die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 13 11 und U 13 29 jeweils vom 28. Juni 2013 und mit weiteren Hinweisen). Vorliegend hat die Gemeinde die Zumutbarkeit nicht geprüft und unabhängig von einer tatsächlich zur Verfügung stehenden Alternative die Wohnkosten gekürzt. c) Die Beschwerde erweist sich demnach als begründet und ist gutzuheissen. Entsprechend ist der Entscheid des Gemeindevorstands M._____ vom 18. Februar 2013 betreffend die Anrechnung von tieferen Wohnkosten aufzuheben. Was hingegen das Begehren der
- 14 - Beschwerdeführerin betrifft, das Wohnkostenreglement der Gemeinde M._____ mittels abstrakter Normenkontrolle aufzuheben, so kann darauf nicht eingetreten werden. Die Beschwerdeführerin verwechselt zum einen das verwaltungsgerichtliche Verfahren (in welchem nur eine inzidente Kontrolle von Rechtsnormen möglich ist) mit dem verfassungsgerichtlichen Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (vgl. Art. 57 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 sowie Art. 58 Abs. 1, Art. 59, Art. 60 Abs. 1 und Art. 61 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Zum anderen stellt das vorliegend zur Diskussion stehende kommunale Wohnkostenreglement gar keinen Rechtserlass dar. Weder eine konkrete noch eine abstrakte Normenkontrolle sind deshalb vorliegend angezeigt bzw. möglich. Das Wohnkostenreglement erweist sich als eine generelle Dienstanweisung bzw. als eine Verwaltungsverordnung. Solche Verordnungen vermögen keine direkte Aussenwirkung zu entfalten, respektive sind sie nach herrschender Ansicht keine Rechtsquellen des Verwaltungsrechts, da sie keine Rechtsnormen enthalten, insbesondere keine Pflichten oder Rechte der Privaten statuieren. Verwaltungsverordnungen richten sich in erster Linie an untergeordnete Behörden und dienen allgemein der Vereinheitlichung der Rechtsanwendung. Sie sind für das Gericht nicht verbindlich. Trotzdem werden sie bei einer Entscheidung berücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsverordnungen bzw. Dienstanweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (vgl. dazu ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, N.123 ff.; BGE 132 V 200 E. 5.1.2
- 15 mit weiteren Hinweisen; BGE 128 I 167 E.4.3). Vorliegend stellt das Wohnkostenreglement eine Verwaltungsverordnung dar, welche als Dienstanleitung an die Durchführungsstelle, d.h. die Sozialbehörde, adressiert ist (vgl. in diesem Zusammenhang auch das Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2013.00044 vom 25. Februar 2013 E.2.4). Auf das Begehren um Aufhebung des Reglements kann daher nicht eingetreten werden. Allerdings kann festgestellt werden, dass das Wohnkostenreglement in der vom Gericht geprüften Form und aufgrund der genannten Mängel (vgl. vorne Erwägung 4b) keine überzeugende Konkretisierung der Vorgaben des kantonalen Sozialhilferechts und der SKOS-Richtlinien darstellt und deshalb nicht angewendet werden kann. 5. Damit ist die Beschwerde gutzuheissen soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der unterliegenden Gemeinde. Mangels eingereichter Honorarnote steht der obsiegenden Beschwerdeführerin vorliegend eine aussergerichtliche Entschädigung nach Ermessen des Gerichtes zu (Art. 78 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte [HV]). Diese wird auf Fr. 2‘500.-festgesetzt. Der Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege erweist sich mit der Gutheissung der Beschwerde als obsolet. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen soweit darauf eingetreten werden kann und der Entscheid des Gemeindevorstandes vom 18. Februar 2013 betreffend die Anrechnung von tieferen Wohnkosten von A._____ per 1. Juli 2013 aufgehoben.
- 16 - 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 800.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 320.-zusammen Fr. 1‘120.-gehen zulasten der Gemeinde M._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Die Gemeinde hat A._____ mit Fr. 2‘500.-- (inkl. MWST) aussergerichtlich zu entschädigen. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]