U 08 5 1. Kammer URTEIL vom 25. Februar 2008 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Gastwirtschaftsbewilligung (Öffnungszeiten) 1. Die Stimmbürgerschaft der Stadt Chur nahm am 24. September 2000 ein neues Gastwirtschaftsgesetz (GWC) an, welches der Stadtrat auf den 1. April 2001 in Kraft setzte. Im vorliegenden Zusammenhang sind folgende Bestimmungen von Interesse: "Art. 11 Grundsatz Gastwirtschaftsbetriebe dürfen von 06.00 Uhr bis 24.00 Uhr geöffnet sein. Art. 12 Ausnahmen a) Verlängerung 1 Der Stadtrat kann auf spezielles Gesuch hin jedem Gastwirtschaftsbetrieb dauernd längere Öffnungszeiten bewilligen. 2 Die Stadtpolizei kann für einzelne Tage, Anlässe und Betriebe längere Öffnungszeiten bewilligen, wenn das Gesuch bis spätestens 24.00 Uhr vorliegt. b) Auflagen Die Bewilligung längerer Öffnungszeiten kann für einzelne oder gemeinsam für mehrere nahe beieinander liegende Betriebe von einem Konzept zur Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit abhängig gemacht und mit Auflagen verbunden werden. c) Verkürzung
Sofern Nachtruhe, öffentliche Ordnung und Sicherheit oder berechtigte Interessen des Jugendschutzes es erfordern oder die Auflagen gemäss lit. b nicht erfüllt werden, können vom Stadtrat auch kürzere Öffnungszeiten als in Art. 11 vorgesehen festgelegt oder gewährte Verlängerungen wieder entzogen werden. Die Verkürzung ist auch für mehrere nahe beieinander liegende Betriebe, ganze Strassenzüge, Quartiere oder für Teilbereiche von Betrieben möglich." Gemäss Art. 22 kann der Stadtrat überdies Ausführungsbestimmungen erlassen, wovon er auch mit der entsprechenden Ausführungsverordnung (ABzGWC) Gebrauch gemacht hat. Insbesondere erliess er am 2. Oktober 2006 folgende revidierte Fassung von Art. 5: "1 Die Stadtpolizei kann dem Inhaber oder der Inhaberin einer Gastwirtschaftsbewilligung pro Kalenderjahr höchstens sechs Einzelbewilligungen für längere Öffnungszeiten bis max. 04.00 Uhr erteilen. Allgemeine Freinächte oder Verlängerungen nach Art. 14 GWC werden nicht angerechnet. 2 Können Ruhe, Ordnung und Sicherheit nicht gewährleistet werden, wird die Bewilligung verweigert." Mit Beschluss vom 10. Oktober 2006 gab er im Amtsblatt der Stadt Chur vom 20. Oktober 2006 schliesslich Folgendes kund: "1. Die Öffnungszeiten der Gastwirtschaftsbetriebe sowie die entsprechende Rayon-Einteilung werden wie folgt angepasst: Rayon 1: Altstadt und Lindenquai (neu) inkl. übriges Wohngebiet Sonntag bis Donnerstag 24.00 Uhr Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 02.00 Uhr Rayon 2: Welschdörfli (Obertor - St. Margrethenstrasse bis Seilerbahnweg) Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 03.00 Uhr Rayon 3: Industriegebiet Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr
Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 04.00 Uhr 2. Die neue Regelung tritt ab 1. Januar 2007 in Kraft." Einen dagegen von zahlreichen Gaststättenbetreibern erhobenen Rekurs wies das Verwaltungsgericht mit Urteil V 06 10 vom 23. Februar 2007 vollumfänglich ab. In der Folge stellte der Stadtrat mit Beschluss vom 29. Oktober 2007 fest, dass trotz Bemühungen aller Beteiligten weitere Massnahmen für eine spürbare und nachhaltige Verbesserung der Situation im Churer Nachtleben notwendig seien. Insbesondere sei aufgrund der gesammelten Erfahrungen in erster Priorität eine generelle Verkürzung der möglichen Öffnungszeiten umzusetzen. Entsprechend legte der Stadtrat für das Gebiet Altstadt/Lindenquai und das übrige Wohngebiet die folgenden maximal möglichen Öffnungszeiten fest: Sonntag bis Donnerstag 24.00 Uhr; Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis max. 01.00 Uhr. Für das Welschdörfli und das Industriegebiet wurden die Schliessungszeiten für Inhaber permanenter Bewilligung auf 02.00 bzw. 03.00 Uhr festgelegt. Verschiedene gegen diesen Beschluss erhobene Beschwerden wies das Verwaltungsgericht ab (vgl. z.B. VGU U 07 102 vom 25. Februar 2008). Am 12. November 2007 ersuchte … ungeachtet des erwähnten Beschlusses um die bisher gewährte Bewilligung der dauernd längeren Öffnungszeiten für das von ihr betriebene Lokal …, und zwar wie bisher nach Massgabe der neu für den Rayon Welschdörfli/lndustrie festgelegten Verlängerungen (nämlich Sonntag - Donnerstag bis 01.00 Uhr, Freitag und Samstag bis 03.00 Uhr). Mit Verfügung vom 10. Dezember 2007 erteilte der Stadtrat die Bewilligung für verlängerte Öffnungszeiten nach Massgabe des erwähnten Beschlusses für Sonntag - Donnerstag um 12.00 Uhr und für Freitag/Samstag bis 01.00 Uhr. 2. Dagegen erhob … am 18. Januar 2008 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen: 1. Die angefochtene Verfügung des Stadtrats vom 10.12.2007/ 18.12.2007
betreffend „Bewilligung für dauernd längere Öffnungszeiten im Jahre 2008“ sei aufzuheben. 2. Das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 12.11.2007 für dauernd längere Öffnungszeiten, Sonntag bis Donnerstag bis 01.00 Uhr, Freitag und Samstag bis 03.00 Uhr, sei gutzuheissen. 3. Eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Anweisung, die Gebietseinteilung zur Festlegung der Öffnungszeiten für Gastwirtschaftsbetriebe in der Stadt Chur derart zu regeln, als dass der Betrieb „…“ der Beschwerdeführerin in den Rayon „Welschdörfli/lndustrie“ gefasst wird oder - subeventuell - generell Gastro-Betriebsstätten im Delta Kasernenstrasse/Sägenstrasse/Bienenstrasse selbständig als Rayon mit eigenem Öffnungszeitenregime gemäss städtischem Gastwirtschaftsgesetz geregelt werden. 3. Der Stadtrat Chur beantragte in seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Zur Begründung verweist er auf das Urteil V 06 10 und das Ungenügen der bisherigen Massnahmen. 4. Am 25. Februar 2008 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort und Stelle durch, an welchem die Beschwerdeführerin mit ihrem Anwalt und der Rechtskonsulent der Stadt teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei Gelegenheit erteilt, sich anhand der Örtlichkeiten auch noch mündlich zu den aufgeworfenen Fragen zu äussern. Auf das Ergebnis des Augenscheines sowie die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Mit dem Eventualbegehren ficht die Beschwerdeführerin den Stadtratsbeschluss vom 29. Oktober 2007 an, indem sie eine Überprüfung der Rayoneinteilung verlangt. Dieses Rechtsbegehren erfolgt verspätet. Der Stadtratsbeschluss wurde mit Rechtsmittelbelehrung im städtischen Amtsblatt vom 2. November 2007 publiziert.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichtes besteht im Verfahren der Rechtsetzung kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGE 121 I 230 E. 2c, S. 233; 119 Ia 141E. 5c/aa S. 149 f; 113 Ia 97E. 2a S. 99; 110 Ia 99E. 4b S. 101 f.; 106 Ia 76E. 2b S. 79; 104 Ia 65E. 2b S. 67). f.). Ferner hat das Bundesgericht bei Allgemeinverfügungen einen Anspruch auf rechtliches Gehör unabhängig von der Form des Hoheitsakts in Betracht gezogen, wenn einzelne Personen wesentlich schwerwiegender als die übrige Vielzahl der Normadressaten betroffen werden (BGE 121 I 230 E. 2c, S. 233; 119 Ia 141E. 5c/d S. 149). c) Vorliegend wird der Betrieb der Beschwerdeführerin durch die umstrittenen Anordnungen in gleicher Weise betroffen wie jeder andere der zahlreichen Betriebe im Gebiet Altstadt/Lindenquai und im übrigen Wohngebiet. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführerin als langjähriger Betreiberin ihres Lokales die Verhältnisse rund um das Churer Nachtleben bestens bekannt sind. In Anbetracht der Tatsache, dass von Gesetzes wegen kein Anspruch auf Verlängerung der allgemeinen Polizeistunde über 24.00 Uhr hinaus besteht, und der schon seit Jahren anhaltenden starken Belästigungen der Anwohner sowie der vom Verwaltungsgericht geschützten Regelung, die allerdings aus Entgegenkommen gegenüber den Gastwirtschaftsbetreibern nie in Kraft gesetzt wurde, musste die Beschwerdeführerin wie alle anderen Wirte damit rechnen, dass die Stadt durch eine weitere Verkürzung der verlängerten Öffnungszeiten der Belästigungen durch das ausschweifende Nachtleben Herr zu werden versucht. Dementsprechend waren ihr die neuen Anordnungen auch nicht individuell zu eröffnen. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs oder einer ungenügenden Eröffnung der Massnahmen kann daher keine Rede sein (vgl. VGU U 07 104). Es lag vielmehr an der Beschwerdeführerin, sich über die genaue Tragweite des Beschlusses für ihr Lokal Rechenschaft abzulegen und allenfalls dagegen Beschwerde zu erheben. Wenn sie dies unterlassen hat, hat sie die Konsequenzen selber zu tragen. d) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin besteht auch kein Anlass für eine akzessorische Überprüfung des Beschlusses. Eine solche wäre nur
zulässig, wenn die Beschwerdeführerin sich bei Erlass über die ihr durch den Beschluss auferlegten Beschränkungen nicht im Klaren sein konnte oder ihr keine Verteidigungsmittel zur Verfügung standen oder wenn sich die Verhältnisse seit Erlass derart geändert haben, dass das öffentliche Interesse an den bestehenden Beschränkungen dahingefallen sein könnte (vgl. PVG 1988 Nr. 47, 1996 Nr. 45; BGE 119 Ib 486, 116 Ia 211, 115 Ia 3, 106 Ia 387). Diese Voraussetzungen sind vorliegend offensichtlich nicht gegeben. Auf das Eventualbegehren kann daher unter keinem Titel eingetreten werden. Abgesehen davon hat das Verwaltungsgericht in dem dem Anwalt der Beschwerdeführerin bekannten und überdies im Internet öffentlich zugänglichen Urteil VGU U 07 104 die Verfassungsmässigkeit des umstrittenen Stadtratsbeschlusses bestätigt. 2. Damit steht rechtskräftig fest, dass das Lokal der Beschwerdeführerin dem Gebiet Altstadt/Lindenquai und übriges Wohngebiet zugeteilt wurde. Die in diesem Zusammenhang erhobenen Rügen hinsichtlich Rechtsgleichheit, Vertrauensschutz, Wirtschaftsfreiheit usw. sind damit nicht zu hören. Immerhin sei darauf hingewiesen, dass das Lokal in einer Wohnzone liegt, in welcher zahlreiche neue Wohnungen entstanden sind und dass kein Anspruch darauf besteht, früher einmal bewilligte Öffnungszeiten dauernd beizubehalten (vgl. VGU U 07 102 vom 25. Februar 2008, welcher ein in der Nähe der Beschwerdeführerin gelegenes Lokal betrifft; VGU U 07 104 mit Hinweisen). 3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Stadtrat vereitle durch sein Vorgehen den Willen des Gesetzgebers. Jedes Gesuch für verlängerte Öffnungszeiten müsse einzeln geprüft werden. Soweit die Beschwerdeführerin mit dieser Argumentation den Stadtratsbeschluss vom 29. Oktober 2007 rügt, ist nach dem bereits Gesagten nicht mehr darauf einzugehen. Bezüglich der einzelfallweisen Prüfung jeden Gesuches hat das Verwaltungsgericht im Urteil vom 23. Februar 2007 (V 06 10) u.a. Folgendes festgehalten:
"Die Rekurrenten unterliegen sodann einem Irrtum, wenn sie behaupten, durch den angefochtenen Beschluss sei die im Gesetz verlangte einzelfallbezogene Beurteilung von permanenten Polizeistundenverlängerungen praktisch ausser Kraft gesetzt worden. Mit dem umstrittenen Beschluss hat sich der Stadtrat vielmehr nur einen Rahmen für die Erteilung von Einzelbewilligungen gesetzt. Dabei ist er differenziert vorgegangen und hat für verschiedene Quartiere bzw. Teilgebiete des Stadtterritoriums unterschiedliche Maximalöffnungszeiten für die Gewährung genereller Polizeistundenverlängerungen als Ausnahme von der allgemeinen Polizeistunde festgelegt. Eine solche Regelung dient nicht nur den wahrzunehmenden öffentlichen Interessen, sondern gewährleistet zugleich auch die sichere und gleichmässige Anwendung des Gesetzes. Der angefochtene Beschluss bildet insofern lediglich eine Konkretisierung des Gesetzes. Dadurch werden für die Inhaber von Gastwirtschaftsbewilligungen keine neuen, vom Gesetz abweichenden oder nicht vorgesehenen Belastungen geschaffen. Vielmehr hat sich die gesetzesvollziehende Behörde damit nur darüber ausgesprochen, in welchem Rahmen sie von ihrer Kompetenz, Ausnahmebewilligungen zu erteilen, in allgemeiner Weise Gebrauch machen will. Dazu war sie nach dem Gesagten ohne weiteres befugt. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass sie dabei das ihr als Vollzugsbehörde bei der Anwendung des autonomen Gemeinderechtes zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten hat, und zwar gleichviel, ob der umstrittene Beschluss als Allgemeinverfügung oder als Ausführungsverordnung qualifiziert wird. Selbstverständlich bedeutet dieser Beschluss nicht, dass nun jeder Gastwirtschaftsbetrieb, der sich in einem der verschiedenen Gebiete mit unterschiedlicher Maximalverlängerungszeit befindet, diese automatisch für sich in Anspruch nehmen kann. Vielmehr hat jeder Bewilligungsinhaber, der seinen Betrieb dauernd länger als bis um 24.00 Uhr offen halten will, beim Stadtrat ein spezielles Gesuch zu stellen, das einerseits anhand der im angefochtenen Beschluss statuierten Rahmenregelung und andrerseits anhand der konkreten Umstände des jeweiligen Betriebes zu beurteilen ist. Es ist klar und wird von der Stadt auch mit keinem Wort in Abrede gestellt, dass ein Rechtsanspruch auf die Prüfung
dieser Gesuche besteht. Der angefochtene Beschluss erweist sich demnach in formeller Hinsicht als rechtmässig." Genau so ist der Stadtrat mit dem Erlass der angefochtenen Verfügung vorgegangen, hat er doch der Beschwerdeführerin eine Bewilligung für permanent längere Öffnungszeiten an Freitagen/Samstagen bis 01.00 Uhr gestützt auf die Rahmenregelung erteilt. Auf mehr oder anderes hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch. Vielmehr ist der Stadtrat an diese Rahmenregelung gebunden. Es würde offensichtlich zu rechtsungleichen Verhältnissen führen, wenn einem einzelnen Betrieb eine über die Rahmenregelung hinausgehende permanente Verlängerung der Öffnungszeiten zugestanden würde, während sich alle anderen Betriebe daran zu halten hätten. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann. 4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführerin. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlichrechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 230.-zusammen Fr. 3'230.-gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.