U 06 110 2a Camera SENTENZA del 14 novembre 2006 nella vertenza di diritto amministrativo concernente appalto 1. Nel corso dell’estate del 2006, il Comune di … metteva a pubblico concorso i lavori per la manutenzione invernale delle strade comunali e d’allacciamento cantonali per il periodo dal 2006 al 2014. I lavori per lo sgombero della neve venivano suddivisi in 3 lotti e per il lotto 1, zona nord, entro il 18 agosto 2006, al comune pervenivano le seguenti offerte: F.lli … fr. 88'747.55 … fr. 94'714.90 … fr. 94'872.85 … fr. 98'899.70 In seguito il comune operava un calcolo delle prime due migliori offerte in base alle ore mediamente prestate nel corso degli ultimi otto anni per ogni macchinario impiegato, aggiungendo l’indennità per prontezza di marcia. In base a questi dati, l’offerta globale dei F.lli … raggiungeva ca. fr. 347'000.-- e quella della seconda classificata ca. fr. 235'909.--. 2. Con decisione 9/11 ottobre 2006, il Consiglio Comunale di … deliberava i lavori del lotto 1 al consorzio … quale miglior offerente. L’offerta inoltrata dalla ditta F.lli … era considerata nulla, presentando una struttura dei prezzi inaccettabile. Le tariffe applicate per gli automezzi sarebbero bastate solo a coprire le spese per il carburante, mentre le indennità di prontezza di marcia sarebbero risultate esageratamente elevate. 3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 23 ottobre 2006, la ditta F.lli … chiedeva l’annullamento della decisione impugnata e
l’assegnazione dei lavori. In base al capitolato, l’offerta avrebbe incluso il totale dei mezzi sottoposti al pagamento della prontezza di marcia, quello dei mezzi non sottoposti alla prontezza di marcia in base ad un predefinito numero di ore, oltre ai supplementi. Il prezzo dell’offerta dovrebbe pertanto corrispondere alla somma di tali posizioni in base ad una semplice operazione matematica che vedrebbe il prezzo unitario moltiplicato per il numero di ore richieste. Operando questo calcolo, la ricorrente risulterebbe essere la miglior offerente ed essendo il prezzo il primo criterio d’assegnazione, si imporrebbe l’aggiudicazione dei lavori del lotto in questione all’istante. L’elevato impatto dei costi per la prontezza di marcia sarebbe da ricondurre all’ingente parco macchine che andrebbe tenuto per cinque mesi all’anno a disposizione del committente e del personale di picchetto. Per il resto, la decisione di offrire dei costi fissi decisamente superiori alla media delle altre ditte dovrebbe essere considerata una strategia aziendale perfettamente difendibile in un regime di libera concorrenza. Il calcolo operato dal comune si fonderebbe poi su di una quantità esagerata di ore, non corrispondente agli effettivi bisogni. Dopo l’introduzione delle offerte, il committente avrebbe realizzato di aver considerate troppe ore nel proprio capitolato e avrebbe redatto una nuova tabella comparativa in base alla media delle ore effettivamente prestate negli ultimi otto anni. Tale modo di agire contravverrebbe però al principio della non mutabilità dell’offerta. Per escludere la ditta ricorrente dalla considerazione non vi sarebbe all’occorrenza alcuna base legale, avendo la concorrente redatto il proprio capitolato conformemente a quanto era stato richiesto. 4. Mentre la ditta assegnataria dei lavori non prendeva posizione sul ricorso, nella propria risposta di causa del 6 novembre 2006, il Comune di … postulava la reiezione del ricorso. Nella regione in questione, nell’edilizia, non verrebbero generalmente corrisposte delle indennità per prontezza di marcia, ma le tariffe sarebbero calcolate a regia in base alle ore prestate. Invece, per il servizio in parola, il comune avrebbe deciso di adottare il sistema della tariffa oraria con l’aggiunta di un supplemento per la prontezza di marcia (costo fisso). Avendo introdotto un’offerta il cui supplemento supererebbe di gran lunga il prezzo della prestazione oraria, l’istante avrebbe con ciò stravolta la natura dell’appalto che anziché essere un servizio basato sulla prestazione
diverrebbe un servizio a importo forfetario. Con la sua offerta, la ricorrente si sarebbe pertanto garantita una entrata discreta anche se non vi fossero state precipitazioni, mentre nel caso di abbondanti nevicate, la retribuzione sarebbe divenuta pressoché uguale a quella offerta dagli altri concorrenti. L’offerta in parola si rivelerebbe pertanto essere quella più vantaggiosa solo se la caduta di neve dovesse essere alquanto abbondante. Invece, in caso di precipitazioni sotto forma di neve di poca entità, l’offerta con i costi fissi tanto elevati, non sarebbe certo vantaggiosa in termini economici. Operando poi un calcolo prospettivo su otto anni, i costi fissi della ricorrente verrebbero a raggiungere quasi i fr. 300'000.-- rispetto ai fr. 60'000.-- dell’assegnataria dei lavori. In tale ottica, i costi complessivi in base alle ore medie impiegate durante gli ultimi otto inverni darebbero l’importo di ca. fr. 347'000.-- per la ricorrente e di ca. fr. 235'909.-- per l’assegnataria dei lavori. Dovendo poi sempre corrispondere la prontezza di marcia, il comune risparmierebbe ben poco in occasione dell’impiego della squadra comunale, come invece era sua espressa intenzione fare e come prevedeva espressamente la documentazione d’appalto. Per il resto, le giustificazioni a sostegno degli ingenti costi fissi sarebbero prive di fondamento, avendo la ditta ricorrente a disposizione vecchi macchinari già ampiamente ammortizzati ed essendo i costi del picchetto pressoché nulli, considerato l’impegno diretto dei due responsabili della ditta. Due dei lotti in oggetto sarebbero poi stati assegnati alla ditta del figlio di uno dei titolari della ricorrente, impresa che farebbe comunque capo al parco macchine dell’istante e che quindi si identificherebbe con la ditta ricorrente. La presentazione di offerte plurime da parte di una ditta sarebbe però inammissibile. Sarebbe poi perlomeno dubbio che il servizio di sgombero della neve e di insabbiatura (di cui la ricorrente avrebbe ottenuto l’assegnazione del lotto 2) possa essere garantito in contemporanea sulle diverse tratte. Paragonando poi gli importi offerti otto anni fa dalla ditta del figlio di uno dei titolari della ricorrente, si paleserebbe ancora una volta l’infondatezza dei costi fissi attualmente offerti dalla ricorrente, che sarebbero otto volte superiori.
Considerando in diritto: 1. Trattandosi di un incarico che si protrae sull’arco di otto anni, i valori prevedibili della commessa cadono sotto la normativa della legge cantonale sugli appalti pubblici (Lap) e della relativa ordinanza (Oap), come non viene del resto contestato. In merito alla cognizione che spetta a questo Giudice in materia di appalti pubblici, l’art. 27 cpv. 1 lett. a Lap prevede come motivo di ricorso la violazione di diritto, compreso l’eccesso o l’abuso del potere di apprezzamento. Per espressa volontà del legislatore, il secondo capoverso dell’art. 27 Lap esclude la censura dell’inadeguatezza (STA U 06 9 e 16). Per questo il Tribunale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’autorità deliberante, ma deve accettare le soluzioni scelte per quanto queste si fondino su motivi oggettivi, anche se una diversa soluzione potrebbe pure entrare in considerazione o sembrare migliore. Quando si tratta dell’esame della valutazione di un’offerta, la cognizione di questo Giudice si limita praticamente all’arbitrio (STA U 06 9, U 01 111 e 128). Infatti, alla committente spetta un ampio margine di apprezzamento nella valutazione della offerte in base ai criteri di aggiudicazione scelti (STA U 03 13). Occorre pertanto nella fattispecie esaminare, se il comune convenuto abbia proceduto ad una valutazione delle offerte presentate che sia ancora difendibile o se invece operando nel modo prescelto sia incorso in un uso eccessivo del proprio potere discrezionale (STA U 06 9). 2. Giusta la motivazione contenuta nel decreto di aggiudicazione, l’assegnazione sarebbe avvenuta alla miglior offerente e l’offerta della ricorrente sarebbe stata esclusa poiché avrebbe presentato una struttura dei prezzi ritenuta inaccettabile, con delle indennità di prontezza di marcia esageratamente elevate. La valutazione a sostegno dell’offerta economicamente più vantaggiosa - riassunta in una tabella - in base alle ore degli anni trascorsi era comunque stata trasmessa alla ditta ricorrente prima dell’introduzione del ricorso. Solo in sede di risposta il comune ha poi estesi i motivi per escludere l’offerta della ricorrente dall’aggiudicazione, invocando l’inammissibile presentazione di più offerte, l’incompletezza dell’offerta per quanto riguarderebbe un autocarro 3 assi, il cumulo di impegni, che
renderebbero la ditta non più idonea a svolgere i lavori in contemporanea su tre diverse tratte, ecc.. Avendo la ditta ricorrente potuto esprimersi solo sulle censure riguardanti la struttura dei prezzi e quello in merito all’offerta ritenuta economicamente più vantaggiosa, si impone l’esame della presente vertenza in primo luogo alla luce di tali censure. 3. a) Giusta l’art. 22 lett. c Lap, un’offerta può essere esclusa dall’aggiudicazione se non corrisponde ai requisiti dell’avviso di gara. La prassi di questo Giudice per quanto riguarda la conformità dell’offerta ai requisiti richiesti nella documentazione d’appalto è severa. La disposizione vuole, infatti, garantire che solo delle offerte complete e in sintonia con il capitolato possano essere prese in considerazione per l’aggiudicazione (PTA 1999 no. 61 e 1997 no. 60). Un’offerta è completa quando contiene tutte le indicazioni fondamentali che permettano una sua oggettiva valutazione in merito all’effettivo rapporto prestazione-prezzo, qualità, termini, economicità, salari ecc.. In questo contesto solo la presenza di un’offerta che adempie i requisiti dell’avviso di gara permette all’autorità deliberante di effettuare il necessario paragone tra le singole posizioni e quindi di poter comparare le offerte in modo trasparente. Per costante prassi (vedi per tutte PTA 2005 no. 33), cade sotto la normativa dell’art. 22 lett. c Lap anche l’impossibilità di un razionale e comprensibile paragone delle offerte, in violazione ai principi della trasparenza e della veridicità dei costi. Non va infatti dimenticato che la possibilità di un trasparente paragone tra le offerte è uno degli elementi più importanti e caratteristici delle gare d’appalto (vedi anche la prescrizione di cui all’art. 24 cpv. 4 Oap). b) Nell’evenienza in oggetto, la ricorrente ha allestito un capitolato che, a non averne dubbi, ha in gran parte alterato la natura dell’appalto. Quella che voleva essere un’offerta basata in primo luogo sulla relazione prestazioneprezzo - con l’aggiunta di un supplemento per la prontezza di marcia - è dall’istante stata trasformata in una proposta a carattere prevalentemente forfetario, dove il prezzo in relazione alla prestazione fornita non ha che un’incidenza marginale (sull’arco di otto anni i costi fissi ammonterebbero a ca. fr. 264'000.-- e le indennità orarie a ca. fr. 97'000.--). Quella che la ditta
ricorrente definisce come una lecita strategia aziendale non permette però in queste condizioni il necessario e trasparente paragone con le altre offerte (costi fissi su otto anni di ca. fr. 53'000.-- e indennità orarie di fr. 182'000.--) o lo rende alquanto limitato. L’esclusione risulta pertanto giustificata. Comunque anche se la concorrente non fosse stata esclusa, la scelta sarebbe comunque giustamente caduta, per quanto verrà esposto nel considerando che segue, sul consorzio che ha presentato l’offerta economicamente più vantaggiosa, in conformità alla motivazione addotta nel decreto impugnato. 4. Non è contestato che la ricorrente abbia preferito offrire strategicamente dei costi fissi molto elevati (circa fr. 35'000.-- all’anno, rispetto ai fr. 10'000.-- della concorrenza) e delle indennità orarie irrisorie per i lavori di sgombero della neve. In questo senso, la ricorrente intendeva garantirsi un certo indennizzo indipendentemente dall’effettiva quantità di neve che sarebbe caduta. E’ pure incontestato che in caso di scarse nevicate la soluzione sarebbe stata favorevole alla ricorrente e che invece per il comune l’offerta sarebbe stata vantaggiosa solo qualora le nevicate fossero state molto abbondanti o ben superiori alla usuale media annua. Per questo l’autorità comunale ha ritenuto necessario valutare la situazione sull’arco di otto anni e in base alla media delle ore degli ultimi otto anni. La ricorrente non contesta che in questo modo la propria offerta non sia più quella più vantaggiosa, ma contesta che si possa effettuare un tale calcolo quando il capitolato prevedeva espressamente il numero di ore da prendere in considerazione per un anno. La censura non merita protezione. E’ infatti stata l’offerta della ricorrente, basata più su di un importo forfetario che sulla prestazione, a richiedere da parte del comune un diverso esame della situazione. Se la ricorrente ha considerato di offrire una prestazione interessante per la committenza solo nel caso in cui le nevicate fossero state abbondantissime sull’arco di tutti gli otto anni, anche il comune doveva dal canto suo essere legittimato ad operare una valutazione dell’offerta sulla base di tutta la durata dell’incarico e in base alle esperienze acquisite in precedenza, soprattutto per quanto concerne le ore effettivamente dedicate al servizio invernale. Perlomeno tale agire non appare certo arbitrario e merita in questa sede conferma. Si rende pertanto a questo punto superfluo l’esame delle ulteriori censure sollevate nell’ambito della risposta al ricorso in
merito agli altri motivi che avrebbero a mente del comune convenuto comunque giustificato l’esclusione o la non presa in considerazione dell’offerta della ricorrente. 5. In conclusione, il ricorso deve essere respinto e merita in questa sede conferma l’aggiudicazione del 9/11 ottobre 2006. L’esito della controversia giustifica l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento alla parte ricorrente (art. 75 LTA). Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 4'000.-- - e le spese di cancelleria di fr. 162.-totale fr. 4'162.-il cui importo sarà versato dalla ditta Fratelli … entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.