Obergericht des Kantons Graubünden Dretgira superiura dal chantun Grischun Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni Urteil vom 10. Februar 2026 mitgeteilt am 11. Februar 2026 Referenz VR1 25 76 Instanz Erste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Kammer Besetzung Audétat, Vorsitz Pedretti, von Salis, Righetti und Brun Hemmi, Aktuarin Parteien A._____ GmbH Beschwerdeführerin vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Christina Nossung, gegen Kanton Graubünden Beschwerdegegner vertreten durch das Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität Graubünden und B._____ AG Beigeladene vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Flavio Decurtins Gegenstand Submission (Ausschluss)
2 / 16 Sachverhalt A. Das Hochbauamt Graubünden (HBA) schrieb am 7. Mai 2025 im Kantonsamtsblatt und auf der Ausschreibungsplattform www.simap.ch im offenen Verfahren im Staatsvertragsbereich die Beschaffung der Gebäudeautomation (BKP 237) für das C._____ C._____) aus. B. Innert Eingabefrist (20. Juni 2025) reichten zehn Anbieterinnen ihre Offerten ein. Anlässlich der Offertöffnung am 25. Juni 2025 ergab sich folgendes Bild: D._____ AG, Vaduz CHF 1'221'514.50 E._____ AG, Chur CHF 1'334'363.85 F._____ AG, Chur CHF 845'008.85 G._____ AG, Zweigniederlassung Zollikon, Zollikon CHF 869'068.75 B._____ AG, Winterthur CHF 787'615.75 H._____, St. Gallen CHF 1'027'378.65 I._____ AG, Chur CHF 1'061'724.40 J._____ AG, Horw CHF 905'784.40 K._____ AG, Landquart CHF 959'577.62 A._____ GmbH, Chur CHF 643'924.22 C. Nachdem in der Folge die Offertprüfung vorgenommen worden war und ein technisches Bereinigungsgespräch stattgefunden hatte, zeigte sich folgendes Bild: B._____ AG, Winterthur 44.6 Punkte J._____ AG, Horw 41.8 Punkte F._____ AG, Chur 39.9 Punkte G._____ AG, Zweigniederlassung Zollikon, Zollikon 38.6 Punkte I._____ AG, Chur 35.5 Punkte K._____ AG, Landquart 35.5 Punkte D._____ AG, Vaduz 28.1 Punkte H._____, St. Gallen 27.9 Punkte E._____ AG, Chur 27.8 Punkte Ausschluss: A._____ GmbH, Chur D. Anlässlich ihrer Sitzung vom 14. Oktober 2025 beschloss die Regierung des Kantons Graubünden die Vergabe der Beschaffung der Gebäudeautomation (BKP 237) an die B._____ AG (Zuschlagsempfängerin), welche das vorteilhafteste Angebot eingereicht hatte. Das HBA teilte die Auftragsvergabe den Anbieterinnen gleichentags mit, wobei die A._____ GmbH gleichzeitig darüber informiert wurde, http://www.simap.ch
3 / 16 dass ihr Angebot vom Vergabeverfahren ausgeschlossen worden sei. Zur Begründung führte das HBA insbesondere aus, aufgrund des vorgegebenen Terminplans und dem Umfang der Leistungen könne der Auftrag mit dem angegebenen Personal nicht termingerecht umgesetzt werden. Damit weiche das Angebot wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung ab. E. Dagegen liess die A._____ GmbH (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 3. November 2025 Beschwerde an das Obergericht des Kantons Graubünden erheben und beantragen, die Ausschluss- und die Zuschlagsverfügung vom 14. Oktober 2025 seien aufzuheben und der Zuschlag sei ihr zu erteilen. Eventualiter sei das HBA anzuweisen, ihr den Zuschlag zu erteilen. In prozessualer Hinsicht beantragte die Beschwerdeführerin insbesondere, es sei dem HBA zunächst superprovisorisch und danach definitiv bis zum materiellen Entscheid über die Beschwerde zu untersagen, Vollzugshandlungen vorzunehmen, namentlich den Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin abzuschliessen. Das HBA sei zu verpflichten, die vollumfänglichen Akten einzureichen und ihr sei umfassend Akteneinsicht zu gewähren. Nach gewährter Akteneinsicht und noch vor Erlass des Zwischenentscheids betreffend die aufschiebende Wirkung sei ihr Gelegenheit zur Beschwerdeergänzung zu geben. Es sei zudem ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen, wobei ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu gewähren sei. Zur Begründung brachte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen vor, dass ihr Ausschluss nicht gerechtfertigt bzw. willkürlich sei und das Gleichbehandlungsgebot verletze. Auch stellten die ungenügende Begründung und die fehlende Ausschlussverfügung Verletzungen des rechtlichen Gehörs dar. F. Mit Verfügung vom 5. November 2025 lud der Vorsitzende die Zuschlagsempfängerin dem Verfahren bei. Zudem ordnete er an, dass bis zum Entscheid über die aufschiebende Wirkung jegliche Vollzugshandlungen zu unterbleiben hätten, insbesondere der Vertragsabschluss. G. Die Zuschlagsempfängerin (nachfolgend: Beigeladene) liess mit Stellungnahme vom 14. November 2025 beantragen, dass von der Edition ihres Angebots abzusehen sei. Zur Sache selbst äusserte sie sich nicht. H. In ihrer Stellungnahme vom 17. November 2025 machte die Beschwerdeführerin ein Geheimhaltungsinteresse an ihren Offertunterlagen, insbesondere am Angebot vom 18. Juni 2025, geltend. I. Mit Vernehmlassung ebenfalls vom 17. November 2025 beantragte das für den Kanton Graubünden handelnde Departement für Infrastruktur, Energie und
4 / 16 Mobilität Graubünden (nachfolgend: Beschwerdegegner), die Beschwerde sei abzuweisen und die aufschiebende Wirkung sei nicht zu gewähren. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die auf Seiten der Beschwerdeführerin verfügbaren Ressourcen nicht ausreichend seien, um den Auftrag in der gesetzten Frist und in der nötigen Qualität erfüllen zu können. Eine Beauftragung der Beschwerdeführerin würde denn auch ein erhebliches, nicht tragbares Projektrisiko darstellen. Das Angebot der Beschwerdeführerin weiche somit wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung ab und sei demzufolge zu Recht vom Vergabeverfahren ausgeschlossen worden. J. Mit Verfügung vom 18. November 2025 wies der Vorsitzende den Antrag des Beschwerdegegners, der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zu erteilen, ab. Gleichzeitig wurde dem Gesuch der Beschwerdeführerin betreffend Beschränkung der Akteneinsicht insofern entsprochen, als die Beigeladene infolge Nichtteilnahme am Verfahren keine Einsicht in ihre Offerte erhielt. Der Beschwerdeführerin wurde zudem auch keine Akteneinsicht in die Offerte der Beigeladenen gewährt. K. Am 1. Dezember 2025 replizierte die Beschwerdeführerin bei unveränderten Rechtsbegehren und vertiefte ihren Standpunkt. L. Mit Duplik vom 16. Dezember 2025 (Datum Poststempel) hielt der Beschwerdegegner an seinem Antrag fest und nahm zur Replik der Beschwerdeführerin in ablehnender Weise Stellung. M. Am 23. Dezember 2025 reichte die Beschwerdeführerin eine weitere Stellungnahme ein. Dazu nahm der Beschwerdegegner am 8. Januar 2026 Stellung. Auf die weiteren Vorbringen und Beweismittel der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1.1. Anfechtungsobjekte des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden der Vergabeentscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 14. Oktober 2025 (vgl. act. C.7), mitgeteilt am selben Tag und publiziert am 20. Oktober 2025 durch das HBA (vgl. act. C.8 f.), womit der Auftrag bezüglich der Beschaffung der Gebäudeautomation (BKP 237) an die Zuschlagsempfängerin erteilt wurde, sowie der ebenfalls am 14. Oktober 2025 durch das HBA mitgeteilte Ausschluss des Angebots der Beschwerdeführerin vom Vergabeverfahren (vgl. act. C.9). Dagegen wehrte sich die Beschwerdeführerin mit Beschwerde vom 3. November 2025 und
5 / 16 beantragte insbesondere die Aufhebung der Ausschluss- und der Zuschlagsverfügung sowie nachfolgend die Erteilung des Zuschlags an sich selber (vgl. act. A.1, S. 2). 1.2. Die vorliegende Auftragsvergabe untersteht unbestrittenermassen dem öffentlichen Beschaffungsrecht. Konkret kommen die seit dem Beitritt des Kantons Graubünden per 1. Oktober 2022 revidierten Normen der IVöB (BR 803.710) zur Anwendung. Nach Art. 55 IVöB richtet sich das Verfügungs- und Beschwerdeverfahren ausdrücklich nach dem VRG (BR 370.100), soweit die IVöB nichts anderes bestimmt. Gemäss Art. 53 Abs. 1 lit. e und lit. h i.V.m. Art. 56 Abs. 1 IVöB kann gegen den Zuschlag eines Auftrags und den Ausschluss aus dem Verfahren innert 20 Tagen ab dessen Eröffnung Beschwerde erhoben werden. Das Obergericht des Kantons Graubünden ist in der Besetzung mit fünf Richterinnen und Richtern für die Beurteilung der vorliegenden Submissionsbeschwerde zuständig (Art. 52 Abs. 1 IVöB; Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG). Die örtliche, sachliche und funktionelle Zuständigkeit des angerufenen Obergerichts ist damit gegeben. 1.3. Zur Beschwerde an das Obergericht des Kantons Graubünden ist laut Art. 50 VRG legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Rechtsmittellegitimation ist gegeben, wenn die Beschwerdeführerin als unterlegene Bewerberin eine realistische Chance hat, bei Gutheissung ihres Rechtsmittels mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot wird einreichen können; ob das zutrifft, ist aufgrund der Begehren und Rügen der Beschwerdeführerin zu beurteilen. Die Legitimation ist in diesem Sinne zu verneinen, wenn beispielsweise der viertrangierte Anbieter lediglich den Ausschluss des Zuschlagsempfängers verlangt, jedoch zu bejahen, wenn dieser Anbieter beispielsweise den Ausschluss aller vor ihm stehenden Konkurrenten oder die Wiederholung des gesamten Verfahrens fordert (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.1 m.w.H.). Vorliegend beantragt die Beschwerdeführerin insbesondere die Aufhebung des Vergabe- und des Ausschlussentscheids sowie die Erteilung des Zuschlags an sich selber. Dabei stellt sie sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass der Ausschluss vom Vergabeverfahren nicht gerechtfertigt sei. Die ausgeschlossene Beschwerdeführerin hat mit einem Preis von CHF 643'924.22 (netto) unbestrittenermassen das preisgünstigste Angebot eingereicht. Insofern hätte die Beschwerdeführerin bei Aufhebung der Vergabe- und der Ausschlussverfügung sowie Rückweisung der Sache zur Bewertung ihres Angebots und zu neuem Entscheid eine realistische Chance auf den Zuschlag,
6 / 16 weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde (Art. 56 Abs. 1 und 2 IVöB i.V.m. Art. 1 Abs. 2 VRG sowie Art. 56 Abs. 1 IVöB i.V.m. Art. 38 VRG) ist demnach – unter Vorbehalt der Erwägung 3 hernach – einzutreten. 1.4. Gemäss Art. 53 Abs. 1 VRG hat die Beschwerde keine aufschiebende Wirkung. Im Einzelfall kann der Beschwerde von Amtes wegen oder auf Antrag aufschiebende Wirkung erteilt werden (Art. 53 Abs. 2 VRG). Am 5. November 2025 verfügte der Vorsitzende, dass bis zum Entscheid über die aufschiebende Wirkung jegliche Vollzugshandlungen zu unterbleiben hätten, insbesondere der Vertragsabschluss (vgl. act. D.1). Mit Verfügung des Vorsitzenden vom 18. November 2025 wurde der Antrag des Beschwerdegegners, der Beschwerde sei keine aufschiebende Wirkung zu erteilen, abgewiesen (vgl. act. D.2). Mit dem vorliegenden Urteil in der Sache wird das Gesuch der Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung hinfällig, so dass sich weitere Ausführungen dazu erübrigen. 2. Die Überprüfung von Vergabeentscheiden beschränkt sich gemäss Art. 56 Abs. 3 IVöB auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie auf unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellungen. Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens hingegen nicht überprüft werden (Art. 56 Abs. 4 IVöB). 3. Streitgegenstand bildet die Frage, ob der Beschwerdegegner das Angebot der Beschwerdeführerin zu Recht vom Vergabeverfahren ausgeschlossen hat. Soweit die Beschwerdeführerin darüberhinausgehende Anträge im Zusammenhang mit der Zuschlagserteilung an sich selber stellt bzw. am Streitgegenstand vorbeizielende Ausführungen macht, ist darauf nicht einzutreten bzw. sind diese nicht zu hören. 4. Vorab ist auf die formellen Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen. 4.1. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, dass die fehlende Ausschlussverfügung eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle, kann ihr nicht gefolgt werden. Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 14. Oktober 2025 mit dem Betreff "Mitteilung Auftragsvergabe" insbesondere sowohl über das berücksichtigte Angebot wie auch über den Ausschluss ihres Angebots vom Vergabeverfahren samt entsprechender Begründung informiert (vgl. act. C.9). Insofern wurde der Beschwerdeführerin der
7 / 16 Ausschluss aus dem Vergabeverfahren mittels Verfügung begründet mitgeteilt (vgl. LOCHER, in: Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, Art. 44 Rz. 8; SCHNEIDER HEUSI, Vergaberecht in a nutshell, 3. Aufl. 2021, S. 126 f.). Die Beschwerdeführerin hat die Ausschlussverfügung vom 14. Oktober 2025 denn auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren eingereicht und insbesondere deren Aufhebung beantragt (vgl. act. A.1, S. 2 und act. B.1). Eine Gehörsverletzung ist damit nicht auszumachen. 4.2. Die Beschwerdeführerin bringt zudem vor, dass die Begründung der Vergabe ungenügend sei. Selbst die Veröffentlichung der Beurteilungsmatrix mit den bewerteten Angeboten sei nicht erfolgt. Der Entscheid sei nur oberflächlich mit pauschalen Floskeln und unzutreffenden Vorwürfen begründet worden. Sie kenne die Begründung zur Bewertung ihres eigenen Angebots nicht. Es sei nicht begründet worden, warum und in welchen Kriterien sie weniger Punkte als die Beigeladene erhalten habe. Damit stehe fest, dass die Vergabestelle ihre Bewertung nicht begründet und dadurch das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt habe. 4.2.1. Beschwerdefähige Verfügungen sind summarisch zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Art. 51 Abs. 2 IVöB). Aus dem Gehörsanspruch nach Art. 29 Abs. 2 BV folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 148 III 30 E. 3.1, 143 III 65 E. 5.2 und 141 III 28 E. 3.2.4). Ob die Begründung dann auch rechtlich zutreffend und haltbar ist, ist nicht eine Frage des formellen Anspruchs auf rechtliches Gehör, sondern der materiellen Beurteilung der Streitfrage (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden S 18 136 vom 7. April 2020 E. 2.2.1). 4.2.2. Der Beschwerdegegner begründete den Ausschluss des beschwerdeführerischen Angebots gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB damit, dass aufgrund des vorgegebenen Terminplans und dem Umfang der Leistungen der Auftrag mit dem angegebenen Personal nicht termingerecht umgesetzt werden könne, weshalb das Angebot wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweiche (vgl. act. C.9).
8 / 16 In dieser eher kurzen Begründung kann nach konstanter Rechtsprechung noch keine Verletzung der Begründungspflicht erblickt werden. Denn das Gericht erachtet Kurzbegründungen regelmässig als zulässig, wenn klar hervorgeht, aus welchen Gründen die Vorinstanz den Ausschluss einer bestimmten Anbieterin verfügt hat, und wenn die Offerenten die Möglichkeit haben, bei der Vergabebehörde Rückfragen zu stellen, um ihre Rechte im nachfolgenden Beschwerdeverfahren sachgerecht wahren zu können (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 09 41 vom 19. Juni 2009 E. 2b). Da vorliegend die Überlegungen, von denen sich der Beschwerdegegner leiten liess, im Kern nachvollzogen werden können bzw. seine Motive mit genügender Klarheit aus dem angefochtenen Entscheid hervorgehen, war die Beschwerdeführerin denn auch in der Lage, den Ausschluss ihres Angebots vom Vergabeverfahren sachgerecht anzufechten. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. der Begründungspflicht liegt somit nicht vor. 4.2.3. Was die Zuschlagsbegründung betrifft, ist festzuhalten, dass sich dem publizierten Vergabeentscheid bzw. der Mitteilung der Auftragsvergabe insbesondere die Verfahrensart (offenes Verfahren im Staatsvertragsbereich), der Name der berücksichtigten Anbieterin (Beigeladene samt vollständiger Adresse) sowie der Preis (CHF 800'799.60) entnehmen lassen. Zudem wurde darin ausgeführt, dass es sich dabei um das vorteilhafteste Angebot unter Berücksichtigung der bekannt gegebenen Zuschlagskriterien handle. Das Angebot weise insbesondere bei den Kriterien Preis und Qualität des Anbieters Vorteile auf (vgl. act. C.8 f.). Insofern wurde der Zuschlag summarisch im Sinne von Art. 51 Abs. 3 lit. a bis lit. c IVöB begründet. Dass der Mitteilung der Auftragsvergabe keine Bewertungsmatrix beigelegt wurde, ist folglich nicht zu beanstanden. Abgesehen davon ist festzuhalten, dass eine Bewertung des vom Vergabeverfahren ausgeschlossenen Angebots der Beschwerdeführerin anhand der Zuschlagskriterien nicht erfolgte, weshalb Letztere auch aus ihren Vorbringen, wonach sie die Begründung zur Bewertung ihres Angebots nicht kenne bzw. nicht begründet worden sei, warum bzw. in welchen Kriterien sie weniger Punkte als die Beigeladene erhalten habe, nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermag. Insofern ist auch im Zusammenhang mit der Vergabebegründung keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör auszumachen. 5. In materieller Hinsicht stellt sich die Beschwerdeführerin im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass der Ausschluss ihres Angebots vom Vergabeverfahren nicht gerechtfertigt sei und vergaberechtliche Vorschriften verletze. Demgegenüber ist der Beschwerdegegner der Auffassung, dass der Ausschluss unter anderem
9 / 16 gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. a IVöB zulässig sei, da die Beschwerdeführerin von Beginn weg nicht über die erforderliche Eignung für diesen Grossauftrag verfügt habe. 5.1. Gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. a IVöB kann der Auftraggeber eine Anbieterin vom Vergabeverfahren ausschliessen, wenn insbesondere festgestellt wird, dass sie die Voraussetzungen für die Teilnahme am Verfahren nicht oder nicht mehr erfüllt. Dieser Ausschlussgrund knüpft an die Person der Anbieterin und ihre Eigenschaften an. Sie muss gewisse Voraussetzungen für die Teilnahme am Verfahren erfüllen, um zugelassen zu werden. Im Vordergrund steht dabei namentlich der Nachweis, dass die Anbieterin die Teilnahmebedingungen, unter anderem die Arbeitsschutzbestimmungen sowie die Arbeitsbedingungen, das Umweltrecht, die Melde- und Bewilligungspflichten nach dem Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit sowie die Bestimmungen über die Gleichbehandlung von Frau und Mann in Bezug auf die Lohngleichheit einhält. Sodann definiert der Auftraggeber in der Ausschreibung und den Ausschreibungsunterlagen technische Spezifikationen und Eignungskriterien (vgl. LOCHER, a.a.O., Art. 44 Rz. 11 f.). 5.2. Eignungskriterien umschreiben die Anforderungen, welche an die Anbieterin gestellt werden, um zu gewährleisten, dass sie zur Ausführung des geplanten Auftrags in der Lage ist. Sie sollen sicherstellen, dass im Vergabeverfahren nur jene Bieter eine Chance haben, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit den konkreten Auftrag gehörig erbringen können (vgl. BGE 143 I 177 E. 2.3; siehe auch WYSS, in: Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, Art. 27 Rz. 4). Gemäss Art. 27 Abs. 1 IVöB legt der Auftraggeber in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen die Kriterien zur Eignung des Anbieters abschliessend fest (Satz 1). Die Kriterien müssen im Hinblick auf das Beschaffungsvorhaben objektiv erforderlich und überprüfbar sein (Satz 2). Sie können insbesondere die fachliche, finanzielle, wirtschaftliche, technische und organisatorische Leistungsfähigkeit sowie die Erfahrung der Anbieterin betreffen (Art. 27 Abs. 2 IVöB). Der Auftraggeber gibt in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen bekannt, zu welchem Zeitpunkt welche Nachweise einzureichen sind (Art. 27 Abs. 3 IVöB). Der Vergabebehörde kommt bei der Festlegung der Eignungskriterien ein grosser Ermessensspielraum zu (vgl. WYSS, a.a.O., Art. 27 Rz. 12). Die Eignungskriterien sind zu Beginn des Vergabeverfahrens festzulegen und im Publikationstext oder in den Ausschreibungsunterlagen abschliessend aufzuführen. Das Transparenzprinzip steht einer nachträglichen Ergänzung bzw. Verschärfung der bekannt gegebenen Kriterien entgegen (vgl. BGE 143 II 553 E. 7.7 und 130 I 241
10 / 16 E. 5.1; Urteile des Bundesgerichts 2C_742/2018 vom 9. September 2019 E. 1.3.2 und 2C_1021/2016 vom 18. Juli 2017 E. 7.7; WYSS, a.a.O., Art. 27 Rz. 8). Nach der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Eignungskriterien grundsätzlich als Ausschlusskriterien zu definieren, sodass bei Nichterfüllen auch nur eines Eignungskriteriums ein Ausschluss vom Vergabeverfahren die Folge sein muss, ausser wenn die Mängel geringfügig sind und der Ausschluss unverhältnismässig wäre (vgl. BGE 145 II 249 E. 3.3, 143 I 177 E. 2.3.1 und 141 II 353 E. 7.1; Urteile des Bundesgerichts 2C_292/2024 vom 30. April 2025 E. 3.2, 2C_665/2015 vom 26. Januar 2016 E. 1.3.3 und 2C_346/2013 vom 20. Januar 2014 E. 3.3). 5.3. Vorliegend ergibt sich aus dem Publikationstext in Bezug auf die massgeblichen Eignungskriterien was folgt: "Kriterien sind in den Dokumenten hinterlegt" (vgl. act. C.1, S. 1). Entsprechend legte der Beschwerdegegner in den Ausschreibungsunterlagen unter Ziff. 5 als Eignungskriterien die wirtschaftliche / finanzielle Leistungsfähigkeit (Bonität) und die fachliche / technische Leistungsfähigkeit fest (vgl. act. C.2, S. 4). Betreffend die wirtschaftliche / finanzielle Leistungsfähigkeit (Bonität) hielt der Beschwerdegegner was folgt fest: "Ausgefülltes Formular Angaben zur Unternehmung, Selbstdeklaration und Angaben zu Pikettdienst / Serviceorganisation" (vgl. act. C.2, S. 4). Zur fachlichen / technischen Leistungsfähigkeit führte der Beschwerdegegner betreffend Nachweis insbesondere Folgendes aus: "Referenzen bezüglich Erfahrung mit fachgerechter Ausführung von Arbeiten im gleichen Gewerk in ähnlicher Komplexität der ausgeschriebenen Art (Alle Systemebenen, Gebäudenutzungsart, Anlagen- und Raumanzahl sowie Datenpunktgerüst Hardware- und Softwaremässig) in den letzten 10 Jahren (Nachweis: nachfolgende Referenzen 2-3). Zusätzlich kann pro Referenz max. 1 A4-Seite einer eigenen Dokumentation beigelegt werden. Zusätzlich muss das technische Pflichtenheft Gebäudeautomation vollständig deklariert und erfüllt sein" (vgl. act. C.2, S. 4). Anschliessend an diese Ausführungen wurde von den Anbieterinnen verlangt, bestimmte Angaben zur Schlüsselperson (Referenz 1) sowie zu zwei Referenzobjekten (Referenz 2 und 3) zu machen (vgl. act. C.2, S. 4 f.). Damit hat der Beschwerdegegner die vorliegend massgeblichen Eignungskriterien zu Beginn des Vergabeverfahrens abschliessend festgelegt. Da der Ausschluss des Angebots der Beschwerdeführerin vom Vergabeverfahren nicht mangels Erfüllung der Eignungskriterien erfolgte (vgl. act. C.9), ist mit Letzterer davon auszugehen, dass sie die dargelegten Eignungskriterien, insbesondere im Zusammenhang mit den von ihr angegebenen und dokumentierten Referenzobjekten, erfüllt und mit ihrem Angebot die entsprechenden Nachweise erbracht hat (vgl. act. C.4; siehe ferner act. A.8, S. 2, worin der Beschwerdegegner
11 / 16 unter anderem ausführte, dass die Referenzangabe 3 der Beschwerdeführerin den Mindestanforderungen der in der Ausschreibung geforderten Referenzen entspreche und die Referenzangabe keinen direkten Zusammenhang mit der erforderlichen Personalkapazität habe; vgl. auch act. C.2, S. 5, worin insbesondere festgehalten wurde, dass Anbieterinnen und Anbieter, welche die geforderten Nachweise nicht einreichten, vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden könnten). Weitere Eignungskriterien, insbesondere in Bezug auf ausreichende personelle Ressourcen zur termingerechten Realisierung des Auftrags, wurden in den Ausschreibungsunterlagen nicht definiert. Eine entsprechende nachträgliche Ergänzung bzw. Verschärfung der bereits zu Beginn des Submissionsverfahrens bekannt gegebenen Eignungskriterien ist aufgrund des Transparenzprinzips – wie bereits dargelegt (vgl. Erwägung 5.2 hiervor) – nicht zulässig. Nach dem Gesagten kann dem Beschwerdegegner nicht gefolgt werden, wenn er vorbringt, dass die von Anfang an für die Bewältigung des Auftrags nicht genügende personelle Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerin gemäss Art. 44 Abs. 1 lit. a IVöB zum Verfahrensausschluss führe. Vielmehr erweist sich der Ausschluss des beschwerdeführerischen Angebots gestützt auf diese Bestimmung mangels eines in Bezug auf personelle Ressourcen bzw. Kapazitäten definierten Eignungskriteriums in den Ausschreibungsunterlagen als nicht rechtmässig. 6. Im Weiteren ist der Beschwerdegegner der Auffassung, dass das Angebot der Beschwerdeführerin wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweiche, weshalb es zu Recht gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB vom Vergabeverfahren ausgeschlossen worden sei. Demgegenüber stellt sich die Beschwerdeführerin – wie bereits dargelegt – auf den Standpunkt, dass der Ausschluss nicht gerechtfertigt sei und vergaberechtliche Vorschriften verletze. 6.1. Gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB kann der Auftraggeber eine Anbieterin vom Vergabeverfahren ausschliessen, wenn festgestellt wird, dass ihr Angebot wesentliche Formfehler aufweist oder wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweicht. Zusätzlich zu den in Art. 34 IVöB geregelten formellen Anforderungen muss ein Angebot auch jeweils die verbindlichen inhaltlichen Anforderungen gemäss Ausschreibung bzw. Ausschreibungsunterlagen erfüllen. Eine allfällige Abweichung kann die Leistung selber oder auch die Modalitäten der Erbringung betreffen. Ausschreibungskonformität liegt vor, wenn die mit dem Angebot offerierte Leistung genau dem entspricht, was der Auftraggeber mit der Ausschreibung verlangt hat, und wenn zusätzlich auch sämtliche sonstigen inhaltlichen Vorgaben eingehalten sind, die sich aus den rechtlichen Geschäftsbedingungen und den
12 / 16 Vergabebedingungen ergeben. Insbesondere sind im Angebot alle verbindlichen Vorgaben zur Leistung und zur Erfüllung zu übernehmen, namentlich betreffend Art, Menge und Qualität der Leistung sowie Ort und Zeitpunkt der Erbringung, ansonsten ist das Angebot ausschreibungswidrig (vgl. KUONEN, in: Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, Art. 34 Rz. 25 m.H.a. BEYELER, der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2012, Rz. 1919 ff.). Trotz der Formulierung als Kann-Vorschrift ist der Auftraggeber grundsätzlich verpflichtet, bei Vorliegen der Voraussetzungen gemäss Tatbestandskatalog von Art. 44 Abs. 1 IVöB eine Anbieterin vom Vergabeverfahren auszuschliessen. Zu beachten ist allerdings, dass der Ausschluss vom Verfahren jederzeit vor dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) wie auch dem Verbot des überspitzten Formalismus (Art. 29 Abs. 1 BV) standhalten muss. Ein Ausschlussgrund muss daher eine gewisse Schwere aufweisen und ist dann auch anzuordnen; geringfügige Mängel der Offerte rechtfertigen dagegen keinen Ausschluss (vgl. LOCHER, a.a.O., Art. 44 Rz. 6 m.H.a. GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Eine systematische Darstellung der Rechtsprechung des Bundes und der Kantone, 3. Aufl. 2013, Rz. 444). 6.2. Der Beschwerdegegner führt in Bezug auf die vorliegend strittige Vergabe der Gebäudeautomation für das C._____ insbesondere aus, dass es sich dabei um äusserst anspruchsvolle Arbeiten handle, die verschiedenste Abhängigkeiten zu anderen Gewerken aufwiesen und in zeitlicher Hinsicht keine Verzögerungen erlaubten. Mit dem ausgeschriebenen Gebäudeautomationssystem erfolge die zentrale übergeordnete Überwachung, Bedienung sowie Beobachtung der gebäudetechnischen Anlagen und das Alarmmanagement für das gesamte Gebäude. Der grösste Teil der Haustechnikinstallationsgewerke wie Heizung / Kälte, Lüftung, Sanitär, MRWA (maschinelle Rauch- und Wärmeabzugsanlagen), Sprinkleranlagen, Elektroanlagen, Beleuchtung, Beschattung, Brandmeldeanlage, Zutrittskontrollanlage, weitere Sicherheitsanlagen, Fernwärme / Kältelieferanten, gewerbliche Kälte, Informationstechnik Nutzer (C._____) und deren Anlagen seien direkt von der Gebäudeautomation abhängig und essenziell für den Bezug und den Betrieb des Gebäudes. Dabei erweise sich insbesondere die Luftverteilung mit einigen hundert nachgeschalteten, variablen Volumenstromreglern gegenüber einer Standard-Lüftung in der Inbetriebnahmephase für das Gebäude als überaus aufwändig. Für die Phase der Inbetriebnahme sei deshalb ein sehr hoher Personalbedarf (min. 600 Stellenprozente) gefordert, da in dieser Phase (3 Monate gemäss Terminprogramm) alle 9'670 Datenpunkte (durch den Fachplaner projektierte Datenpunkte) integriert und geprüft werden müssten. Dabei sei ein hohes Mass an Koordination und Zusammenspiel mit den betroffenen Gewerken
13 / 16 erforderlich. Bei der Grösse des Gebäudes, der Anzahl Räume und dem Umfang der Datenpunkte seien diese Arbeiten nur mit mehreren Teams zu bewerkstelligen. Bei zu geringer Kapazität der Auftragsnehmerin während der Gewerksplanung, Inbetriebnahme, Nachbearbeitung oder anschliessender Betriebsphase bestehe ein erhebliches Risiko für Verzögerungen, Qualitätsminderung und resultierende Mehraufwendungen sowie Kosten Dritter (vgl. act. A.4, S. 6 f.). 6.3. Diese Ausführungen erscheinen nicht abwegig. Zudem ist dem Beschwerdegegner darin beizupflichten, dass sich der Projektumfang aus der den Ausschreibungsunterlagen beigelegten Projektdokumentationen ergibt und die Ausschreibungsunterlagen bzw. das Leistungsverzeichnis viele verschiedene Vorgaben zum Auftrag enthalten (vgl. act. C.2). Allerdings kann dem Beschwerdegegner nicht gefolgt werden, wenn er geltend macht, dass das Angebot der Beschwerdeführerin (wesentlich) von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweiche. Der Auftraggeber ist verpflichtet, seinen Bedarf genau zu klären und den Beschaffungsgegenstand möglichst präzise zu umschreiben. Damit wird sichergestellt, dass er seinem Bedarf entsprechend die richtige Leistung beschafft und so die öffentlichen Mittel optimal einsetzt. Der Auftraggeber hat die Anforderungen an die zu beschaffende Leistung in den Ausschreibungsunterlagen klar und vollständig zu umschreiben (vgl. KUONEN, a.a.O., Art. 35 Rz. 4 und Rz. 6; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 382). Vorliegend ergeben sich aus den Ausschreibungsunterlagen in Bezug auf personelle Ressourcen bzw. Kapazitäten keine klar umschriebenen Anforderungen. Mithin hat der Beschwerdegegner in diesem Zusammenhang keine verbindlichen Vorgaben festgelegt (vgl. act. C.2). Soweit der Beschwerdegegner gegenteiliger Auffassung ist und sich auf den Standpunkt stellt, dass sich die Anforderungen in Bezug auf personelle Ressourcen bzw. Kapazitäten aus den Vorgaben gemäss den Ausschreibungsunterlagen bzw. dem Leistungsverzeichnis (z.B. Terminprogramm, Anlagenliste etc.) ergäben, liegt eine Verletzung des Grundsatzes der Klarheit vor. Sodann sind Änderungen der Ausschreibungsunterlagen nach dem Eingang der Angebote nur zulässig, wenn die sachlich begründete Änderung allen Anbieterinnen unter Wahrung der Gleichbehandlung mitgeteilt wird und nicht wesentlich ist (vgl. KUONEN, a.a.O., Art. 35 Rz. 10). Eine betreffend die personellen Ressourcen bzw. Kapazitäten nachträgliche, zulässige Änderung der Ausschreibungsunterlagen im Sinne eines nachträglichen Aufstellens von entsprechenden Vorgaben erfolgte vorliegend unbestrittenermassen nicht. Insofern kann nicht gesagt werden, dass das Angebot der Beschwerdeführerin (wesentlich) von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweiche. Vielmehr ist mit der Beschwerdeführerin festzuhalten, dass unter anderem die Kapazität bzw. Organisation der Anbieterinnen als
14 / 16 Zuschlagskriterium (C2) mit einer Gewichtung von 15 % definiert wurde, wobei hinsichtlich des diesbezüglichen Nachweises auf die Deklaration gemäss Ziff. 19 hingewiesen wurde (vgl. act. C.2, S. 6). Unter Ziff. 19 "Angaben zur Unternehmung" der Ausschreibungsunterlagen führte der Beschwerdegegner insbesondere aus, dass die Angaben vertraulich behandelt würden und ausschliesslich der Auswertung dieser Ausschreibung dienten (vgl. act. C.2, S. 11). Mit Blick auf das Angebot der Beschwerdeführerin ist darauf hinzuweisen, dass Letztere die unter Ziff. 19 geforderten Angaben gemacht hat (vgl. act. C.4, S. 11). Insofern wäre der Beschwerdegegner verpflichtet gewesen, das beschwerdeführerische Angebot nach Massgabe der in den Ausschreibungsunterlagen definierten Zuschlagskriterien und damit namentlich in Bezug auf die Kapazität bzw. Organisation objektiv, einheitlich und nachvollziehbar zu prüfen und zu bewerten (vgl. Art. 40 Abs. 1 Satz 1 IVöB). Dies wird nachzuholen sein, wobei die vorzunehmende Bewertung zu dokumentieren ist (vgl. Art. 40 Abs. 1 Satz 2 IVöB). Insgesamt erweist sich damit der vom Beschwerdegegner gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB verfügte Ausschluss des Angebots der Beschwerdeführerin vom Vergabeverfahren als unrechtmässig. 7. Im Ergebnis hat der Beschwerdegegner das Angebot der Beschwerdeführerin zu Unrecht vom Vergabeverfahren ausgeschlossen. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Zuschlags- und die Ausschlussverfügung vom 14. Oktober 2025 werden aufgehoben und die Angelegenheit ist zur Vornahme der Bewertung des ausgeschlossenen Angebots der Beschwerdeführerin anhand der Zuschlagskriterien sowie zu neuem Entscheid an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Entsprechend erübrigt es sich, auf die weiteren Vorbringen der Parteien im Zusammenhang mit den der Beschwerdeführerin zur Verfügung stehenden Personalressourcen einzugehen. 8.1. Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdegegner als unterliegende Partei die Kosten des vorliegenden Verfahren zu tragen (vgl. Art. 73 Abs. 1 VRG). Die Verfahrenskosten bestehen aus der Staatsgebühr, den Gebühren für Ausfertigungen und Mitteilungen des Entscheids sowie den Barauslagen (Art. 75 Abs. 1 VRG). Die Staatsgebühr beträgt höchstens CHF 20'000.00; sie richtet sich nach dem Umfang und der Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Kostenpflichtigen (Art. 75 Abs. 2 VRG). Im vorliegenden Beschwerdeverfahren wird die Staatsgebühr im Sinne von Art. 75 Abs. 2 VRG angesichts der Höhe des Betrags der strittigen Vergabe (Auftragswert brutto gemäss der Offerte der Beschwerdeführerin: CHF 629'779.00) sowie der
15 / 16 eher geringen Komplexität der zu beurteilenden Angelegenheit auf CHF 3'000.00 festgesetzt. 8.2. Im Rechtsmittelverfahren wird die unterliegende Partei in der Regel auch verpflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Die Parteientschädigung wird gemäss Art. 2 Abs. 1 HV (BR 310.250) i.V.m. Art. 19 AnwG (BR 310.100) durch die urteilende Instanz nach Ermessen festgesetzt. Ausgangspunkt bildet die Kostennote (Art. 2 Abs. 2 HV). Dabei hat insbesondere der vereinbarte Stundensatz üblich (vgl. Art. 3 Abs. 1 HV) und der geltend gemachte Aufwand angemessen und für die Prozessführung erforderlich zu sein. Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin reichte am 23. Dezember 2025 eine Honorarnote über CHF 3'912.35 für 11.60 Arbeitsstunden à CHF 300.00 zzgl. 4 % Auslagen (CHF 139.20) und 8.1 % MWST (CHF 293.15) ein (vgl. act. G.4). Der geltend gemachte Arbeitsaufwand erscheint dem Gericht als angemessen. Allerdings wird bei Einreichung einer Honorarvereinbarung mit einem geltend gemachten Stundenansatz von über CHF 270.00 (vgl. act. G.3) dieser auf CHF 270.00 gekürzt (vgl. statt vieler: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 17 86 vom 17. April 2018 E. 5.2). Zudem ist die Beschwerdeführerin vorsteuerabzugsberechtigt (MWST-Nummer:, weshalb keine Mehrwertsteuer geschuldet ist (vgl. dazu PVG 2015 Nr. 19). Auch können praxisgemäss maximal 3 % als Spesenpauschale veranschlagt werden (vgl. statt vieler: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 20 47 vom 16. Juni 2021 E. 7.2), weshalb die Kostennote entsprechend anzupassen ist. Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin somit mit CHF 3'225.95 (CHF 3'132.00 zzgl. 3 % Spesenpauschale [CHF 93.95]) aussergerichtlich zu entschädigen.
16 / 16 Es wird erkannt: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Zuschlagsentscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 14. Oktober 2025 sowie die Ausschlussverfügung des Hochbauamts Graubünden ebenfalls vom 14. Oktober 2025 werden aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur Vornahme der Bewertung des Angebots der A._____ GmbH anhand der Zuschlagskriterien sowie zu neuem Entscheid an den Kanton Graubünden zurückgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend aus – einer Staatsgebühr von CHF 3'000.00 – und den Kanzleiausgaben von CHF 481.00 Total CHF 3’481.00 gehen zulasten des Kantons Graubünden. 3. Der Kanton Graubünden entschädigt die A._____ GmbH aussergerichtlich mit CHF 3'225.95 (inkl. Spesen). 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]