VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 18 4 1. Kammer als Verfassungsgericht Vorsitz Audétat RichterIn Racioppi, Moser Aktuar Gross URTEIL vom 21. März 2018 in der verfassungsrechtlichen Streitsache A._____, und B._____, Beschwerdeführer gegen Gemeinde X._____ vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Duri Pally, Beschwerdegegnerin betreffend Politische Rechte (Ersatzwahl Gemeindevorstand)
- 2 - 1. C._____ demissionierte am 14. November 2017 als Mitglied des Gemeindevorstandes von X._____ per Ende Januar 2018. Die Gemeinde orientierte daraufhin umgehend die politischen Kreise der Gemeinde und kündigte an, die Ersatzwahl am Sonntag, Y1.____durchzuführen; dieser zusätzliche, ausserordentliche kommunale Abstimmungstermin dränge sich wegen eines anderen dringlichen Geschäfts auf. Die Gemeinde liess zudem verlauten, dass eine möglichst kurze Vakanz in Bezug auf den frei werdenden Sitz im Gemeindevorstand anzustreben sei. Vorgesehen war daher, den allfälligen zweiten Wahlgang am eidgenössischen Abstimmungssonntag vom Y2._____ durchzuführen. 2. Bereits am 18. Januar 2018 vereinbarte die Gemeinde mit der Druckerei, den Druckauftrag für einen allfälligen zweiten Wahlgang noch am Wahlsonntag zu erteilen, damit die Unterlagen bis spätestens am Abend des _____ hätten gedruckt und ausgeliefert werden können. 3. Bei der Ersatzwahl vom Y1._____ waren von den abgegebenen 732 Stimmzetteln 163 leer oder ungültig; von den 569 gültigen Stimmen entfielen 254 Stimmen auf den offiziellen Kandidaten der SVP, D._____, 55 Stimmen auf E._____ und 260 Stimmen auf Diverse. Somit erreichte kein Kandidat das erforderliche absolute Mehr von 285 Stimmen, was einen zweiten Wahlgang notwendig machte. Da der Kandidat D._____ am Abstimmungssonntag verlauten liess, er habe selber noch nicht entschieden, ob er zum zweiten Wahlgang antreten werde oder nicht, legte der Gemeindevorstand den zweiten Wahlgang neu auf den Y3._____ fest. 4. Das Wahlresultat und der neue Termin für den zweiten Wahlgang am Y3.____ publizierte die Gemeinde gleichentags am Y1.____ am 'Schwarzen Brett' und danach noch am _____ im Bezirksamtsblatt.
- 3 - 5. Mit Eingabe vom 12. Februar 2018 erhoben A._____ und B._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Sie beantragten, die Gemeinde X._____ sei unverzüglich anzuweisen, den zweiten Wahlgang für die Ersatzwahl in den Gemeindevorstand auf den Y2.____ anzusetzen, eventualiter sei die Gemeinde anzuweisen, den zweiten Wahlgang bis spätestens am _____ durchzuführen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde. Sie begründen ihre Anträge damit, dass sowohl das kommunale wie auch das kantonale Recht vorsähen, dass bei Wahlen ein allfälliger zweiter Wahlgang in der Regel drei Wochen nach dem ersten Wahlgang zu erfolgen habe. Von dieser Regel könne zwar aufgrund triftiger Gründe abgewichen werden, welche hier indes nicht vorlägen. Der Gemeindevorstand weiche somit ohne Not von der gesetzlichen Regelung und der langjährigen Praxis der Gemeinde ab. Mit dieser unnötig späten, gar trölerischen Ansetzung der Ersatzwahl handle der Gemeindevorstand nicht nur inkonsequent und widersprüchlich, sondern verletze damit die elementarsten Pflichten einer umsichtigen und sorgfältigen Amtsführung. Die zeitnahe Durchführung eines zweiten Wahlganges sei zudem ohne Weiteres möglich, müsse ein solcher doch lediglich mindestens eine Woche vor der Durchführung angezeigt werden. 6. Nachdem der Instruktionsrichter am 13. Februar 2018 die Beschwerde für dringlich erklärt hatte, setzte er der Gemeinde (hiernach Beschwerdegegnerin) eine kurze Frist für eine Vernehmlassung. 7. Die Beschwerdegegnerin liess sich am 23. Februar vernehmen und beantragte – unter gesetzlicher Kostenfolge – die Abweisung der Beschwerde. Sie brachte vor, dass der angefochtene Entscheid des Gemeindevorstandes, den zweiten Wahlgang anstatt am Y2._____ neu am Y3._____ durchzuführen, nach Rücksprache mit allen Parteipräsidentinnen und – präsidenten gefällt worden sei, welche dieses Vorgehen unisono unter-
- 4 stützten. Diese Verschiebung habe sich aufgedrängt, weil der Kandidat D._____ sich am Wahlsonntag noch nicht entschieden hatte, ob er zu einem zweiten Wahlgang antreten wolle oder nicht, und bei einer Durchführung des zweiten Wahlganges am Y2._____ aus logistischen Gründen der Druckauftrag für die Wahlzettel noch am Wahlsonntag hätte erteilt werden müssen, damit diese zusammen mit den Unterlagen für die eidgenössische Abstimmung – diese müssen spätestens 3 Wochen vor dem Abstimmungstermin in die Haushalte verteilt sein – rechtzeitig bereitgestellt werden könnten. Ausserdem hätte es wenig Sinn gemacht, einen zweiten Wahlgang ohne offiziellen Kandidaten durchzuführen, zumal im zweiten Wahlgang das relative Mehr gelte und somit die Gefahr der Wahl eines Nicht-Kandidaten gegeben wäre, was nicht im öffentlichen Interesse sei. Der Entscheid des Gemeindevorstandes beruhe auf einer sachlich begründeten und nachvollziehbaren Interessenabwägung und sei somit innerhalb des diesem zustehenden Ermessens ergangen. 8. Nach provisorischem Abschluss des Schriftenwechsels nahmen die Beschwerdeführer mit Eingabe vom 5. März 2018 zur Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin Stellung. Sie bestreiten darin, dass der einzige offizielle Kandidat vom Gemeindepräsidenten dazu befragt worden sei, ob er an einem zweiten Wahlgang antreten werde oder nicht. Auch die Parteipräsidentin der SVP habe am Y1._____ lediglich zur Kenntnis genommen, dass die beiden anderen Parteipräsidenten mit der Festsetzung des zweiten Wahlganges der Ersatzwahl am Y3._____ einverstanden seien. Am _____ habe sie gegenüber der Beschwerdegegnerin ausdrücklich bestätigt, dass ihr Kandidat nochmals antreten werde, allerdings nur für einen zweiten Wahlgang am Y2._____, nicht aber am Y3._____; diese Information habe sie dem Gemeindepräsidenten sogar bereits am Vortag zukommen lassen wollen, dieser sei aber nicht erreichbar gewesen.
- 5 - 9. Der Beschwerdegegnerin wurde daraufhin noch die Gelegenheit geboten, sich spätestens bis zum 15. März 2018 allenfalls noch zur nachgesandten Eingabe der Beschwerdeführer vom 5. März 2018 zu äussern. 10. Mit Duplik vom 13. März 2018 hielt die Beschwerdegegnerin unverändert an ihrem bisherigen Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest. Es gehe nicht an, dass D._____ das Aufrechterhalten seiner Kandidatur an einen bestimmten Wahltermin knüpfe. Zugleich reichte die Beschwerdegegnerin noch einen Telefonverbindungsauszug zu den Akten, woraus ersichtlich sei, dass – entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer – am Wahlsonntag Y1._____ tatsächlich ein Kontakt zwischen dem Präsidenten der Beschwerdegegnerin und dem einzigen offiziellen Kandidaten stattgefunden habe. Im Übrigen wurden die bereits bekannten Argumente aus der Vernehmlassung (vgl. im Sachverhalt Ziff. 7, hiervor) nochmals vertieft. 11. Mit prozessleitender Verfügung vom 14. März 2018 teilte der Instruktionsrichter den Beschwerdeführern die Duplik der Beschwerdegegnerin zur Kenntnisnahme und allfälligen Stellungnahme bis 19. März 2018 mit. 12. Am 19. März 2018 nahmen die Beschwerdeführer Stellung zur Duplik. Darin wird mittels Telefonauszug die Abfolge der Telefongespräche nachgezeichnet, wonach sich der Gemeindepräsident zuerst mit der Präsidentin der SVP-Ortspartei besprochen und erst anschliessend mit dem Kandidaten D._____ telefoniert habe. Auf die weiteren Vorbringen und Argumente der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
- 6 - Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Entscheid der Beschwerdegegnerin vom _____, amtlich publiziert am _____, den Termin für den zweiten Wahlgang betreffend Gemeindevorstandsersatzwahl auf den Y3._____ festzusetzen und nicht wie von den Beschwerdeführern beantragt auf den Y2._____ anzusetzen bzw. die Ersatzwahl bis spätestens am _____ durchzuführen. Beschwerdethema bildet dabei die Frage, ob die Beschwerdegegnerin unter den konkreten Umständen von Gesetzes wegen verpflichtet gewesen wäre, den strittigen Wahltermin vor dem Y3._____ anzusetzen und damit die per Ende Januar 2018 eingetretene Vakanz im besagten Gemeindegremium früher zu beenden. 2. Nach Art. 57 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht auch Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen. Laut Art. 58 Abs. 2 VRG ist zu Beschwerden gegen solche (politischen) Eingriffe legitimiert, wer im betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreis stimmberechtigt ist. Gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. a VRG beträgt die Anfechtungsfrist bei Wahl- und Abstimmungsbeschwerden 10 Tage seit der Mitteilung des angefochtenen Entscheids. Unbestritten sind beide Beschwerdeführer stimmberechtigt im fraglichen Wahlkreis und daher ohne Zweifel zur Erhebung der Beschwerde gegen den angesetzten Wahltermin vom Y3._____ befugt. Die Beschwerde vom 12. Februar 2018 wurde zudem innert der 10-tägigen Frist seit Mitteilung (amtliche Publikation am _____) des angefochtenen Entscheids eingereicht, womit die formellen Voraussetzungen für die Beurteilung dieser Beschwerde erfüllt sind und das Gericht somit darauf eintreten kann. 3. a) Zur Anwendbarkeit des materiellen Rechts gilt es zur Hauptsache auf das kommunale Gesetz über die politischen Rechte der Beschwerdegegnerin
- 7 vom 27. September 1987 (GPR; GS 103) sowie zur Vervollständigung auf das Gesetz über die politischen Rechte im Kanton Graubünden vom 17. Juni 2005 (GPR/GR; BR 150.100) hinzuweisen. Die Vorbereitung und der zeitliche Ablauf eines zweiten Wahlganges ist in den Art. 8 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 GPR der Beschwerdegegnerin geregelt. In Art. 2 GPR der Beschwerdegegnerin wird das GPR/GR zudem als 'subsidiär' anwendbares Recht genannt. Im konkreten Fall enthält Art. 18 GPR/GR zwar eine ähnliche Regelung zur Terminierung eines zweiten Wahlgangs wie das kommunalen Recht in Art. 8 Abs. 2 GPR der Beschwerdegegnerin, dennoch unterscheiden sie sich in der Terminologie sowie Ausgestaltung betreffend Fristvorgaben wesentlich, indem bei kantonalen Wahlen ein zweiter Wahlgang 'spätestens drei Wochen nach dem ersten Wahlgang', bei Wahlen der Beschwerdegegnerin hingegen 'in der Regel drei Wochen nach dem ersten Wahlgang' stattzufinden hat. Die kommunale Regelung geht somit vor, weil sie von der kantonalen Regelung (zulässigerweise) abweicht, zumal diese bloss 'subsidiär' zur Anwendung kommt. Der Beschwerdegegnerin steht damit aber hinsichtlich der Terminierung eines zweiten Wahlgangs auf kommunaler Ebene ein viel grösserer Ermessensspielraum zu als den kantonalen Behörden, die zwingend innert 3 Wochen nach dem ersten den zweiten Wahlgang durchführen müssen. b) Vorliegend stellt sich demnach einzig die Frage, ob wirklich triftige Gründe vorgelegen haben, um vom "Regelfall" gemäss Art. 8 Abs. 2 GPR der Beschwerdegegnerin abzuweichen und daher die Verschiebung des zweiten Wahlgangs auf den Y3._____ vertretbar und schützenswert ist. Die Beschwerdeführer bestreiten gerade, dass sich die Beschwerdegegnerin auf triftige Gründe habe stützen können, um den zweiten Wahlgang, der ursprünglich korrekterweise und fristgerecht am eidgenössischen Abstimmungstag vom Y2._____ vorgesehen gewesen sei, erst auf den Y3._____ anzusetzen. Mit dieser Verschiebung setze sich die Beschwerdegegnerin nicht nur in Widerspruch zur eigenen gesetzlichen Regelung
- 8 von Art. 8 Abs. 2 GPR und ihrer langjährigen Praxis dazu, sondern auch noch zur eigenen Erklärung an die Parteien nach dem Rücktritt des bisherigen SVP-Mitglieds bereits Mitte November 2017. Dort sei nämlich erklärt worden, eine Ersatzwahl am Y1._____ sei zwar ein enger Fahrplan, welcher für alle Beteiligten eine Herausforderung bedeute, doch rechtfertige sich dies durch die Notwendigkeit, vakante Amtsinhabersitze möglichst rasch wieder zu besetzen, um die einwandfreie Funktionsfähigkeit der Behörden sicherzustellen. Im Übrigen habe der zuständige Gemeindepräsident am Y1._____ mit dem fraglichen Kandidaten der SVP gar nicht gesprochen; auch die Präsidentin der SVP-Ortspartei habe zu keinem Zeitpunkt ihre Zustimmung zu einer Verschiebung gegeben. Beide bezeichneten Personen der SVP werden als Zeugen angeboten. Die Beschwerdegegnerin legt ihrerseits dar, dass es für die reibungslose Durchführung des zweiten Wahlgangs notwendig gewesen wäre, vom offiziellen und einzigen Kandidaten noch am Wahlsonntag zu erfahren, ob er für einen zweiten Wahlgang zur Verfügung stehe. Man sei bereits im Vorfeld mit der Druckerei so verblieben, dass ein allfälliger Druckauftrag für einen zweiten Wahlgang noch am Wahlsonntag ausgelöst würde. Indem der einzige offizielle Kandidat eine weitere Kandidatur am Wahlsonntag noch offenhielt, sei für die Beschwerdegegnerin eine reibungslose logistische Vorbereitung der Wahl nicht mehr gewährleistet gewesen. Ausserdem hätte eine allfällige Nichtkandidatur des bisherigen Kandidaten dazu führen können, dass im zweiten Wahlgang, in welchem das relative Mehr gelte, jemand in den Vorstand der Beschwerdegegnerin gewählt werden könnte, der für dieses Amt gar nicht kandidiere. Solche Ergebnisse seien keinesfalls im öffentlichen Interesse. Mit der Ansetzung des zweiten Wahlgangs auf den Y3._____ hätten die Parteien genügend Zeit, geeignete Kandidatinnen oder Kandidaten zu finden und für das vakante Amt aufzustellen.
- 9 - Nach Auffassung des streitberufenen Gerichts kann auf die Zeugenbefragung der zwei namentlich anerbotenen SVP-Exponenten vorab verzichtet werden. Zum einen ist dazu nämlich erstellt, dass sich der einzige offizielle Kandidat dieser Partei gegenüber den Medien am Wahlsonntag vom Y1._____ dahingehend hat verlauten lassen, er habe sich noch nicht festgelegt, ob er für einen zweiten Wahlgang kandidieren werde. Zum anderen behaupten selbst die Beschwerdeführer nicht, die Präsidentin der SVP-Ortspartei habe sich gegen die Ansetzung des zweiten Wahlgangs auf den Y3._____ gewehrt; sie habe dies einfach zur Kenntnis genommen; die offensichtlich im Nachhinein entstandene negative Haltung ist somit unbeachtlich. Aus den beiden offerierten Zeugenbefragungen sind damit aber zum Voraus keine neuen, entscheidrelevanten Erkenntnisse zu erwarten. Daran ändert auch das von den Beschwerdeführern eingelegte Telefonprotokoll nichts, zumal die Abfolge der Telefonate nicht in Zweifel ziehen können, dass sich der Kandidat D._____ gegenüber der Öffentlichkeit am Wahlsonntag Y1._____ in diesem Sinne geäussert hat, dass er sich für eine Kandidatur in einem zweiten Wahlgang noch nicht entschieden habe. In der Sache trifft es zwar zu, dass das kommunale Gesetz über die politischen Rechte (GPR) einen zweiten Wahlgang in der Regel innert dreier Wochen nach dem ersten Wahlgang vorsieht. Allerdings steht es im Ermessen der Beschwerdegegnerin, bei Vorliegen sachlicher Gründe und im Einklang mit dem öffentlichen Interesse von dieser Vorgabe abzuweichen, zumal es sich dabei lediglich um eine "Kann-Bestimmung" und gerade nicht – wie auf kantonaler Ebene – um eine "Muss-Bestimmung" handelt. Solche sachlichen Gründe scheinen dem Gericht bei objektiver Betrachtungsweise des ganzen Geschehensablaufs klarerweise gegeben zu sein. Der zweite Wahlgang war logistisch vorbereitet, hätte jedoch einer Auslösung bereits am Wahlsonntag am Y1._____ bedurft. Wenn sich der einzige offizielle Kandidat gegenüber der Presse dahingehend äus-
- 10 sert, er müsse sich eine Teilnahme an einem zweiten Wahlgang noch überlegen, trat für den Vorstand der Beschwerdegegnerin offensichtlich eine neue Situation ein, nämlich die, dass nun die Gefahr bestünde, der zweite Wahlgang könnte ohne offiziellen Kandidaten stattfinden. Die Beschwerdegegnerin wies deshalb zu Recht darauf hin, dass ein zweiter Wahlgang ohne offiziellen Kandidaten zu einer Wahl eines Kandidaten oder einer Kandidatin führen könnte, welche ein Amt als Vorstandsmitglied der Beschwerdegegnerin gar nicht anstreben würde. Diese latente Befürchtung ist aus Sicht des Gerichts durch das bisherige konkrete Wahlergebnis durchaus begründet und berechtigt, zumal von den total 732 abgegebenen Stimmzetteln immerhin 163 leer oder ungültig waren. Auf den einzigen offiziellen Kandidaten entfielen 254 Stimmen, auf den nicht kandidierenden E._____ 55 Stimmen und die restlichen 260 Stimmen auf diverse weitere Personen. Vor diesem Hintergrund erscheint aber eine Zufallswahl in einem zweiten Wahlgang durchaus realistisch, zumal im zweiten Wahlgang nach Art. 48 GPR der Beschwerdegegnerin das relative Mehr gilt; und eben nicht mehr das absolute Mehr wie beim ersten Wahlgang. Dass eine Zufallswahl im zweiten Wahlgang jedoch nicht im öffentlichen Interesse liegen kann, liegt auf der Hand und bedarf von selbst keiner weiteren Erörterungen. Daraus ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid, den Termin für den zweiten Wahlgang auf den Y3._____ festzulegen, zu schützen ist. 4. a) Der angefochtene Entscheid vom _____ ist demzufolge rechtens, was zur Abweisung der Beschwerde vom 12. Februar 2018 führt. b) Aufgrund der inhaltlich wichtigen, staatspolitischen Bedeutung der gestellten Rechtsfrage nach der Zulässigkeit sowie Haltbarkeit der Verschiebung eines behördlichen Wahltermins ist das streitberufene Gericht zur Ansicht gelangt, dass hier auf die Erhebung von Kosten verzichtet werden kann.
- 11 c) Eine aussergerichtliche (Partei-) Entschädigung steht der anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG überdies nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Kosten erhoben. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]