V 10 3 1. Kammer als Verfassungsgericht URTEIL vom 18. Januar 2011 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Stimmrechtsbeschwerde 1. Der Dorfteil … in der Gemeinde … wird durch eine ca. 650 m lange Gemeindestrasse erschlossen, welche in den 50-er Jahren im Zuge der Verlegung des Dorfes infolge des Staudammbaues erstellt worden war. Offenbar weist diese Strasse verschiedene Mängel auf, nämlich Schäden am Oberbau, fehlende Entwässerung, schadhafte Stützmauern usw. Die Gemeindeversammlung vom 29. November 2008 sprach einen Projektierungskredit von Fr. 45'000.-- für die Ausarbeitung eines Sanierungsprojektes. In der Folge beauftragte der Gemeindevorstand einen Ingenieur mit der Ausarbeitung eines Sanierungsprojektes. Anfangs 2010 lag dieses Projekt vor. Es sah die Erweiterung des Strassenquerschnitts auf 3 m sowie den Ausbau der Kurvenradien vor, damit Zwei-Achs-Lastwagen von 9 m Länge die Kurven in einem Zug durchfahren können. Zudem wurde die Entwässerung der Strasse vorgesehen. Gleichzeitig war die Sanierung bzw. Neuverlegung der Werk- und Kanalisationsleitungen im oberen Dorfteil geplant. Am 10. April 2010 führte die Gemeinde eine Orientierungsversammlung durch, an welcher das Projekt vorgestellt wurde und Fragen beantwortet wurden. Mit Schreiben vom 20. September 2010 wies der Gemeindevorstand sämtliche Stimmberechtigten und alle Grundeigentümer auf die Einleitung des Baubewilligungsverfahrens für die Strassensanierung hin. Gleichzeitig wurden sämtliche Baugesuchsunterlagen öffentlich aufgelegt und das Baugesuch amtlich publiziert. Am 14. Oktober 2010 erfolgte die Einladung zur Gemeindeversammlung vom 30. Oktober 2010, anlässlich welcher unter dem Traktandum 9 über den Kredit von Fr. 2'520'000.-- für die Sanierung der Dorfstrasse entschieden werden sollte. An
der Gemeindeversammlung vom 30. Oktober 2010 nahmen 17 Stimmberechtigte teil. Es entbrannte beim fraglichen Traktandum eine hitzige, zum Teil gehässige Diskussion (fremde Fötzel). Schliesslich stimmte die Gemeindeversammlung dem Kreditantrag knapp mit 8 zu 7 Stimmen zu (schriftliche Abstimmung). 2. Am 9. November 2010 erhob … gegen diesen Beschluss beim Verwaltungsgericht Stimmrechtsbeschwerde mit dem Antrag, es sei der betreffende Gemeindeversammlungsbeschluss vom 30. Oktober 2010 aufzuheben und es sei über dieses Traktandum neu abzustimmen. Im Nachhinein habe man feststellen müssen, dass das Gemeindevorstandsmitglied … vor der Gemeindeversammlung den Stimmberechtigten … und … dahingehend informiert hätte, dass bei Ablehnung des Kredites die privaten Anstösser später einen Teil der Sanierungskosten im Perimeter selber übernehmen müssten. Auch die Gemeindekanzlistin habe mehrere Personen so informiert. Sie habe eine Summe von Fr. 60'000.-- genannt. …, … und … könnten dies bezeugen. Diese Androhung eines Perimeterverfahrens stelle eine grobe Verletzung der Meinungsbildung dar und habe bei mindestens einem Stimmberechtigten zu einer Meinungsänderung geführt. Da das Abstimmungsergebnis mit nur einer Stimme Differenz gefällt worden sei, sei eine Beeinflussung selbst nur eines einzigen Stimmbürgers von entscheidender Bedeutung. 3. Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Es werde bestritten, dass die Gemeindekanzlistin und das Gemeindevorstandsmitglied … eine entsprechende Auskunft erteilt hätten. Eine solche Auskunft wäre auch in klarem Widerspruch zu den bisherigen Zusicherungen gestanden. Bereits an der Orientierungsversammlung vom 10. April 2010 sei die Frage der Kostenbeteiligung der Grundeigentümer gestellt worden und die Gemeindekanzlistin habe dort klar gesagt, die Kosten würden durch die Gemeinde getragen, es werde kein Perimeter durchgeführt. Die Anwesenden, u.a. … und …, hätten dies sichtlich erfreut und erleichtert zur Kenntnis genommen. An der Gemeindeversammlung vom 30. Oktober 2010 habe der Gemeindepräsident noch einmal klar dargelegt, dass die Kosten für
den Ausbau der Gemeindestrasse vollumfänglich zu Lasten der Gemeinde gingen. … und … seien in … nicht stimmberechtigt. Eine allfällige falsche Auskunft ihnen gegenüber wäre vorliegend daher nicht rechtserheblich. … sei stimmberechtigt und er sei auch an der fraglichen Gemeindeversammlung anwesend gewesen. Wenn ihm tatsächlich von einzelnen Behördenmitgliedern widersprüchliche Auskünfte erteilt worden wären, hätte er anlässlich der Gemeindeversammlung die Möglichkeit gehabt, eine klärende Frage zu stellen. Er habe dies aber nicht gemacht. Aber selbst wenn solche Auskünfte erteilt worden wären, wären sie selbst für einen Laien klar als falsch erkennbar gewesen. Denn wenn der Kredit abgelehnt worden wäre, dann würde die Strasse eben nicht saniert. Angesichts der Höhe der Ausgabe hätte der Gemeindevorstand den Sanierungsentscheid ja nicht selber fällen dürfen. Kein Stimmbürger habe daher befürchten müssen, im Falle der Ablehnung des Kredites durch die Gemeindeversammlung würde die Sanierung trotzdem realisiert und er würde möglicherweise mit Kosten belastet. Es habe somit keine Beeinflussung der freien Meinungsbildung des stimmberechtigten … stattgefunden. 4. In einer nachträglichen Stellungnahme brachte der Beschwerdeführer vor, die genannten Personen blieben bei ihrer Darstellung der Auskünfte der Gemeindekanzlistin. … habe seine Darstellung auch schriftlich festgehalten. Es sei unbestritten, dass die Anstösser bei dem zur Abstimmung gelangten Projekt keine Kostenbeiträge bezahlen müssten. Gerügt werde die Auskunft, welche sich auf den Fall der Ablehnung des Projektes bezogen habe. Da in den letzten 20 Jahren kein Unterhalt an der Dorfstrasse gemacht worden sei, sei eine Sanierung klar nötig. Bei einer Ablehnung des Projektes müsste die Strasse im Rahmen eines anderen Projektes saniert werden. Mit der Perimeterkostenandrohung seien die allfällig betroffenen Stimmbürger massgeblich in ihrer Entscheidfindung beeinflusst worden. 5. Mit Schreiben vom 15. Dezember 2010 wandte sich … an das Verwaltungsgericht und bestätigte dabei die Aussage der Gemeindekanzlistin, dass bei Ablehnung des Projektes unter Umständen die Liegenschaftsbesitzer zu einem Perimeterbeitrag herangezogen werden
könnten und dass dieser Beitrag bei einigen bis zu Fr. 60'000.-- ausmachen könne. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2010 beantragte die Gemeinde …, dieses Schreiben sei aus dem Recht zu weisen. Es liege hier eine Umgehung des Zeugenbeweises vor. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen neuen Kantonsverfassung (KV) und Art. 57 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht u.a. Beschwerden wegen Verletzung von politischen Rechten. b) Art. 34 Abs. 1 BV wie auch Art. 9 ff. KV gewährleisten die politischen Rechte in abstrakter Weise und ordnen die wesentlichen Grundsätze der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfaltigen Teilgehalten ergibt sich indessen in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone. Die Kantone ordnen gemäss Art. 39 Abs. 1 BV die politischen Rechte für sich und die Gemeinden nach Massgabe von Art. 51 Abs. 1 BV in ihren Verfassungen und gesetzlichen Bestimmungen; im Rahmen der kantonalen Gesetzgebung kommt den Gemeinden eine entsprechende Regelungskompetenz zu (vgl. Gerold Steinmann, Die Gewährleistung der politischen Rechte durch die neue Bundesverfassung (Artikel 34 BV), in: ZBJV 139/2003 S. 485). Darüber hinaus schützt Art. 34 Abs. 2 BV in Übereinstimmung mit der bereits unter der alten Bundesverfassung anerkannten Stimm- und Wahlfreiheit (BGE 121 I 138 E. 3 S. 141) die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Sie bedeutet, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 98
Ia 73 E. 4 S. 85, 104 Ia 428 E. 3a S. 431, 121 I 138 E. 3 S. 142, mit Hinweisen). Aus Art. 34 Abs. 2 BV folgt namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen (vgl. BGE 121 I 138 E. 3 S. 141 f. mit Hinweisen). Bei Wahlen ist die Praxis strenger als bei Abstimmungen, da den Behörden bei Sachentscheiden auch eine (beschränkte) Beratungsfunktion zukommt (vgl. BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 262 f. mit Hinweisen). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind zwar gewisse behördliche Interventionen in den Meinungsbildungsprozess vor Sachabstimmungen zulässig. Dazu gehören namentlich die Abstimmungserläuterungen der Exekutive, in denen eine Vorlage zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird. Hingegen stellt es eine unerlaubte Beeinflussung dar, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und dabei (stimm- und wahlrechtliche) gesetzliche Vorschriften verletzt oder sich in anderer Weise verwerflicher Mittel bedient. Dem Erfordernis der Sachlichkeit genügen Informationen, wenn die Aussagen wohl abgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Aus der Pflicht zur objektiven Information folgt nicht, dass sich die Behörde in der Abstimmungserläuterung mit jeder Einzelheit der Vorlage zu befassen hätte oder dass sie sämtliche Einwendungen erwähnen müsste, die gegen die Vorlage erhoben werden könnten. Das ist schon deshalb entbehrlich, weil der behördliche Bericht keineswegs das einzige Informationsmittel im demokratischen Meinungsbildungsprozess darstellt und die Stimmberechtigten von den für oder gegen die Vorlage sprechenden Argumenten auch noch über andere Quellen Kenntnis erhalten können und sollen. Unzulässig wäre es, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige Elemente zu unterdrücken (vgl. zum Ganzen: BGE 130 I 290 E. 3.3 S. 294f, 119 Ia 271 E. 3-4 S. 273 ff.; BGE 114 Ia 427 E. 4a S. 432; BGE 105 Ia 151 E. 3a S. 153, je mit Hinweisen; Pra 89/2000 Nr. 23 S. 123, E. 2a; ZBl 99/1998 S. 85 ff. und S. 89/91, E. 4; Urteil
1P.720/1999 vom 16. Februar 2000; MICHEL BESSON, Behördliche Informationen vor Volksabstimmungen, Diss. Bern 2003, S. 182 ff., 250 ff.; GION-ANDRI DECURTINS, Die rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, Diss. Freiburg 1992, S. 272 ff.; JEANNE RAMSEYER, Zur Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Diss. Basel 1992, S. 68 ff.; GEROLD STEINMANN, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996 S. 255 ff., 260 f.). c) Einzelnen Mitgliedern einer Behörde kann weder die Teilnahme am Abstimmungskampf noch die freie Meinungsäusserung zu einer Gesetzesoder Sachvorlage untersagt werden (BGE 119 Ia 271 E. 3d S. 275 mit Hinweisen). So ist es üblich, dass Behördemitglieder etwa bei der Unterzeichnung von Aufrufen als Mitglieder von Abstimmungskomitees oder bei persönlichen Interventionen (namentlich in den Medien) ihren Namen auch mit ihrer amtlichen Funktion in Verbindung bringen, um ihre besondere Sachkunde und das politische Engagement für öffentliche Interessen hervorzuheben. Hingegen ist es nicht zulässig, wenn einzelne Behördemitglieder ihren individuellen (privaten) Interventionen und Meinungsäusserungen einen unzutreffenden amtlichen Anstrich geben und den Anschein erwecken, es handle sich dabei um eine offizielle Verlautbarung namentlich einer Kollegialbehörde. Ob Inhalt und Form (etwa die Verwendung amtlichen Briefpapiers oder amtlicher Insignien) ihrer Stellungnahme geeignet sind, einen solchen falschen Anschein zu erwecken, entscheidet sich nach Massgabe der Wirkung, die sie auf den Adressaten, nämlich den durchschnittlich aufmerksamen und politisch interessierten Stimmbürger, ausübt. Eine unzulässige Beeinflussung der Meinungsbildung könnte ferner in Verlautbarungen, deren "privater" Charakter unklar bleibt, in Betracht gezogen werden; etwa wenn das Behördemitglied eine bewusst falsche oder täuschende Sachdarstellung geben würde, die wegen der Autorität seiner amtlichen Funktion nicht ohne weiteres als solche zu erkennen wäre, besonders wenn sie von der politischen Gegnerschaft nicht mehr rechtzeitig richtig gestellt werden könnte (BGE 130 I 290 E. 3.3 S. 296, 119 Ia 271 E. 3d S. 275 mit Hinweisen; vgl. BESSON, a.a.O., S. 266 ff.).
2. Vorliegend macht der Beschwerdeführer geltend, das Abstimmungsergebnis sei durch die angebliche Auskunft des Gemeindevorstandsmitglieds … und der Gemeindekanzlistin …, wonach bei Ablehnung des aufgelegten Projektes allenfalls von den Anstössern Perimeterbeiträge erhoben werden könnten, in unzulässiger Weise beeinflusst worden. Die Richtigkeit dieser Darstellung soll durch Zeugeneinvernahmen bestätigt werden. Dies erweist sich indessen als entbehrlich. Falls die Auskünfte tatsächlich so erteilt wurden, wie der Beschwerdeführer geltend macht, kann nicht gesagt werden, dass es sich dabei um irreführende behördliche Auskünfte gehandelt hätte. Der Beschwerdeführer bringt selber vor, es sei unbestritten, dass die Anstösser bei dem zur Abstimmung gelangten Projekt keine Kostenbeiträge bezahlen müssten. Gerügt werde die Auskunft, welche sich auf den Fall der Ablehnung des Projektes bezogen habe. Genau diese Auskunft war aber nicht falsch. Im Falle der Ablehnung des Sanierungsprojektes hätte die Gemeinde ein neues Projekt ausarbeiten lassen und öffentlich auflegen müssen. Dabei wäre sie nach Art. 62 und 63 des kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG) berechtigt, wenn nicht gar verpflichtet gewesen, ein Beitragsverfahren einzuleiten und durchzuführen. An sich war es bereits für das zur Abstimmung gelangte Projekt fragwürdig, die Finanzierung allein dem Steuerzahler zu überbinden, verlangt doch Art. 63 KRG ausdrücklich, dass zur Deckung der Kosten für die Erstellung, Änderung und Erneuerung von Erschliessungsanlagen von den Grundeigentümern Beiträge erhoben werden. Durch die allfällig erteilten Auskünfte wurde daher kein Stimmberechtigter in unzulässiger Weise in seiner Meinungsbildung beeinflusst. Vielmehr waren sie, wenn sie tatsächlich erteilt wurden, grundsätzlich zutreffend. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. 3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird dagegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der
Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 238.-zusammen Fr. 1'238.-gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. Die dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Bundesgericht am 24. Januar 2012 abgewiesen (1C_221/2011).