Kantonsgericht von Graubünden Dretgira chantunala dal Grischun Tribunale cantonale dei Grigioni ___________________________________________________________________________________________________ Ref.: Chur, 18. August 2008 Schriftlich mitgeteilt am: ZF 08 30 Urteil Zivilkammer Vorsitz Vizepräsident Bochsler RichterInnen Rehli, Sutter-Ambühl, Tomaschett-Murer und Giger Aktuarin ad hoc Bäder Federspiel —————— In der zivilrechtlichen Berufung der X . , Beklagte und Berufungsklägerin, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Remo Cahenzli, Städtlistrasse 12, Postfach 171, 7130 Ilanz, gegen das Urteil des Bezirksgerichts Surselva vom 21. Februar 2008, mitgeteilt am 13. März 2008, in Sachen Y . , Klägerin und Berufungsbeklagte, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Bieler, Promenade 77, 7270 Davos Platz, gegen die Beklagte und Berufungsklägerin, betreffend Forderung, hat sich ergeben: A. Die Stiftung Y. bezweckt unter anderem die Errichtung und den Unterhalt eines den evangelischen Gemeinden des Bündner Oberlandes dienenden Heims, um für alte und allein stehende Personen Heim und Pflege zu bieten.
2 Im Jahr 2006 wurde das Y. unter anderem von A. und von B. bewohnt. Vor ihrem Heimeintritt waren die genannten Personen in X. wohnhaft. Da A. und B. trotz maximaler Ergänzungsleistungen die anfallenden Heimkosten nicht vollumfänglich decken konnten, stellte das Y. die jeweiligen Differenzbeträge der X. in Rechnung. Diese lehnte für einige Rechnungen die Kostenübernahme ab. Per Ende 2006 beliefen sich die offenen Beträge auf insgesamt Fr. 14'991.50. B. Da sich die Parteien über die Tragung der ungedeckt gebliebenen Pflegekosten nicht einigen konnten, instanzierte das Y. mit Vermittlungsbegehren vom 25. Mai 2007 beim Kreispräsidium Ilanz eine Forderungsklage gegen die X.. Nach erfolglos verlaufener Sühneverhandlung vom 13. Juli 2007 erstellte der Vermittler am 17. Juli 2007 den Leitschein mit den folgenden Rechtsbegehren: „Klägerisches Rechtsbegehren 1. Die Beklagte sei zu verpflichten, der Klägerin Fr. 14'991.50 zuzüglich 5 % Zins ab 15. Februar 2007 zu bezahlen. 2. Alles unter vollumfänglicher Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beklagten. Beklagtisches Rechtsbegehren 1. Die Klage sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf überhaupt einzutreten ist. 2. Unter voller vermittleramtlicher, gerichtlicher und aussergerichtlicher Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Klägers.“ Mit Prozesseingabe vom 3. September 2007 prosequierte das Y. den Leitschein mit unveränderten Rechtsbegehren an das Bezirksgericht Surselva. Die X. stellte in ihrer Prozessantwort vom 28. September 2007 folgende Anträge:
3 „Hauptbegehren: 1. Auf die Klage sei nicht einzutreten. 2. Unter voller vermittleramtlicher, gerichtlicher und aussergerichtlicher Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Klägers. Eventualbegehren: 1. Die Klage sei vollumfänglich abzuweisen. 2. Unter voller vermittleramtlicher, gerichtlicher und aussergerichtlicher Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Klägers.“ In ihrer Replik vom 13. November 2007 hielt die Klägerin unverändert an ihren Rechtsbegehren gemäss Prozesseingabe fest. Ebenso bestätigte die Beklagte in ihrer Duplik vom 7. Dezember 2007 die Anträge der Prozessantwort. Auf eine Stellungnahme nach Art. 87 Abs. 2 ZPO wurde verzichtet. C. Die Hauptverhandlung vor dem Bezirksgericht Surselva fand am 21. Februar 2008 statt. Mit Urteil vom 21. Februar 2008, mitgeteilt am 13. März 2008, erkannte das Bezirksgericht Surselva, wie folgt: „1. Die Klage wird gutgeheissen und die Beklagte verpflichtet, der Klägerin Fr. 14'991.50 nebst Zins zu 5 % seit 25. Mai 2007 zu bezahlen. 2. Die Kosten des Kreisamtes Ilanz von Fr. 300.-- sowie diejenigen des Bezirksgerichts Surselva, bestehend aus: - Gerichtsgebühr Fr. 6'500.-- - Schreibgebühr Fr. 500.-- - Barauslagen Fr. --.-total somit Fr. 7'000.-gehen zulasten der Beklagten. Die Beklagte hat die Klägerin überdies ausseramtlich mit Fr. 7'000.-- zu entschädigen. 3. (Mitteilung)“ Das Bezirksgericht war zur Erkenntnis gelangt, dass die Rechtsbeziehung zwischen dem Y. und der X. eine solche des Privatrechts sei und diesbezügliche Streitigkeiten auf dem Zivilweg zu erledigen seien. Dementsprechend bejahte das Gericht seine Zuständigkeit und trat auf die Klage ein. Da es Bestand und Umfang der vom Y. eingeklagten Forderung in der Folge als bewiesen erachtete, hiess es die Klage gut und erklärte die X. für kosten- und entschädigungspflichtig. D. Gegen dieses Urteil liess die X. am 3. April 2008 die Berufung zu Handen des Kantonsgerichts von Graubünden erklären. Sie stellt folgende Berufungsanträge:
4 „1. Ziff. 1. und 2. des Urteils des Bezirksgerichts Surselva vom 21. Februar 2008 (Proz.Nr. 110-2007-16) seien aufzuheben. 2. Auf die Klage sei nicht einzutreten. Eventuell sei die Klage vollumfänglich abzuweisen. 3. Unter voller vermittleramtlicher, gerichtlicher und aussergerichtlicher Kosten- und Entschädigungsfolge für beide Instanzen zulasten des Klägers.“ Mit Verfügung vom 25. April 2008 ordnete der Kantonsgerichtsvizepräsident gestützt auf Art. 224 Abs. 2 ZPO die Durchführung des schriftlichen Berufungsverfahrens an. Am 19. Mai 2008 reichte die Berufungsklägerin ihre schriftliche Berufungsbegründung ein. Das Y. beantragt in seiner Berufungsantwort vom 10. Juni 2008, was folgt: „Die Berufung vom 03. April/19. Mai 2008 sei unter vollumfänglicher Kostenund Entschädigungsfolge zuzüglich MWSt zulasten der Beklagten und Berufungsklägerin abzuweisen.“ Auf die Erwägungen im angefochtenen Urteil sowie die Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, nachfolgend eingegangen. Die Zivilkammer zieht in Erwägung : 1a. Gegen Urteile der Bezirksgerichte über vermögensrechtliche Streitigkeiten im Betrag von über Fr. 8'000.-- kann Berufung an das Kantonsgericht ergriffen werden (Art. 218 Abs. 1 ZPO in Verbindung mit Art. 19 ZPO). Der Berufungsstreitwert ist im vorliegenden Fall erreicht. Eine Berufung ist allerdings nur in Zivilrechtsstreitigkeiten möglich (vgl. Art. 1 Abs. 1 ZPO). Unter einer Zivilrechtsstreitigkeit versteht die Rechtsprechung ein kontradiktorisches Verfahren zwischen zwei oder mehreren natürlichen oder juristischen Personen in ihrer Eigenschaft als Trägerinnen privater Rechte oder zwischen solchen Personen und einer Behörde, die nach Bundesrecht die Stellung einer Partei einnimmt, welches die endgültige Regelung zivilrechtlicher Verhältnisse bezweckt. Entscheidend ist hierbei, dass die Parteien nach ihren Rechtsbegehren und Sachvorbringen Ansprüche des Zivilrechts erhoben haben und ebensolche objektiv streitig sind. Als Zivilrechtsstreitigkeit gilt aber auch die Frage, ob überhaupt privatrechtliche Ansprüche streitig sind (vgl. BGE 128 III 250 ff. [252], E. 1a; BGE 124 III 44 ff. [46], E. 1a; PKG 1993 Nr. 16). Die Vorinstanz ging im angefochtenen Urteil davon aus, dass die Rechtsbeziehung zwischen den Parteien dem Privatrecht zuzuordnen ist und bejahte dementsprechend ihre Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Forderungsklage.
5 Die Berufungsklägerin vertritt hingegen die Ansicht, die von der Berufungsbeklagten ihr gegenüber erhobenen Forderungen seien öffentlich-rechtlicher Natur. In diesem Sinn stellt sich die Frage nach der Rechtsnatur der streitigen Ansprüche, so dass aufgrund des Gesagten eine Zivilrechtsstreitigkeit vorliegt und die Zuständigkeit des Kantonsgerichts von Graubünden zur Beurteilung der ihr unterbreiteten Streitsache als Berufungsinstanz gegeben ist. Ob die Vorinstanz die privatrechtliche Natur der eingeklagten Ansprüche bundesrechtskonform bejaht hat, ist im Folgenden in der Sache selbst zu prüfen. b. Eine Berufung ist innert der peremptorischen Frist von 20 Tagen seit der schriftlichen Mitteilung des Urteils zu erklären und hat die formulierten Anträge auf Abänderung des erstinstanzlichen Urteils und der Beiurteile sowie neue Einreden, soweit solche noch zulässig sind, zu enthalten (Art. 219 Abs. 1 ZPO). Die Berufung der X. vom 3. April 2008 gegen das Urteil des Bezirksgerichts Surselva vom 21. Februar 2008, mitgeteilt am 13. März 2008, wurde frist- und formgerecht eingereicht, so dass darauf eingetreten werden kann. 2a. Die Berufungsbeklagte fordert von der Berufungsklägerin die Bezahlung eines Betrags von Fr. 14'991.50 zuzüglich Zins. Umstritten ist, ob diese Forderung auf öffentlichem oder auf privatem Recht beruht und damit auch, ob für die Beurteilung der Forderung das Zivilgericht oder das Verwaltungsgericht zuständig ist. b. Für die Abgrenzung privater Rechtsverhältnisse, deren Beurteilung der Zivilgerichtsbarkeit obliegt, von solchen öffentlichrechtlicher Natur, die einer Überprüfung durch Verwaltungsbehörden bzw. Verwaltungsgerichte unterliegen, sind verschiedene Theorien entwickelt worden, deren grundsätzliche Abgrenzungskriterien sich nicht ausschliessen und die im Einzelfall herangezogen werden, soweit sie sich am besten zur Lösung der konkreten Fragestellung eignen. In Betracht fällt zunächst die Subordinationstheorie, welche das Gewicht auf die Gleich- oder Unterordnung der Beteiligten bzw. die Ausübung von hoheitlichem Zwang legt. Nach dieser Theorie liegt öffentliches Recht dann vor, wenn der Staat dem Privaten übergeordnet ist, ihm als Träger von Hoheitsrechten mit obrigkeitlicher Gewalt gegenübertritt. Im Gegensatz dazu stehen sich im Privatrecht gleichgeordnete Rechtssubjekte gegenüber. Nach der Interessentheorie gehören dem öffentlichen Recht diejenigen Rechtsnormen an, die ausschliesslich oder vorwiegend öffentliche Interessen wahrnehmen. Die zivilrechtlichen Normen dienen hingegen primär dem Schutz von privaten Interessen. Ähnliche Kriterien sind für die Abgren-
6 zung zwischen öffentlichem und privatem Recht mit Hilfe der typologischen Methode massgebend. Danach gelten Rechtsnormen als privatrechtlich, wenn sie die Voraussetzungen privatautonomer Rechtsgestaltung umschreiben, herkömmlicherweise mit der Privatrechtstradition zusammenhängen und typischerweise privatrechtliche Ziele verfolgen. Als privatrechtlich gelten auch Normen, welche bezwecken, strukturelle Ungleichgewichte zwischen den Vertragspartnern zu mildern. Vertreten wird im Weiteren die Funktionstheorie, nach welcher eine Rechtsnorm öffentlich-rechtlich ist, wenn sie die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit regelt. Schliesslich ist eine Regelung nach der modalen Theorie dann dem öffentlichen Recht zuzuordnen, wenn die damit verbundene Sanktion öffentlich-rechtlich ausgestaltet ist. Privatrechtlich scheint dagegen eine Norm, deren Verletzung eine zivilrechtliche Sanktion nach sich zieht. Die genannten Kriterien heben je ein für das öffentliche bzw. für das private Recht bedeutsames Element hervor, weshalb die aufgeführten Theorien je für sich allein genommen einseitig und ungenügend sind. Lehre und Praxis wenden die Kriterien kombiniert im Sinne eines Methodenpluralismus auf einen Einzelfall an. Keines der Kriterien hat dabei a priori Vorrang. Bei der Anwendung dieser theoretischen Kriterien ist überdies dem Umstand Rechnung zu tragen, dass der Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Recht ganz verschiedene Funktionen zukommen, je nach den Regelungsbedürfnissen und den Rechtsfolgen, die im Einzelfall in Frage stehen (vgl. zum Ganzen BGE 128 III 250 ff. [253], E. 2a, mit diversen Hinweisen; BGE 109 Ib 146 ff. [149], E. 1b; VPB 1999, 63.83; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 253 ff.; Heinz Hausheer/Manuel Jaun, Die Einleitungsartikel des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, Bern 2001, Rz. 6.02 ff.). Nicht abgestellt werden darf bei der Frage, ob ein Rechtssatz öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist, auf das formelle Kriterium, ob der Erlass, der den betreffenden Rechtssatz enthält, öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist. Auch der zwingende Charakter einer Norm ist nicht ausschlaggebend. Schliesslich werden von der Lehre auch die Fiskustheorie, nach welcher alle vermögensrechtlichen Ansprüche der Privaten gegen das Gemeinwesen dem Privatrecht unterstehen, oder die Subjektstheorie, wonach ein Rechtsverhältnis als öffentlich-rechtlich gilt, sobald der Staat oder eine andere öffentlich-rechtliche Körperschaft daran beteiligt ist, abgelehnt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 250 ff.). 3. Die Klägerin und Berufungsbeklagte stützt ihre Forderung auf aArt. 21c Abs. 3 des Gesetzes über die Förderung der Krankenpflege und der Betreuung
7 von betagten und pflegebedürftigen Personen (Krankenpflegegesetz, KPG; BR 506.000). Die erwähnte Bestimmung war vom 1. Januar 2006 bis am 31. Dezember 2007 in Kraft, somit auch im vorliegend massgeblichen Zeitraum von 2006. AArt. 21c Abs. 3 KPG bestimmt, dass die Gemeinden, in denen der Bezüger von maximalen Ergänzungsleistungen in den letzten zehn Jahren vor Eintritt in ein Pflegeheim Wohnsitz hatte, den Differenzbetrag zwischen der Taxe und seinen anrechenbaren Einkünften anteilmässig übernehmen müssen. Im Folgenden ist nun zu prüfen, ob diese Bestimmung dem öffentlichen oder dem privaten Recht angehört. a. In Übereinstimmung mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die Subordinationstheorie bei der Zuordnung der Rechtsnorm zum öffentlichen Recht oder zum Privatrecht vorliegend nicht weiterhilft. AArt. 21c Abs. 3 KPG regelt, unter welchen Bedingungen und in welchem Umfang eine Gemeinde für die Aufenthaltskosten eines Pflegeheimbewohners aufzukommen hat. Ein Über- oder Unterordnungsverhältnis zwischen der Gemeinde und dem entsprechenden Pflegeheim wird dadurch nicht geschaffen; die Gemeinde tritt dem Pflegeheim nicht als Trägerin von Hoheitsrechten mit obrigkeitlicher Gewalt gegenüber. b. Ob der Missachtung der fraglichen Norm eine öffentlich-rechtliche oder eine privatrechtliche Sanktion folgt, ist unklar. Diese Frage bildet den eigentlichen Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Auch mit Hilfe der modalen Theorie lässt sich somit – was die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat – kein Schluss auf den Rechtscharakter von aArt. 21c Abs. 3 KPG ziehen. c/aa. In Anwendung der Interessentheorie gelangte das Bezirksgericht Surselva zur Erkenntnis, für die Einführung der fraglichen Bestimmung seien sowohl private als auch öffentliche Interessen ausschlaggebend gewesen. So habe man zum einen verhindern wollen, dass Mankofälle durch eine Erhöhung der Taxen für gut situierte Bewohner subventioniert würden und die Aufnahme in eine Institution für pflegebedürftige Leute mit niedrigem Einkommen und geringem Vermögen erschwert würde. Ziel der Revision sei zum anderen aber auch eine gerechtere Lastenverteilung zwischen den Gemeinden gewesen. AArt. 21c Abs. 3 KPG habe also unmittelbar dem Schutz des Einzelnen gedient, unzweifelhaft aber auch öffentliche Interessen verfolgt. Umstände, die den Ausschlag für die eine oder für die andere Seite geben würden, seien nicht ersichtlich. c/bb. In diesem Punkt weicht die Auffassung des Kantonsgerichts von derjenigen der Vorinstanz ab. Zwar dürfte unbestritten sein, dass mit der fraglichen Regelung sowohl öffentliche als auch private Interessen wahrgenommen werden.
8 Doch ist nach Ansicht des Kantonsgerichts ein Übergewicht der öffentlichen Interessen erkennbar. Dieser Schluss ergibt sich insbesondere, wenn man das gesetzliche Umfeld, in das die Norm eingebettet ist, betrachtet. AArt. 21c Abs. 3 KPG betrifft das Gebiet des öffentlichen Gesundheitswesens, das nach Art. 87 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) vom Kanton geregelt wird. Art. 87 Abs. 2 KV bestimmt, dass der Kanton und die Gemeinden für eine zweckmässige, wirtschaftliche und ausreichende medizinische Versorgung und Pflege zu sorgen haben. Für die örtliche öffentliche Gesundheitspflege werden in Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes über das Gesundheitswesen des Kantons Graubünden (Gesundheitsgesetz; BR 500.000) die Gemeinden für zuständig erklärt. Sie haben unter anderem für ein ausreichendes stationäres Angebot für die Pflege und Betreuung von Langzeitpatienten und betagten Personen besorgt zu sein (Art. 12 Abs. 2 Gesundheitsgesetz, aArt. 20 Abs. 1 lit. a KPG). Für vom Kanton mit Beiträgen unterstützte Angebote zur stationären Pflege und Betreuung von Langzeitpatienten und von betagten Personen legt die Regierung nach Leistungsumfang abgestufte Maximaltarife fest. Diese Maximaltarife sind grundsätzlich so zu bemessen, dass sie von den Bezügern von Ergänzungsleistungen aus ihren maximal anrechenbaren Einkünften finanziert werden können. Die anrechenbaren Einkünfte von Bezügern von Ergänzungsleistungen werden ebenfalls von der Regierung festgelegt. Die Leistungserbringer dürfen für gleiche Leistungen von Bewohnern ohne Ergänzungsleistungen nicht höhere Taxen verlangen als von Bezügern von Ergänzungsleistungen (aArt. 21b KPG). Nach dem vorliegend umstrittenen aArt. 21c Abs. 3 KPG werden die Gemeinden schliesslich verpflichtet, den Differenzbetrag zwischen der Taxe und den anrechenbaren Einkünften von Bezügern von maximalen Ergänzungsleistungen zu übernehmen. Diese Regelungen zeigen auf, dass der Gesetzgeber ein ausreichendes und – was vorliegend insbesondere relevant ist – auch unter dem finanziellen Aspekt für alle Bevölkerungsschichten zur Verfügung stehendes Angebot an Alters- und Pflegeheimen zur öffentlichen Aufgabe erklärt hat. Den aufgeführten Bestimmungen liegen primär gesundheits- und sozialpolitische Überlegungen zu Grunde, so dass diese zweifellos im öffentlichen Interesse erlassen wurden. Dies gilt im Besonderen auch für die Bestimmung von aArt. 21c Abs. 3 KPG, wonach Bezügerinnen und Bezügern von maximalen Ergänzungsleistungen derjenige Anteil an den Pflegeheimkosten, den sie nicht selber finanzieren können, von der öffentlichen Hand übernommen wird. Damit soll der Gefahr entgegengewirkt werden, dass Personen in ungünstigen finanziellen Verhältnissen unter irgendwelchen Vorwänden keinen Platz in dem von ihnen gewünschten Heim erhalten, da sie als Defizitfaktor betrach-
9 tet werden (Botschaft zur Teilrevision des KPG vom 28. Juni 2005 [Änderung der Pflegeheimfinanzierung], Heft Nr. 8/2005-2006, S. 769 ff., S. 773 und S. 778.). Dieses bei der Einführung von aArt. 21c Abs. 3 KPG angestrebte Ziel zeigt die sozialpolitische Motivierung der Gesetzesbestimmung klar auf; sie betrifft einen Bereich der staatlichen Fürsorge. Im öffentlichen Interesse liegt auch das mit der Einführung von aArt. 21c Abs. 3 KPG ebenfalls angestrebte Ziel einer gerechteren Lastenverteilung zwischen den Gemeinden. Vor dem Erlass der erwähnten Bestimmung fielen sämtliche ungedeckten Kosten eines Heims zu Lasten der Betriebsrechnung, was sich auf die Trägerschaften der Heime bzw. in der Folge auf die Gemeinden der entsprechenden Heimregion auswirkte. Hielten sich Personen im Heim auf, deren letzte Wohnsitzgemeinde nicht in der Trägerschaft vertreten war, wurde durch die neue Regelung nun diese Gemeinde für die Übernahme der ungedeckten Kosten der entsprechenden Heimbewohner zuständig. Dies führte zu einer finanziellen Entlastung der in der Trägerschaft vertretenen Gemeinden (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 771, S. 777 und S. 778 f.). Es ist nicht zu übersehen, dass mit der fraglichen Bestimmung auch private Interessen verfolgt werden. So wurde einerseits im Interesse der Pflegeheime angestrebt, dass sie auch von Bezügerinnen und Bezügern von maximalen Ergänzungsleistungen, die ihre Taxen selbst nicht bezahlen können, eine volle Deckung ihrer Kosten erhalten (Botschaft, a.a.O., S. 778). Vor der Einführung von aArt. 21c Abs. 3 KPG belasteten die von diesen Personen nicht gedeckten Kosten nämlich die Betriebsrechnungen der Heime, nachdem der Ausgleich solcher Ertragsausfälle durch den Kanton im Rahmen der im Jahr 2003 beschlossenen Sparmassnahmen aufgehoben worden war (Botschaft, a.a.O., S. 771 f.). Wie im vorangehenden Abschnitt dargestellt, lag eine volle Kostendeckung aber gleichzeitig auch im Interesse der Gemeinden der Heimregion. Anderseits sollte mit aArt. 21c Abs. 3 KPG verhindert werden, dass die Pflegeheime die ungedeckten Pflegekosten von Bezügern von maximalen Ergänzungsleistungen im Umfang der Ertragsausfälle durch nach oben angepasste Tarife für die übrigen Heimbewohner auffangen, dass es mit anderen Worten zu einer Quersubventionierung der finanziell weniger gut gestellten Heimbewohner durch die finanziell besser gestellten Heimbewohner kommt. Auch damit wurden aber nicht nur die privaten Interessen der besser situierten Heimbewohner verfolgt. Eine Quersubventionierung der erwähnten Art verstiesse nämlich gegen das der Finanzierung des stationären Langzeitbereichs zu Grunde liegende Prinzip, dass für die gleiche Leistung der gleiche Preis bezahlt werden soll. Daher
10 sollte mit aArt. 21c Abs. 3 KPG gleichzeitig auch diesem öffentlich-rechtlichen Grundsatz Rechnung getragen werden (Botschaft, a.a.O., S. 773 und S. 778). c/cc. Die vorliegend zur Diskussion stehende Regelung nimmt aufgrund des Gesagten vorwiegend öffentliche Interessen wahr. Zwar werden zugleich auch private Interessen verfolgt, doch treten diese klar in den Hintergrund. Die Interessentheorie deutet somit auf das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Norm hin. d/aa. Was die Funktionstheorie betrifft, so führte die Vorinstanz im angefochtenen Urteil aus, es sei Aufgabe der Gemeinden, für ein genügendes Angebot an Pflegebetten zu sorgen. Mankofälle nach aArt. 21c Abs. 3 KPG entstünden aber unabhängig davon, ob ein genügendes Angebot an Pflegebetten bestehe. Die Deckung von Mankofällen betreffe somit nicht unmittelbar die im Gesundheitsgesetz oder in der Krankenpflegeverordnung umschriebene öffentliche Aufgabe der Gemeinden. Somit sei im vorliegenden Fall auch der Funktionstheorie für die Qualifikation des Rechtsverhältnisses nichts abzugewinnen. d/bb. Diese Auffassung erscheint dem Kantonsgericht fraglich. Wie bereits in Erwägung 3c/bb dargelegt, sind nach Art. 12 Abs. 1 und 2 des Gesundheitsgesetzes sowie nach aArt. 20 Abs. 1 lit. a KPG die Gemeinden für die örtliche öffentliche Gesundheitspflege zuständig und gehört es in diesem Zusammenhang unter anderem zu ihren Aufgaben, für ein ausreichendes stationäres Angebot für die Pflege und Betreuung von Langzeitpatienten und betagten Personen zu sorgen. Zwar steht es den Gemeinden nach Art. 12 Abs. 3 Gesundheitsgesetz frei, ob sie diese Aufgabe selbst erfüllen oder ob sie sie an geeignete öffentliche oder private Institutionen oder an Privatpersonen übertragen oder im Rahmen von Gemeindeverbindungen lösen. So oder anders handelt es sich aber um die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Auch in der Lehre wird der Betrieb von Altersheimen durch Private unter dem Titel Funktionstheorie dem öffentlich-rechtlichen Bereich zugeordnet, weil diese Privaten damit eine öffentliche Aufgabe erfüllen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 260). Wie diese öffentliche Aufgabe in finanzieller Hinsicht zu lösen ist, regeln die aArt. 21 ff. KPG. Unter anderem bestimmt die Regierung für vom Kanton mit Beiträgen unterstützte Angebote zur stationären Pflege und Betreuung von Langzeitpatienten und von betagten Personen nach Leistungsumfang abgestufte Maximaltarife. Ebenso legt die Regierung die anrechenbaren Einkünfte von Bezügern von Ergänzungsleistungen fest (aArt. 21b Abs. 1 und 3 KPG). Obwohl die erwähnten Maximaltarife nach aArt. 21b Abs. 2 KPG grundsätzlich so zu bemessen sind, dass sie
11 von den Bezügern von Ergänzungsleistungen aus ihren maximal anrechenbaren Einkünften finanziert werden können, kommt es offenbar vor, dass die erwähnten Personen die Kosten eines Heimaufenthalts nicht vollumfänglich decken können. In solchen Fällen werden die Gemeinden nach dem vorliegend umstrittenen aArt. 21c Abs. 3 KPG verpflichtet, den Differenzbetrag zwischen der Taxe und den anrechenbaren Einkünften von Bezügern von maximalen Ergänzungsleistungen zu übernehmen. Die in den beiden vorangehenden Abschnitten erwähnten Bestimmungen stehen in einem unmittelbaren Zusammenhang. Die aArt. 21 ff. KPG regeln die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit; sie sind nichts anderes als eine Konkretisierung der in Art. 12 des Gesundheitsgesetzes und aArt. 20 des KPG umschriebenen öffentlichen Aufgabe der Gemeinde, und zwar eine Konkretisierung dahingehend, was bei Erfüllung dieser Aufgabe in finanzieller Hinsicht gilt. Desgleichen hält die Botschaft zur Teilrevision des KPG fest, zur öffentlichen Aufgabe der Gemeinden gehöre auch die Finanzierung der nicht durch die Krankenversicherung und die Bewohnerinnen und Bewohner gedeckten Kosten (Botschaft, a.a.O., S. 777). Die Deckung von Mankofällen lässt sich somit nicht von der öffentlichen Aufgabe der Gemeinde trennen. Wie in Erwägung 3c/bb dargelegt, soll mit aArt. 21c Abs. 3 KPG verhindert werden, dass Personen in ungünstigen finanziellen Verhältnissen unter irgendwelchen Vorwänden keinen Platz in dem von ihnen gewünschten Heim erhalten, da sie als Defizitfaktor betrachtet werden. Die Bestimmung gewährleistet in diesem Sinn auch finanziell schwächeren Personen den Zugang zu Alters- und Pflegeheimen. Unter diesen Umständen ist es nicht haltbar, die Finanzierung von Pflegeheimaufenthalten von Bezügern von maximalen Ergänzungsleistungen getrennt von der öffentlichen Aufgabe der Gemeinden, für ein ausreichendes stationäres Angebot für die Pflege und Betreuung von betagten Personen zu sorgen, zu betrachten. Im Übrigen kann auch die Aussage der Vorinstanz, Mankofälle gemäss aArt. 21c Abs. 3 KPG würden unabhängig davon entstehen, ob ein genügendes Angebot an Pflegebetten bestehe, nicht unbesehen übernommen werden. Liegt nämlich kein genügendes Angebot an Pflegebetten vor, so werden wohl in erster Linie die Bedürftigen keinen Platz im Heim erhalten, weil das Heim an Mankofällen nicht interessiert ist. Gerade um das zu verhindern, wurde die vorliegende Gesetzgebung erlassen.
12 d/cc. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz lässt sich somit aus der Funktionstheorie die Qualifikation der Rechtsnorm durchaus herleiten, und zwar eine Qualifikation als öffentlich-rechtliche Norm. e/aa. Bei der Auslegung gestützt auf die typologische Methode gelangte die Vorinstanz zur Erkenntnis, dass das der umstrittenen Bestimmung zu Grunde liegende Rechtsverhältnis dasjenige zwischen dem Heim und dem Heimbewohner sei und es sich hierbei um ein solches privatrechtlicher Art handle. Verweigerten A. und B. die Zahlung ihres Heimaufenthalts, obwohl sie dazu finanziell in der Lage wären, müsste die Klägerin auf dem Zivilweg gegen sie vorgehen. Es sei nun schwer nachvollziehbar, dass die Durchsetzung derselben Forderung auf dem verwaltungsgerichtlichen Weg zu erfolgen habe, nur weil die ehemalige Wohnsitzgemeinde subsidiär dafür einstehen müsse. Die Forderung gegenüber der Gemeinde sei somit sehr eng mit dem privatrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen dem Heim und dem Bewohner verbunden bzw. hänge materiell von diesem ab. Aufgrund dieser materiellen Abhängigkeit vom Privatrecht mache es Sinn, ja sei es sogar erforderlich, dass die Forderung gegen die Gemeinde im Zivilverfahren beurteilt werde. Rechtsdogmatisch betrachtet statuiere aArt. 21c Abs. 3 KPG für die ungedeckten Kosten eine Art direktes Forderungsrecht gegenüber der ehemaligen Wohnsitzgemeinde. Solche Bestimmungen gehörten typischerweise zum Privatrecht. Aus diesen Gründen sei aArt. 21c Abs. 3 KPG sowie die darauf basierende Rechtsbeziehung zwischen dem Y. und der X. dem Privatrecht zuzuordnen. e/bb. Diese Argumentation der Vorinstanz überzeugt nicht. Zunächst steht nicht zwingend fest, dass eine Forderung des Pflegeheims gegen einen seiner Bewohner tatsächlich auf dem Zivilweg durchzusetzen wäre, nur weil sich mit dem Y. als privatrechtliche Stiftung und den Heimbewohnern A. und B. jeweils zwei Personen des Privatrechts gegenüber stehen. Allerdings kann diese Frage letztlich offen bleiben, weil vorliegend nicht eine Forderung des Alters- und Pflegeheims gegen einen Bewohner zu beurteilen ist, sondern eine Forderung des Heims gegenüber der Gemeinde. Geht es um die Tragung des Differenzbetrages zwischen der Heimtaxe und den anrechenbaren Einkünften eines Bezügers von maximalen Ergänzungsleistungen nach aArt. 21c Abs. 3 KPG, stehen sich nämlich das Heim als Anspruchsberechtigter und die Gemeinde als Anspruchsverpflichtete gegenüber. Somit liegt der fraglichen Bestimmung das Rechtsverhältnis zwischen dem Heim und der Gemeinde zu Grunde und nicht dasjenige zwischen dem Heim und einem seiner Bewohner.
13 Zu beachten ist nun, dass in diesem Verhältnis zwischen dem Heim und der Gemeinde kein Platz für privatautonome Rechtsgestaltung besteht. Unmittelbare Forderungsgrundlage ist die gesetzliche Regelung von aArt. 21c Abs. 3 KPG. Weder das Alters- und Pflegeheim noch die Gemeinde haben einen Einfluss auf die Entstehung und den Umfang der Forderung. Vielmehr definiert das kantonale Recht, wer wie viel bezahlt. Der von der Gemeinde zu übernehmende Betrag ergibt sich nämlich aus der Differenz zwischen den Heimtaxen und den anrechenbaren Einkünften der Bezüger von maximalen Ergänzungsleistungen. Diese beiden Grössen werden nach aArt. 21b KPG von der Regierung festgelegt, so dass für die Ermittlung des Differenzbetrags keinerlei Spielraum besteht. Was den Berechnungsmodus der anrechenbaren Einkünfte der Bezüger von maximalen Ergänzungsleistungen betrifft, so wurde dieser von der Regierung mit RB vom 23. Mai 2006 (KB 5) sogar noch präzisiert, um einen für alle Gemeinden einheitlichen Vollzug sicherzustellen. Es liegt eine abschliessende, starre Regelung vor, der alle Betroffenen unterworfen sind. Die fragliche Norm hängt darüber hinaus weder mit der Privatrechtstradition zusammen noch verfolgt sie typischerweise privatrechtliche Ziele. Wie bereits ausführlich dargelegt, steht sie in unmittelbarem Zusammenhang mit der öffentlichen Aufgabe der Gemeinden, für ein ausreichendes und allen – auch den Bedürftigen – zugängliches stationäres Angebot für die Pflege und Betreuung von betagten Personen zu sorgen, und verfolgt damit überwiegend öffentlich-rechtliche Ziele. Geregelt wird eine Unterstützungsleistung an finanziell schlechter gestellte Personen, die – nicht nur in der vorliegenden Form, sondern beispielsweise auch in Form der Sozialhilfe oder der Verbilligung von Krankenkassenprämien –typischerweise im öffentlich-rechtlichen Bereich anzusiedeln ist. e/cc. Unter diesen Umständen ist nach Ansicht des Kantonsgerichts nicht zu erkennen, inwiefern die Regelung von aArt. 21c Abs. 3 KPG nach der typologischen Betrachtungsweise die Kriterien für eine auf Privatrecht basierende Streitigkeit erfüllen soll. Vielmehr führt auch die typologische Betrachtung im Ergebnis zu einer Qualifikation als öffentlich-rechtliche Norm. f. Aufgrund der vorangehenden Ausführungen sprechen diejenigen der zur Diskussion stehenden Theorien, die sich zur Lösung der konkreten Fragestellung eignen, klar dafür, dass es sich bei der Bestimmung von aArt. 21c Abs. 3 KPG um eine öffentlich-rechtliche Norm handelt. Die Forderung des Y. gegenüber der X. beruht somit auf kantonalem öffentlichem Recht.
14 4a. Daran vermag auch der Einwand der Berufungsbeklagten nichts zu ändern, die Zuständigkeit der Zivilgerichte ergebe sich aus Art. 1 Abs. 1 ZPO. Sie bringt vor, die erwähnte Bestimmung sage aus, dass es sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit handle, soweit nicht im übrigen kantonalen Recht besondere Bestimmungen enthalten seien. Vorliegend seien im kantonalen Recht keine solchen besonderen Bestimmungen auszumachen, so dass das Zivilgericht zuständig sei. Die Berufungsklägerin habe ebenfalls keine derartigen Bestimmungen zu nennen vermocht. Sicherlich sei Art. 63 VRG nicht heranzuziehen, weil die entsprechenden Voraussetzungen für die jeweiligen Klageverfahren allesamt vorliegend nicht erfüllt seien. b. Diese Argumentation verfängt nicht, gibt die Berufungsbeklagte die Bestimmung von Art. 1 Abs. 1 ZPO doch unzutreffend wider. Nach der erwähnten Norm ordnet die Zivilprozessordnung die Zuständigkeit und das Verfahren bei gerichtlicher Erledigung zivilrechtlicher Streitigkeiten, soweit nicht im übrigen kantonalen Recht besondere Bestimmungen enthalten sind. Wie bereits dem Wortlaut von Art. 1 Abs. 1 ZPO zu entnehmen ist, liegt die Grundvoraussetzung für die Anwendbarkeit dieses Gesetzes darin, dass es sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit handelt. Somit ist die Frage, ob eine zivil- oder eine öffentlich-rechtliche Streitsache vorliegt, vorweg zu klären. Wird ersteres bejaht, dann und nur dann ist des Weiteren zu prüfen, ob hinsichtlich der konkreten zivilrechtlichen Streitigkeit gestützt auf das übrige kantonale Recht besondere Bestimmungen gelten. Der Verweis auf diese besonderen Bestimmungen bezieht sich somit nicht auf irgendwelche Bestimmungen zur Zuständigkeit der Gerichte oder zum Verfahren, sondern lediglich auf solche zivilprozessualer Art. Zivilprozessuale Bestimmungen ausserhalb der ZPO finden sich beispielsweise im Einführungsgesetz zum ZGB, in der Vollziehungsverordnung zum OR (Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen) oder in der Vollziehungsverordnung zum SchKG. Entgegen der Ansicht der Berufungsbeklagten verhält es sich daher nicht derart, dass nach Art. 1 Abs. 1 ZPO stets eine zivilrechtliche Streitigkeit vorliegt, wenn nicht im übrigen kantonalen Recht besondere Bestimmungen vorhanden sind. Bei der genannten Bestimmung handelt es sich nicht um eine Auffangnorm für irgendwie geartete Streitigkeiten, sondern vielmehr um die Grundnorm für zivilrechtliche Streitigkeiten, die im kantonalen Recht keine abweichende Regelung erfahren. 5a. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es sich bei der Forderung des Y. gegenüber der X. um eine solche des öffentlichen Rechts handelt. Es liegt keine Streitigkeit über ein durch das Bundeszivilrecht geregeltes Rechtsverhältnis
15 vor, so dass der Zivilrechtsweg ausgeschlossen ist (vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts vom 26. Juli 2000, 2P.30/1999, E. 1a). b. Auf welchem öffentlich-rechtlichen Weg die vorliegende Streitigkeit zu entscheiden ist, kann und braucht das Kantonsgericht vorliegend nicht abschliessend zu entscheiden. Auf den ersten Blick scheint es aber entgegen den Vorbringen der Berufungsbeklagten nicht ausgeschlossen, dass das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG, BR 370.100) einen Rechtsmittelweg vorsieht. Ein nahe liegender Anhaltspunkt bildet hierbei die verwaltungsgerichtliche Beschwerde nach Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG. Danach beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, von anderen Körperschaften und von selbstständigen Anstalten des kantonalen Rechts, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass die X. bis anhin offenbar keinen formellen Ablehnungsentscheid gefällt hat; etwas Gegenteiliges wird jedenfalls nicht behauptet. Es ist indes nicht auszuschliessen, dass sie aufgrund des vorliegenden Urteils einen solchen Entscheid fällen wird. In der Duplik vom 7. Dezember 2007 erklärte sich die X. für den Fall der Erledigung des Zivilprozesses durch einen Nichteintretensentscheid nämlich bereit, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Tut sie dies tatsächlich und lehnt sie darin die Bezahlung der Rechnungen des Y. ab, so kann dieser ablehnende Entscheid der Gemeinde gemäss der vorerwähnten Bestimmung an das Verwaltungsgericht weiter gezogen werden. Erlässt die Gemeinde in der vorliegenden Angelegenheit keine anfechtbare Verfügung, mangelt es für eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht nach Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG an einem Anfechtungsobjekt. In Betracht gezogen kann diesfalls aber ein Vorgehen über Art. 49 Abs. 3 VRG, wonach auch Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung als Entscheide gelten, oder über eine Aufsichtsbeschwerde an die Regierung nach Art. 68 VRG in Verbindung mit Art. 47 Ziff. 5 KV bzw. Art. 67 KV. Nicht zum Vornherein ausgeschlossen werden kann auch die Möglichkeit einer verwaltungsgerichtlichen Klage. Zumindest kann man sich durchaus die Frage stellen, ob hier nicht Art. 63 Abs. 1 lit. a VRG zur Anwendung gelangt, selbst wenn es sich beim Y. um eine privatrechtliche Stiftung handelt. Dies deshalb, weil sie an Stelle der Gemeinde eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt und in diesem Sinn die Stellung einer öffentlichrechtlichen Körperschaft einnimmt.
16 6a. Im Ergebnis steht fest, dass die Vorinstanz auf die Klage des Y. nicht hätte eintreten dürfen. Aus diesem Grund ist das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung der X. gutzuheissen. b. Nach Art. 122 Abs. 1 ZPO sind die Kosten eines Zivilverfahrens in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen. Zudem ist die unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden alle ihr durch den Rechtsstreit verursachten, notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 122 Abs. 2 ZPO). Diese Grundsätze gelten nicht nur für das erstinstanzliche Verfahren, sondern gestützt auf Art. 223 ZPO auch für das Berufungsverfahren. b/aa. Die Klägerin und Berufungsbeklagte ist mit ihren Anträgen vollumfänglich unterlegen. Diesem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind ihr die Kosten des Kreisamts Ilanz von Fr. 300.-- sowie die Kosten des Bezirksgerichts Surselva von Fr. 7'000.-- aufzuerlegen. Zudem hat sie die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen, bestehend aus einer Gerichtsgebühr von Fr. 5'500.-- und Schreibgebühren von Fr. 288.--, total somit Fr. 5'788.--. b/bb. Im Weiteren hat die Klägerin und Berufungsbeklagte die Beklagte und Berufungsklägerin für beide Verfahren ausseramtlich zu entschädigen. Die vom Rechtsvertreter der Berufungsklägerin mit Honorarnote vom 21. Februar 2008 für das erstinstanzliche Verfahren geltend gemachte Forderung von Fr. 6'107.70 inklusive Spesen und Mehrwertsteuer erweist sich als angemessen. Im Berufungsverfahren reichte Rechtsanwalt Cahenzli keine Honorarnote ein, so dass die Entschädigung nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen ist. Dem Gericht erscheint für das Berufungsverfahren ein Aufwand von 11 Stunden als angemessen, was einen Honoraranspruch von Fr. 2'640.-- zuzüglich Spesen und Mehrwertsteuer ergibt. In Berücksichtigung des für das erstinstanzliche Verfahren zugesprochenen Betrags von Fr. 6'107.70 wird die Entschädigung für beide Verfahren daher auf insgesamt Fr. 9'000.-- inkl. Spesen und Mehrwertsteuer festgesetzt.
17 Demnach erkennt die Zivilkammer : 1. Die Berufung wird gutgeheissen und das angefochtene Urteil wird aufgehoben. 2. Auf die Klage wird nicht eingetreten. 3. Die Kosten des Kreisamts Ilanz von Fr. 300.-- und des Bezirksgerichts Surselva von Fr. 7'000.-- sowie die Kosten des Berufungsverfahrens von Fr. 5'788.-- (Gerichtsgebühr Fr. 5'500.--, Schreibgebühren Fr. 288.--) gehen zu Lasten der Klägerin und Berufungsbeklagten, die zudem die Beklagte und Berufungsklägerin für beide Instanzen ausseramtlich mit insgesamt Fr. 9'000.-- zu entschädigen hat. 4. Gegen diese, einen Streitwert von weniger als 30'000 Franken betreffende Entscheidung kann gemäss Art. 72, Art. 74 Abs. 2 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) Beschwerde in Zivilsachen an das Schweizerische Bundesgericht geführt werden, falls sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt. Diese ist dem Bundesgericht schriftlich, innert 30 Tagen seit Eröffnung der vollständigen Ausfertigung der Entscheidung in der gemäss Art. 42 f. BGG vorgeschriebenen Weise einzureichen. Für die Zulässigkeit, die Beschwerdelegitimation, die weiteren Voraussetzungen und das Verfahren der Beschwerde gelten die Art. 29 ff., 72 ff. und 90 ff. BGG. 5. Mitteilung an: __________ Für die Zivilkammer des Kantonsgerichts von Graubünden Der Vizepräsident: Die Aktuarin ad hoc: