VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 22. Dezember 2022
I. Kammer
Besetzung: Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichterin Jolanda Hager, Verwaltungsrichterin Katia Weibel und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli
in Sachen
VG.2022.00057
A.______AG
Beschwerdeführerin
vertreten durch lic. iur. Marc G. Breitenmoser,
Rechtsanwalt
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
betreffend
Anschlussgebühren
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1 Die A.______AG stellte am […] ein Gesuch für eine Projektänderung betreffend Neubau einer Werkhalle auf der Parz.-Nr. 01 (Grundbuch […]). Am 18. November 2020 erteilte die Gemeinde Glarus Nord die Baubewilligung unter Auflagen.
1.2 Am 27. Januar 2021 erhob die Gemeinde Glarus Nord von der A.______AG eine Gebühr in der Höhe von Fr. 108'100.50 für Abwasser, Wasser sowie als Beitrag aufgrund der Verschmutzung der Kanalisation. Dagegen erhob die A.______AG am 25. Februar 2021 Einsprache, welche die Gemeinde Glarus Nord am 9. Juni 2021 abwies.
2.
Die A.______AG gelangte am 16. August 2021 mit Verwaltungsbeschwerde ans Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU), welche am 15. August 2022 abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
3.
In der Folge erhob die A.______AG am 14. September 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des DBU vom 15. August 2022. Die Anschlussgebühren seien gestützt auf eine reduzierte Geschossfläche zu veranlagen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung bzw. Neuveranlagung an die Gemeinde Glarus Nord zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord. Das DBU beantragte am 7. Oktober 2022 die Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Nord schloss am 26. Oktober 2022 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der A.______AG.
II.
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Gemäss Art. 107 Abs. 1 VRG können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines Ermessensmissbrauchs (lit. b) gerügt werden. Darüber hinaus prüft das Verwaltungsgericht auch die Unangemessenheit des Entscheids in Streitigkeiten über die Veranlagung oder Rückerstattung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe (Art. 107 Abs. 2 lit. a VRG).
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Werkhalle auf der Parz.-Nr. 01 (Grundbuch […]) sei als Baute ohne nennenswerten Wasserbezug gemäss Art. 45 Abs. 3 des Reglements über die Wasserversorgung der Gemeinde Glarus Nord vom 30. Juni 2011 (Wasserreglement; WR) bzw. Art. 32 Abs. 3 des Reglements über die Siedlungsentwässerung der Gemeinde Glarus Nord vom 30. Juni 2011 (Abwasserreglement; AWR) zu qualifizieren. Die darin installierte Wasserstrahlschneideanlage sei zwar an die Wasserinstallation angeschlossen, das verwendete Wasser werde jedoch zum Wiederverbrauch aufbereitet. Damit liege lediglich ein geringer Wasserverbrauch vor, wobei die Herstellerfirma mit 450 Litern pro Arbeitstag rechne. Bei den sanitären Anlagen sei mit dem aktuellen Personalbestand sodann von 176 Litern und bei maximalem Personalbestand von 660 Litern pro Arbeitstag auszugehen. Daraus resultiere ein durchschnittlicher Gesamtverbrauch von 377 bzw. 669 Litern pro Kalendertag, was in etwa demjenigen eines gewöhnlichen Einfamilienhauses entspreche. Folglich werde erheblich weniger Wasser bezogen und weniger Abwasser abgeleitet als bei gleich dimensionierten Wohngebäuden oder intensiv genutzten Betriebsräumlichkeiten. Dass die Beschwerdegegnerin 1 die für solche Fälle vorgesehenen Sonderregeln betreffend reduzierte Gebäudefläche nicht angewendet habe, verletze das Äquivalenzprinzip und verstosse gegen das Gleichheitsgebot. Der Beschwerdegegner 2 habe zudem anerkannt, dass die Werkhalle keinen nennenswerten Wasserbezug aufweise. Ferner genüge eine Reduktion der Gebühr gemäss Art. 32 Abs. 5 AWR nicht, da diese Bestimmung nicht denselben Sachverhalt wie Art. 45 Abs. 3 WR bzw. Art. 32 Abs. 3 AWR regle. Folglich könnten entsprechende Reduktionen auch kumulativ vorgenommen werden. Schliesslich sei zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin 1 ihrer Berechnung eine potentielle künftige Mehrnutzung und nicht die aktuell anfallende Nutzung zugrunde gelegt habe, was ebenfalls eine Verletzung des Äquivalenzprinzips darstelle. Letztere könne überdies jederzeit mittels einer Wasseruhr überprüfen, ob eine erhöhte Nutzung eingetreten sei und dementsprechend eine höhere Abgabe verlangen. Im Ergebnis stehe die Anschlussgebühr in keinem Verhältnis zum objektiven Wert der Leistung, weshalb die Veranlagung neu vorzunehmen sei.
2.2 Die Beschwerdegegnerin 1 stellt sich auf den Standpunkt, dass für die Annahme eines nicht nennenswerten Wasserbezugs im Sinne von Art. 45 Abs. 3 WR und Art. 32 Abs. 3 AWR die dahinterstehende Wassermenge quantifiziert werden müsse. Beim in Art. 45 Abs. 3 WR und Art. 32 Abs. 3 AWR erwähnten Beispielsobjekt "Kirche" sei von einem täglichen Wasserbedarf von etwa 26 Litern auszugehen, was pro Jahr 9'490 Litern bzw. 9,5 Kubikmetern entspreche. Beim Beispielsobjekt "Lagergebäude" sei vom selben täglichen Gebrauch auszugehen, was jährlich 6'760 Litern bzw. 6,8 Kubikmetern entspreche. Damit sei der Schwellenwert für die Qualifikation "ohne nennenswerten Wasserbezug" auf einen Jahresverbrauch von weniger als 10 Kubikmetern festzusetzen. Die Beschwerdeführerin selbst gehe beim streitbetroffenen Objekt von einem jährlichen Wasserverbrauch von 137 bis 244 Kubikmetern aus, womit dieser Schwellenwert bereits um ein Vielfaches überschritten werde. Alsdann gebe es deutliche Unterschiede bezüglich der Nutzung der Werkhalle und der sanitären Einrichtungen gegenüber den Beispielsobjekten gemäss Art. 45 Abs. 3 WR und Art. 32 Abs. 3 AWR. Die Produktionshalle sei an Werktagen permanent belegt und die Anzahl von Zonen mit Trinkwassernutzung sowie die darin installierten Einrichtungen würden diejenigen einer Lagerhalle ohne nennenswerten Wasserbezug übersteigen. Mit dem Bedarf an Prozesswasser für den Produktionsvorgang hebe sich die Werkhalle in Zweck und Nutzung schliesslich von den genannten Beispielsobjekten ab, zumal dieser Bedarf in direktem Zusammenhang mit dem Nutzungszweck der Räumlichkeit stehe und Grundvoraussetzung für die darin durchgeführten Produktionsprozesse sei. Demzufolge sei der Wasserbedarf ausschliesslich vom Geschäftsgang des Unternehmens abhängig und könne zurzeit nicht über die Gesamtnutzungsdauer der Werkhalle abgeschätzt werden. Damit könne die Werkhalle zum heutigen Zeitpunkt als nennenswerter Wasserbezüger eingestuft werden. Mit dem erwarteten Wasserbezug sei ferner kein Missverhältnis gegenüber gleichgenutzten Produktions- und Industriegebäuden festzustellen. Demgemäss werde dem Gleichheitsgebot entsprochen, wobei eine reduzierte Veranlagung dieses verletzen würde. Letztlich stehe bei der Anschlussgebühr nicht der effektive Wasserbezug bzw. Abwasseranfall im Vordergrund, sondern die geplante installierte Belastung durch die erstellte Baute. Eine spätere Anpassung der Gebühr sei nicht möglich, da dies gemäss Art. 32 Abs. 4 AWR bzw. Art. 35 Abs. 2 WR (recte: Art. 45 Abs. 2 WR) nur bei Gebäudevergrösserungen und/oder Nutzungsänderungen, nicht aber bei einem Anstieg der Produktionstätigkeit vorgesehen sei.
2.3 Der Beschwerdegegner 2 ist der Ansicht, er habe entgegen der Annahme der Beschwerdeführerin nie anerkannt, dass die Werkhalle keinen nennenswerten Wasserbezug aufweise. Vorliegend stehe eine Anschlussgebühr und nicht eine Nutzungsgebühr zur Diskussion, wofür nicht die effektive, sondern die durch den Anschluss ermöglichte Nutzung massgebend sei. Es komme deshalb nicht allein auf die aktuelle Situation, sondern darauf an, ob die öffentliche Infrastruktur sowohl für den Wasserbezug als auch für die Abwasserbeseitigung zur Verfügung gestellt werde. Schliesslich unterscheide sich die Werkhalle mit ihren zahlreichen Anschlüssen an die Wasserinstallation klar von Lagergebäuden oder Kirchen gemäss Art. 45 Abs. 3 WR bzw. Art. 32 Abs. 3 AWR.
3.
3.1 Die Anschlussgebühr ist eine öffentlich-rechtliche Gegenleistung für die Gewährung des Anschlusses an die Leitung eines öffentlichen Werks (BGE 103 Ia 26 E. 2). Die Gemeinde Glarus Nord erhebt verursachergerechte und kostendeckende Gebühren zur Finanzierung ihres Aufwands für die öffentlichen Wasserversorgungsanlagen (Art. 44 Abs. 1 WR; Art. 31 Abs. 1 AWR). Der Gemeinderat hat die Kompetenz, die Beiträge und Gebühren im Einzelfall und bei besonderen Verhältnissen, beispielsweise bei hohem oder tiefem Abwasseranfall oder hoher Schmutzstofffracht (Art. 31 Abs. 3 AWR), angemessen zu erhöhen oder herabzusetzen, wobei das Gleichheitsprinzip nicht verletzt werden darf (Art. 44 Abs. 3 WR). Mit der Erteilung einer Wasserinstallationsbewilligung bzw. Abwasserbewilligung erhebt das Ressort Bau und Umwelt eine einmalige Anschlussgebühr, wobei die Geschossfläche in Quadratmetern die Bemessungsgrundlage darstellt (Art. 45 Abs. 1 WR; Art. 32 Abs. 1 f. AWR). Bei Gebäudevergrösserungen oder Nutzungsänderungen ist für die zusätzliche Geschossfläche die Gebühr zu leisten, unabhängig davon, ob zusätzliches Wasser bezogen wird bzw. Abwasser anfällt (Art. 45 Abs. 2 WR; Art. 32 Abs. 4 AWR). Grosse Hallen mit über 600 Quadratmetern Geschossfläche und ohne nennenswerten Wasserbezug (z.B. Kirchen, Lagergebäude oder ähnliche) werden mit einer reduzierten Geschossfläche veranlagt, wobei spätere Nutzungsänderungen zusätzlich gebührenpflichtig sind (Art. 45 Abs. 3 WR; Art. 32 Abs. 3 AWR).
3.2 Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips nach Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) und des Willkürverbots nach Art. 9 BV dar und besagt, dass die Höhe der Abgabe in einem angemessenen Verhältnis zur Leistung, in deren Genuss die abgabepflichtige Person kommt, stehen muss. Dies bedeutet aber nicht, dass bei der Bemessung von Anschlussgebühren alle Umstände berücksichtigt werden müssen, die im konkreten Fall das Mass der künftigen Inanspruchnahme der Wasserversorgung oder Abwasserbeseitigung beeinflussen. Eine gewisse Schematisierung ist zulässig. Bei Anschlussgebühren ist sodann nicht die effektive Nutzung massgeblich, sondern diejenige, die durch den Anschluss ermöglicht wird, und zwar auf Spitzenwerte ausgelegt. Mitberücksichtigt werden darf damit auch eine potentielle zukünftige Nutzung. Massgebend ist, dass die öffentliche Infrastruktur sowohl für den Wasserbezug als auch die Abwasserbeseitigung zur Verfügung gestellt wird. Die Bemessung der Anschlussgebühr nach der anrechenbaren Bruttogeschossfläche ist zulässig. Eine Abweichung von einer schematischen Berechnung ist lediglich dann geboten, wenn - wie dies etwa bei Industriebauten der Fall sein kann - die Baute einen ausserordentlich hohen oder ausserordentlich niedrigen Wasserverbrauch aufweist. Dem Kriterium der Bruttogeschossfläche ist immanent, dass die Anschlussgebühr nicht zwingend proportional zum effektiven Wasserverbrauch oder Abwasseranfall ist. Mit dieser Gebühr soll schliesslich nicht die effektive aktuelle Belastung, sondern die während der Lebenszeit der Infrastrukturanlage mögliche, auch zukünftige Belastung abgegolten werden. Somit hat die öffentliche Hand lediglich unhaltbare, stossende Ergebnisse der Gebührenberechnung zu korrigieren (vgl. BGer-Urteil 2C_1027/2020 vom 4. Mai 2022 E. 7.1 f., 2C_1054/2013 vom 20. September 2014 E. 6.1 ff.).
4.
4.1 Vorliegend ist die Rechtmässigkeit der in Rechnung gestellten Gebühren zu prüfen und damit verbunden die Bedeutung des Begriffs "ohne nennenswerten Wasserbezug" gemäss Art. 45 Abs. 3 WR sowie Art. 32 Abs. 3 AWR bzw. die Frage, ob die Baute der Beschwerdeführerin in diese Kategorie fällt. Art. 45 Abs. 3 WR und Art. 32 Abs. 3 AWR nennen als Beispiele für Gebäude ohne nennenswerten Wasserbezug Kirchen oder Lagerhallen. Die Beschwerdegegnerin 1 legt nachvollziehbar und schlüssig dar, dass bei diesen Beispielsobjekten von einem Schwellenwert von weniger als zehn Kubikmeter Wasser pro Jahr auszugehen ist. Gemäss den Berechnungen der Beschwerdeführerin resultiert beim streitbetroffenen Gebäude hingegen ein Wasserverbrauch von 137'720 bis 244'200 Litern bzw. 137 bis 244 Kubikmetern pro Jahr und damit ein signifikant höherer Verbrauch. Darüber hinaus bestehen aber auch massgebliche inhaltliche Unterschiede zwischen den Beispielsgebäuden und der streitbetroffenen Baute. Erstere verfügen üblicherweise nur über wenige sanitäre Anlagen und keine wasserbezogenen Installationen. Letzteres verfügt demgegenüber sowohl über diverse sanitäre Anlagen als auch über eine Wasserschneidanlage. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin beschränken sich ferner darauf, dass das streitbetroffene Gebäude einen erheblich tieferen Wasserverbrauch als ein durchschnittliches Gebäude derselben Grösse aufweise, womit sie von einem relativen Begriff auszugehen scheint. Dies entspricht jedoch nicht dem Zweck von Art. 45 Abs. 3 WR und Art. 32 Abs. 3 AWR. Die darin vorgesehene Ausnahme von der regulären Veranlagungsmethode ist nämlich lediglich für eine Art von Gebäude vorgesehen, die absolut gesehen einen tiefen Wasserverbrauch haben. Die geringe Differenz der anfallenden Wassermengen zu hohen oder regulären Verbrauchern ist dabei nicht entscheidend. Die Qualifikation des streitbetroffenen Gebäudes als Gebäude mit einem nennenswerten Wasserverbrauch liegt schliesslich im pflichtgemässen Ermessen der Beschwerdegegnerin 1, worin das Gericht nicht ohne Not eingreift. Ein solches ist vorliegend nicht angezeigt, zumal die Qualifikation der streitbetroffenen Baute insgesamt nicht zu beanstanden ist.
4.2 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der angefochtene Entscheid verletze das Äquivalenzprinzip, da die in Rechnung gestellte Gebühr in keinem Verhältnis zum durch das Gebäude verursachten Aufwand und Bedarf stehe. Zwar könnte eine weitere Abstufung der Gebührenveranlagung Fälle wie den vorliegenden noch exakter erfassen und damit das Äquivalenzprinzip besser umsetzen. Hierauf besteht jedoch kein Rechtsanspruch. Wie die Beschwerdegegner richtigerweise aufzeigen, ist es im Bereich der Anschlussgebühren zulässig, die Veranlagung schematisch umzusetzen (vgl. E. II/3.2). Dies gilt umso mehr, als dass nicht die effektive, sondern die durch den Anschluss ermöglichte Nutzung ausschlaggebend ist. Mit den diversen an die Wasserversorgung und Abwasserableitung angeschlossenen Installationen besteht das Potential für einen höheren Verbrauch, weshalb die Beschwerdegegnerin 1 zu Recht von einem Gebäude mit einem regulären bzw. nennenswerten Verbrauch ausgegangen ist. Eine Nachkorrektur, wie sie die Beschwerdeführerin will, ist in dieser Konstellation nicht angezeigt, da ein allfälliger Anstieg in der Nutzung bzw. Belastung sich in den künftigen Benutzungsgebühren niederschlagen kann. Damit verletzt die Gebührenerhebung weder das Äquivalenzprinzip noch das Gleichbehandlungsgebot.
Die vorliegend angefochtene Veranlagung erweist sich damit insgesamt als rechtmässig, was zur Abweisung der Beschwerde führt.
III.
1.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat die Partei, welche im Beschwerdeverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Die Gerichtskosten von pauschal Fr. 2'500.- sind demnach der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'500.- sind ihr Fr. 1'000.zurückzuerstatten.
2.
Eine Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin mangels Obsiegens sodann nicht zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario). Da die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich von Behörden gehört und keine besonderen Umstände ersichtlich sind, welche ein Abweichen vom in Art. 138 Abs. 4 VRG statuierten Grundsatz gebieten würden, hat die Beschwerdegegnerin 1 sodann ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. VGer-Urteil VG.2022.00040 vom 27. Oktober 2022 E. III/2).
3.
Das Bundesgericht äusserte sich im November 2022 dahingehend, als dass es Beschwerden im Bereich des Steuer- und Abgaberechts ab dem 1. Januar 2023 in Luzern durch die zweite sozialrechtliche Abteilung behandle. Folglich ist die Rechtsmittelbelehrung im vorliegenden Fall entsprechend zu nennen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'500.werden ihr Fr. 1'000.- zurückerstattet.
3.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
[…]