Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 27.08.2020 A/789/2019

RÉPUBLIQUE E T

CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/789/2019-ABST ACST/25/2020 COUR DE JUSTICE Chambre constitutionnelle Arrêt du 27 août 2020

dans la cause Monsieur A______ et Monsieur B______ et ASSOCIATION SUISSE DES TRANSPORTS ROUTIERS, SECTION GENÈVE et TOURING CLUB SUISSE, SECTION GENÈVE représentés par Me Nicolas Wisard, avocat contre GRAND CONSEIL

- 2/69 - A/789/2019 EN FAIT 1) a. Messieurs A______, né le ______ 1976, et B______, né le ______ 1965, sont citoyens suisses domiciliés et travaillant à Genève où ils exercent leurs droits politiques. Ils sont détenteurs, chacun, d’un véhicule répondant à la norme Euro 2. b. Madame C______, née le ______ 1976, et Monsieur D______, né le ______ 1989, sont citoyens suisses domiciliés à Genève où ils exercent leurs droits politiques et sont membres du parti Les Verts-Genève. Mme C______ est députée au Grand Conseil de la République et canton de Genève (ci-après : le Grand Conseil). c. L’Association suisse des transports routiers, section Genève (ci-après : ASTAG-Genève), est une association de droit suisse au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) qui, selon ses statuts, est inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) du canton de Genève. Elle a pour but notamment d’assurer les relations avec les autorités cantonales et communales dans le cadre de l’examen des problèmes spécifiques au transport et à l’association, de développer et de représenter les intérêts de ses membres sur le plan économique, politique et juridique. d. Le Touring Club suisse, section Genève (ci-après : TCS-Genève) est également une association de droit suisse au sens des art. 60 ss CC, non inscrite au RC du canton de Genève. Il a pour but notamment de sauvegarder et promouvoir les droits et les intérêts généraux de ses sociétaires en matière de conception de la circulation routière et des véhicules routiers et de favoriser l’insertion harmonieuse de tous les moyens de transports, de sauvegarder et promouvoir les droits et les intérêts généraux des sociétaires, par rapport aux questions relatives à la circulation routière, à la complémentarité des modes de transports et à la mobilité dans le cadre de l’aménagement du territoire, des constructions et ouvrages et de la protection de l’environnement. 2) a. L’ozone (ci-après : O3) est un gaz irritant et incolore engendré notamment par la pollution près de la surface de la terre. Il est un polluant secondaire formé par une réaction chimique impliquant le dioxyde d’azote (ci-après : NO2) et des composés organiques volatils (ci-après : COV). Il contribue à l’effet de serre et aux pluies acides. Il est à l’origine d’irritations des muqueuses oculaires et respiratoires et de crises d’asthme chez les sujets sensibles. b. Les particules fines ou poussières fines en suspension (ci-après : PM10) sont des particules en suspension dans l’air dont le diamètre est inférieur à dix micromètres. D’origine naturelle (particules fines primaires) ou anthropique (particules fines secondaires, formées suite à des réactions chimiques dans l’air à https://www.futura-sciences.com/sciences/definitions/chimie-air-4452/

- 3/69 - A/789/2019 partir d’autres polluants, fumée, usure, trafic, industrie, chauffage), elles sont un mélange complexe de petites particules solides et de gouttelettes liquides. Les particules secondaires se forment dans des conditions météorologiques particulières et sont le résultat d’une combinaison avec des molécules naturellement présentes dans l’atmosphère provenant de précurseurs gazeux polluants comme les COV. Elles résultent de deux processus : les « PM10 abrasion », issues des mécanismes de frottement et d’abrasion (rail, pneus, travaux de chantier) et les « PM10 combustion », émises lors de la combustion (moteurs thermiques de véhicules, machines de chantier, chauffages, incinérations industrielles et autres feux). Les PM10 ont un impact sur la santé, des effets sur le climat, un effet direct sur le bilan radiatif de la terre, et, en milieu urbain, elles dégradent le patrimoine immobilier. Elles sont plus néfastes sur la santé que tout autre polluant de l’air et leurs effets sont très bien documentés. Plus les particules sont petites, plus elles pénètrent profondément dans les voies respiratoires et deviennent dangereuses. Les particules les plus petites peuvent même traverser la paroi alvéolaire pour rejoindre les vaisseaux sanguins. Outre leurs effets sur le système respiratoire et cardiovasculaire, des études récentes montrent un lien entre l’exposition à long terme à des particules fines et le développement de maladies chroniques tel que le diabète, l’apparition de problèmes neuro-développementaux chez l’enfant ou encore une altération des fonctions cognitives. Les particules fines représentent aussi un facteur de risque important dans le développement de cancers du poumon. c. Le dioxyde d’azote se forme dans l’atmosphère à partir du monoxyde d’azote (ci-après également : NO) qui se dégage essentiellement lors de la combustion de combustibles fossiles due notamment à la circulation routière. Il est considéré comme un polluant secondaire. Le NO2 contribue, en association avec d’autres polluants, à l’acidification des milieux naturels. Les oxydes d’azote (ci-après également : NOx) comprennent le NO et le NO2. Ils sont émis lors de la combustion des carburants et combustibles fossiles. Précurseurs de l’ozone et des particules, ils sont nocifs pour la santé (maladies respiratoires) et l’environnement. 3) Le 2 avril 2003, le Conseil d’État de la République et canton de Genève (ci-après : le Conseil d’État) a approuvé un plan de mesures (ci-après : Plan OPair 2003-2010), basé sur l’ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair - RS 814.318.142.1). Ce plan avait été élaboré par la commission de suivi OPair, sous la responsabilité du service cantonal de protection de l’air (ci-après : SCPA, devenu depuis lors, le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisants [ci-après : SABRA]). Il a été révisé en 2008 et approuvé dans sa nouvelle version par le Conseil d’État le 23 juillet 2008. Ce plan avait été précédé par un premier plan OPair essentiellement axé sur la mobilité, élaboré en 1991 et couvrant la période 1991-2002. Le plan 1991 avait

- 4/69 - A/789/2019 été révisé en 1995, 1999 et en 2000 pour mieux tenir compte de la croissance du trafic routier. Le Plan OPair 2003-2010, version révisée en 2008, rappelait l’obligation des cantons d’introduire un plan d’assainissement de l’air lorsque les valeurs limites d’immission (ci-après : VLI) fixées par le Conseil fédéral à l’annexe 7 de l’OPair étaient ou risquaient d’être dépassées. Le plan était contraignant pour les autorités chargées de son exécution. Les trois principaux polluants NO2, PM10 et O3 connaissaient des valeurs en stagnation. Certes, une nette amélioration de la qualité de l’air avait été observée jusque vers la fin des années 90. Toutefois, malgré les mesures mises en place dans le cadre du premier plan OPair, les niveaux d’immissions des principaux polluants se trouvaient toujours au-dessus des VLI fixées par l’OPair. Ils ne connaissaient pas de réelle amélioration depuis le début des années 2000. Certaines valeurs affichaient même une tendance à l’aggravation et il suffisait d’un épisode météorologique favorable au développement de pics de pollution (fort ensoleillement estival, inversion thermique en hiver, soit lorsque l’air plus chaud se trouve au-dessus d’une couche d’air plus froid) pour entraîner des situations alarmantes. Ainsi, malgré les efforts consentis, le Plan 2003-2010 n’était pas parvenu à améliorer la qualité de l’air à Genève. Des mesures draconiennes étaient donc nécessaires, notamment dans le domaine clé du trafic, si l’on voulait tendre au respect des valeurs limites en 2020. Afin de réduire de manière importante les émissions polluantes, un des principaux domaines d’intervention était celui de la « mobilité ». Les transports individuels motorisés représentaient la source de pollution de l’air principale, notamment au centre de l’agglomération. La circulation automobile était aussi à l’origine d’autres nuisances comme le bruit, les engorgements et le manque de sécurité dans certaines rues. Il était devenu indispensable de limiter ces types de pollutions dans les zones où elles avaient le plus d’impact négatif sur la santé et le bien-être de la population, c’est-à-dire au centre-ville. Il s’agissait de limiter la circulation des véhicules les plus polluants au centre de l’agglomération en créant un périmètre de restriction du trafic motorisé pour la protection de l’air, mesure dite « Zone à émissions réduites » (ci-après : ZER) sur le modèle des zones à faibles émissions (« Low Emission Zones » - LEZ) mises en place dans certains pays européens. La mise en place de la ZER était envisagée comme une mesure permanente pouvant faire l’objet d’un renforcement durant les pics de pollution. Elle devait s’appliquer à tous les types de véhicules. Les normes Euro seraient utilisées comme critère pour définir les performances des véhicules en matière de pollution de l’air. Un macaron serait délivré contre un modique émolument. Le dispositif serait introduit de manière progressive pour permettre le renouvellement du parc automobile. Des solutions seraient trouvées pour les situations particulières, par exemple des délais transitoires suffisants accordés dans certains cas, notamment pour les résidents. Enfin, des mesures complémentaires (développement des transports publics, de places de parcs relais [ci-après : P+R],

- 5/69 - A/789/2019 encouragement à la mobilité douce) seraient mises en place afin d’alléger les impacts sur la vie économique. Les objectifs spécifiques attendus par la mise en place de la ZER consistaient en la suppression de la circulation des véhicules dont les gaz d’échappement étaient les plus polluants (NOx et PM10) dans la zone à immissions excessives (ci-après : également ZIE), constituée de la Ville de Genève (ci-après : la ville) et des communes de Carouge et du Grand-Saconnex, afin d’y améliorer la qualité de l’air et l’accélération du renouvellement du parc des véhicules, en particulier ceux amenés à circuler au centre-ville, afin de réduire leur impact sur la qualité de l’air. Une première modélisation de l’impact d’une ZER à Genève montrait, selon la zone considérée, le type de véhicules concernés et la date de mise en œuvre, une réduction significative (de l’ordre de 20 % à 40 %) de la quantité d’émissions induites par le trafic dans le périmètre choisi. D’autres effets bénéfiques dont l’impact était difficile à quantifier incluaient la réduction des émissions polluantes dues au trafic dans l’ensemble du canton grâce au renouvellement du parc automobile, la réduction des nuisances dues au bruit causé par les véhicules les plus anciens et la réduction des encombrements. 4) Le 21 septembre 2006, la Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (ci-après : DTAP) a publié un rapport consacré au concept intercantonal des mesures temporaires en cas de pollution particulièrement élevée de l’air par un excès de PM10 (« smog » hivernal - PM10). Selon ce rapport, les mesures nécessaires permettant de réduire durablement le niveau global de polluants étaient de la compétence de la Confédération. Les mesures temporaires pour les périodes estivales de beau temps et les situations hivernales d’inversion étaient des concepts d’urgence devant être utilisés dans des cas de situations extraordinaires de pollution de l’air. Les cantons avaient la compétence en cas de danger imminent grave pour la santé. Les mesures à court terme représentaient un droit cantonal complémentaire de la police de l’environnement reposant sur une compétence législative cantonale concurrente, voire une concurrence propre du canton. Le droit fédéral de l’environnement ne prévoyait aucune mesure à court terme sur la limitation des émissions pour lutter contre les situations de « smog » ou d’inversion momentanée. La clause générale de police pouvait également entrer en ligne de compte. Il n’était cependant pas possible d’y recourir pour des situations prévisibles et récurrentes. La clause générale de police était exceptionnellement utilisée comme base juridique des mesures temporaires de lutte contre des concentrations exagérées de PM10 dans l’air dans des situations extrêmes, et non pour des situations de pollution se répétant constamment. Il était par conséquent recommandé de créer une base légale pour des mesures prévues dans le droit cantonal. Ces mesures devaient

- 6/69 - A/789/2019 également être justifiées du point de vue de la proportionnalité et respecter l’égalité de traitement. Le concept cantonal commun contre la pollution aux PM10 prévoyait trois niveaux dont deux d’intervention et un d’information. Tous les cantons devaient appliquer les mêmes critères et valeurs de déclenchement. Les niveaux d’intervention comprenaient un ensemble de mesures de base qui devaient être mis en œuvre dans tous les cantons. Chaque canton pouvait ordonner d’autres mesures d’accompagnement correspondant à ses besoins spécifiques et à ses possibilités. Il était notamment envisagé la création de zones d’interdiction des véhicules à forte émission durant certaines périodes. Un système d’identification des véhicules à mettre en place selon les catégories d’émissions constituait un préalable aux mesures à prendre dans ce domaine. 5) Le 27 février 2013, le Conseil d’État a approuvé le Plan OPair 2013-2016. Après plusieurs dizaines d’années de lente amélioration, la qualité de l’air dans le canton de Genève affichait entre 2000 et 2011 une tendance à la stagnation. Les VLI OPair pour les principaux polluants (NO2, O3 et PM10) n’étaient toujours pas respectées dans certaines parties du territoire, notamment au centre de l’agglomération et près de l’aéroport. Dans une agglomération où l’on prévoyait à l’horizon 2020 une augmentation de 13 % des kilomètres parcourus, réduire le trafic individuel dans son centre constituait un objectif majeur. Cette mesure était l’un des principaux moyens permettant d’abaisser les taux d’émissions et d’immissions nocives dans les zones les plus touchées par la pollution. Sa mise en œuvre prochaine devait être précédée et accompagnée d’un faisceau de mesures complémentaires touchant notamment à l’extension des zones de modération du trafic, à la gestion du stationnement à l’intérieur de l’agglomération, au développement de l’offre de P+R situés aux accès du centre urbain, au renouvellement du parc automobile et au développement de la mobilité douce (voir objectifs sectoriels suivants). L’un des objectifs du plan était d’assainir la zone à immissions excessives, d’agir sur les grands émetteurs, la mobilité, notamment les transports individuels motorisés (voitures et deux roues), les industries et les chantiers, les chauffages et l’aéroport. Selon le bilan de l’efficacité des mesures prises sur la base du Plan OPair 2013-2016, la qualité de l’air à Genève avait connu une légère embellie en 2013-2016. Ce constat ne devait cependant pas faire oublier que la situation restait très tributaire des conditions météorologiques et que les zones où vivait et travaillait la grande majorité de la population genevoise continuaient à subir des concentrations de polluants dépassant les valeurs de l’OPair et mettant en danger la santé et le bien-être des habitants. Il était donc important de poursuivre les efforts en matière de surveillance de la qualité de l’air, ainsi que de la mise en œuvre de la Stratégie de protection de l’air 2030 et du Plan de mesures OPair (cf. Département de l’environnement, des transports et de l’agriculture [ci-après :

- 7/69 - A/789/2019 DETA], Bilan du Plan de mesures OPair 2013-2016 – Bilan de l’efficacité des mesures, janvier 2018). 6) a. Le 21 septembre 2015, l’observatoire de la qualité de l’air de la région Rhône-Alpes (ci-après : Air Rhône-Alpes) en France, le canton de Genève et le canton de Vaud, partenaires dans le cadre de l’Agglomération franco-valdo-genevoise (ci-après : le Grand Genève), ont mis en place une plateforme Grand Genève Air Modèle Emissions, destinée à suivre l’évolution de la pollution transfrontalière en vue d’une analyse harmonisée des émissions polluantes afin de pouvoir, à terme, les maîtriser et protéger la santé de la population. Depuis 2012, la qualité de l’air du Grand Genève faisait l’objet d’une collaboration transfrontalière. b. Le 30 janvier 2018, plusieurs partenaires dont la République française, la République et canton de Genève, le canton de Vaud, la région Auvergne-Rhône-Alpes, le département de l’Ain, le département de la Haute-Savoie, le conseil régional du district de Nyon et la ville ont signé un pacte du Grand Genève, un protocole d’accord transfrontalier (ci-après : Pact’Air). La qualité de l’air était un enjeu capital pour le Grand Genève. La topographie de celui-ci était défavorable à la dispersion des polluants. Trois d’entre eux restaient préoccupants, les PM10, le NO2 et l’O3. Il était nécessaire d’avoir une vision et des objectifs partagés, des outils communs et une gestion coordonnée des actions. Une collaboration transfrontalière existait depuis 2012. Les objectifs chiffrés étaient de réduire de moitié les NOx et de 18 % les PM10 par rapport aux niveaux de 2005. Des actions sectorielles portant sur les principales activités à la source des émissions atmosphériques notamment les transports et la mobilité étaient envisagées. Les partenaires s’engageaient notamment à mener des politiques permettant d’agir en cas de pics de pollution et pour réduire les émissions à la source. Des actions pérennes étaient nécessaires afin de diminuer la pollution chronique de l’air. Il fallait également mettre en œuvre des actions temporaires d’urgence en cas de pics de pollution pour limiter ou faire retomber les niveaux de pollution et ainsi protéger la santé des personnes les plus vulnérables. En cas de pics de pollution, il fallait notamment harmoniser leur gestion à l’échelle de l’agglomération, inciter à se déplacer en transports en commun et instaurer une circulation différenciée sur la base des certificats qualité de l’air à l’échelle du Grand Genève. 7) Le 17 février 2018, le Conseil d’État a approuvé le Plan OPair 2018-2023. La qualité de l’air à Genève s’était légèrement améliorée au cours des dernières années. Les immissions de NO2 continuaient à diminuer faiblement, mais restaient insatisfaisantes en milieu urbain par rapport aux normes de l’OPair.

- 8/69 - A/789/2019 Celles des PM10 avaient tendance à repasser sous la VLI OPair. Les concentrations d’O3 stagnaient. Cette évolution démontrait le bien-fondé et l’efficacité des actions mises en place au cours des deux dernières décennies. Elle confirmait également l’importance de poursuivre ces efforts. Le Plan OPair 2018-2023, élaboré avec des représentants de toutes les politiques publiques ayant un lien avec la qualité de l’air (environnement, mobilité, urbanisme, santé, économie, énergie), poursuivait deux objectifs majeurs : assainir la ZIE et lutter contre les sources principales d’émission de polluants, avec un accent particulier sur les PM10. Ses domaines d’action se recoupaient avec ceux de la Stratégie de protection de l’air 2030. Le thème de la « mobilité », qui comptait sept mesures sur les quinze mesures prévues par le plan parmi lesquelles la réduction des impacts des transports professionnels, la priorité à donner à la mobilité douce et aux transports en commun dans le centre et l’hypercentre, la redéfinition des critères du bonus/malus pour les véhicules immatriculés à Genève, la mise en œuvre des mesures d’incitation à l’électromobilité, la promotion de la mobilité douce, la restriction du trafic motorisé dans certaines zones lors de pics de pollution (mesure d’urgence) ou d’agir sur les véhicules motorisés pendulaires, occupait une place majeure dans le plan. Le Plan de mesures OPair 2018-2023 innovait par ailleurs en introduisant une mesure d’urgence destinée à restreindre le trafic motorisé dans certaines zones lors d’épisodes de pics de pollution (interdiction d’accès au centre urbain aux véhicules les plus polluants identifiés grâce à un macaron). L’objectif de cette mesure était d’améliorer la gestion des épisodes de pics de pollution et de renforcer le pouvoir d’action des autorités, notamment celui des agents chargés de la gestion de la circulation. À Paris, la circulation alternée obligatoire avait récemment laissé place au dispositif Crit’Air, qui interdisait l’accès au centre urbain aux véhicules les plus polluants, identifiés par un macaron. Il convenait donc d’inscrire le Plan d’urgence ozone et le Plan d’urgence particules fines dans la réglementation par une modification de la loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 2 octobre 1997 (LaLPE - K 1 70). Cette modification de la loi devait introduire le concept de mesures d’urgence en cas de pics de pollution, définir les conditions de mise en œuvre et identifier les véhicules autorisés sur la base d’un macaron en fonction de leur performance environnementale. En cas de pic de pollution, l’accès au centre urbain serait interdit aux véhicules les plus polluants, en remplaçant l’actuelle circulation alternée obligatoire par la circulation différenciée. 8) Le 20 mars 2018, questionné par le canton de Genève au sujet des résultats de l’application de macarons anti-pollution dans les villes, régions ou pays étrangers, l’office fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV) a renvoyé le canton au site suivant : http://fr.urbanaccessregulations.eu/low-emission-zonesmain/impact-of-low-emis-sion-zones. Il a précisé que les différents systèmes de

- 9/69 - A/789/2019 macarons adoptés dans les pays européens se basaient sur les normes Euro et essentiellement sur la présence ou non de filtres à particules sur les véhicules diesel. 9) Selon un rapport du SABRA d’avril 2018, les valeurs de concentration en NO2 étaient basses à Genève en 2017. La VLI annuelle fixée par l’OPair était dépassée dans le centre de l’agglomération, mais la VLI journalière était respectée dans tout le canton et aucun dépassement n’avait été enregistré. Pour ce qui était de l’O3, la VLI horaire fixée par l’OPair connaissait un dépassement au début de saison du fait des conditions météorologiques, mais le nombre de dépassements était stable. S’agissant des PM10 provenant de la combustion notamment du trafic routier, ou de l’abrasion, la VLI annuelle fixée par l’OPair de 20 µg/m3 était respectée sur tous les emplacements de mesure et la VLI journalière de 50 µg/m3 était dépassée entre quatre et six jours en janvier lors de fortes inversions de températures (SABRA, Qualité de l’air 2017, avril 2018). En 2018, la baisse de la concentration de NO2 s’est poursuivie, la VLI annuelle fixée par l’OPair était dépassée dans l’hyper-centre de la ville, la VLI journalière était respectée sur tout le canton. Pour ce qui était de l’O3, les concentrations excessives étaient mesurées sur tout le canton, mais avec de faibles valeurs en milieu urbain, un dépassement de la VLI horaire fixée par l’OPair était relevé en période estivale, chaude et ensoleillée. En ce qui concernait les PM10, la baisse de concentration était confirmée, la VLI annuelle fixée par l’OPair était respectée à tous les emplacements de mesure, trois des stations cantonales de mesures de la pollution de l’air avaient connu un seul dépassement de la VLI journalière fixée par l’OPair, de sorte que le critère de trois dépassements autorisés par an et par station était respecté (SABRA, Qualité de l’air 2018, avril 2019). En 2019, les concentrations de NO2 mesurées (stations et capteurs passifs) avaient poursuivi leur baisse et se situaient, pour la majorité du territoire, en-dessous des concentrations enregistrées ces dernières années et inférieure à la VLI annuelle de l’OPair. Néanmoins, en 2019, la VLI OPair (moyenne annuelle) restait dépassée dans l’hyper-centre de la ville ainsi que sur la façade sud de l’aéroport sur une surface notablement réduite par rapport aux années précédentes. Par ailleurs et comme c’était le cas depuis plusieurs années, la VLI OPair (moyenne par 24 heures) était respectée sur tout le canton. S’agissant de l’O3, comme les années précédentes, des concentrations excessives avaient été mesurées sur l’ensemble du canton en 2019, les plus faibles valeurs ayant été enregistrées en milieu urbain. L’essentiel des dépassements de la VLI OPair horaire avait été mesuré au début de la période estivale, à l’occasion de périodes caniculaires, avec des concentrations particulièrement élevées pendant quelques heures, notamment en milieu rural. Toutefois, en termes de nombre, les dépassements comptabilisés en 2019 (soit 113 dans la station de mesure urbaine,

- 10/69 - A/789/2019 362 dans la station de mesure « Foron » et 282 dans la station de mesure « Meyrin » [stations de mesure suburbaines], et 353 dans la station de mesure rurale) étaient en légère baisse par rapport à l’année 2018 mais restaient proches des chiffres enregistrés durant les années les plus chaudes et ensoleillées. Quant aux poussières fines, l’année 2019 confirmait la baisse de la concentration observée ces dernières années. La VLI OPair annuelle était respectée à l’emplacement des quatre stations de mesures fixes du réseau d’observation de la pollution atmosphérique à Genève (ci-après : ROPAG) pour la quatrième année consécutive. Les moyennes annuelles avaient été proches de celles mesurées entre 2016 et 2018, étant ainsi parmi les niveaux les plus faibles enregistrés depuis le début des mesures en 1998. Seule la station de mesure urbaine avait connu un léger dépassement de la VLI OPair journalière, pendant un seul jour. Ainsi, le critère de trois dépassements tolérés par an et par station était respecté. Comme c’était le cas depuis de nombreuses années, les concentrations de métaux lourds dans les PM10 respectaient largement les VLI OPair annuelles. Ainsi, toutes les exigences légales pour les PM10 avaient été respectées en 2019 (SABRA, Qualité de l’air 2019, mai 2020). PL 12196 10) a. Le 11 octobre 2017, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil un projet de loi (ci-après : PL 12196) visant à renforcer la LaLPE et ayant la teneur suivante : Art. 1 Modifications La loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement, du 2 octobre 1997, est modifiée comme suit : Art. 12, al. 5 à 7 (nouveaux) Pics de pollution atmosphérique 5 S’agissant des pics de pollution atmosphérique, ces mesures se basent sur un dispositif d’urgence adapté, dont la nature et les modalités de mise en œuvre sont définies par voie réglementaire. Les mesures sont progressives en fonction du niveau de pollution atmosphérique et regroupées en niveaux d’intervention. 6 Les mesures comprennent notamment des recommandations de comportement, l’information de la population, des restrictions temporaires de circulation des véhicules motorisés et des mesures d’accompagnement. 7 Le règlement précise les attributions des autorités chargées de son application ainsi que la coordination à assurer, notamment avec les politiques en matière de transports et de protection de la santé. Art. 12A Identification des véhicules selon leurs performances environnementales (nouveau) 1 Le Conseil d’État peut prévoir, par voie réglementaire, des mesures basées sur une identification par macaron des véhicules motorisés en fonction de leurs performances environnementales.

- 11/69 - A/789/2019 2 Ces mesures consistent notamment en des restrictions temporaires de circulation dans des zones définies, applicables à tous les véhicules motorisés circulant dans le canton. 3 Le règlement prévoit le mode de délimitation des zones, la définition des classes de véhicules et la procédure d’attribution à ces classes. Il règle également les exceptions aux restrictions temporaires de circulation. Art. 2 Entrée en vigueur La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle. Selon l’exposé des motifs, le PL 12196 proposait d’ancrer dans la législation genevoise une disposition relative aux mesures temporaires qui devaient être prises d’urgence en cas de situation critique du point de vue de l’environnement ou de la santé de la population. Il permettait au Conseil d’État d’avoir une base légale nécessaire lui déléguant la compétence d’adopter un règlement regroupant et unifiant les différentes mesures existantes et destinées à lutter contre les pics de pollution. Il visait également à introduire les lignes directrices d’une règlementation fondée sur les performances environnementales des véhicules motorisés. Les nouveaux al. 5 à 7 de l’art. 12 LaLPE devaient permettre la formalisation du dispositif d’urgence dans un seul règlement. L’art. 12A (nouveau) permettait au Conseil d’État d’adopter un règlement prévoyant des mesures temporaires de restriction de circulation, définies en fonction des performances environnementales des véhicules. L’al. 1 introduisait une identification par macaron, l’al. 2 précisait les mesures temporaires s’appliquant à tous les véhicules. L’al. 3 traitait des exceptions aux restrictions à la circulation. b. Le 2 novembre 2017, le PL 12196 a été renvoyé devant la commission de l’environnement et de l’agriculture du Grand Conseil. Celle-ci l’a renvoyé sans débat à la commission des transports, le 14 décembre 2017. 11) Le 25 septembre 2018, la commission des transports a rendu son rapport sur le PL 12196 (ci-après : PL 12196-A), composé d’un rapport de la majorité et de deux rapports de la première et de la deuxième minorité. Selon le rapport de la majorité, le PL 12196 portait essentiellement sur les mesures d’urgence en proposant d’ancrer dans la législation une disposition relative aux mesures temporaires devant être prises d’urgence en cas de situation critique du point de vue de l’environnement et de la santé de la population. Le dispositif de lutte contre la pollution de l’air était régi par divers textes de rang normatif différent dans le canton. À l’issue de son troisième débat, la commission a accepté la teneur suivante du PL 12196 :

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Art. 1 Modifications La loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement, du 2 octobre 1997, est modifiée comme suit : Chapitre VI A Dispositif d’urgence en cas de pics de pollution atmosphérique (nouveau)

Art. 15C Disposition générale (nouveau) 1 En cas de pics de pollution atmosphérique, le Conseil d’État prend les mesures d’urgence pour réduire les concentrations dans l’air du polluant concerné. Ces mesures sont progressives en fonction du niveau de pollution, dont les seuils sont fixés dans le règlement d’application. Elles sont regroupées en trois niveaux d’alerte. 2 Le Conseil d’État préconise également, à titre préventif, d’autres mesures permettant de limiter la pollution. 3 Le Conseil d’État informe régulièrement la population de la situation de pollution de l’air. 4 L’annonce des niveaux d’alerte et des mesures mises en place est faite notamment par le biais des médias, des panneaux de signalisation, des publications en ligne et des réseaux sociaux. Art. 15D Circulation différenciée (nouveau) 1 En cas de pics de pollution aux particules fines, à l’ozone ou aux oxydes d’azote, le Conseil d’État applique des restrictions temporaires de circulation des véhicules en fonction de leurs performances environnementales. Des exceptions à cette restriction de circulation sont prévues dans le règlement d’application. 2 Ces restrictions temporaires s’appliquent à l’intérieur du périmètre de la moyenne ceinture routière, telle que définie par l’article 6, alinéa 2, de la loi pour une mobilité cohérente et équilibrée. 3 Ces restrictions temporaires s’appliquent à tous les véhicules motorisés circulant dans les zones visées à l’alinéa 2, y compris aux véhicules qui ne sont pas immatriculés dans le canton de Genève. 4 La définition des classes de véhicules motorisés en fonction de leurs performances environnementales se fait sur la base des normes Euro. Le règlement d’application définit au minimum cinq classes, le système d’identification des véhicules par le biais de macarons, ainsi que les modalités de mise en œuvre de ce dispositif de macarons. 5 Les véhicules sans macaron ont interdiction de circuler dans les zones définies à l’alinéa 2. Ils peuvent emprunter le réseau autoroutier. Art. 15E Niveau d’alerte 1 (nouveau) Lorsque le premier niveau d’alerte est activé (niveau 1), le Conseil d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : a) la gratuité de tous les billets de l’offre de transport Unireso dès le lendemain de l’annonce du niveau d’alerte. Les titulaires d’abonnement ne peuvent prétendre ni à un remboursement, ni à un dédommagement ;

- 13/69 - A/789/2019 b) la limitation de la vitesse sur l’autoroute de contournement à 80 km/h ; c) la circulation différenciée de la classe 1 des véhicules définie dans le règlement d’application. Art. 15F Niveau d’alerte 2 (nouveau) Lorsque le deuxième niveau d’alerte est activé (niveau 2), outre les mesures définies à l’article 15E, le Conseil d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : a) la communication d’un avis intercantonal de pollution aux médias ; b) la circulation différenciée de la classe 2 des véhicules polluants définie dans le règlement d’application. Art. 15G Niveau d’alerte 3 (nouveau) Lorsque le troisième niveau d’alerte est activé (niveau 3), outre les mesures prévues aux articles 15E et 15F, le Conseil d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : a) l’interdiction des feux en plein air et des feux de confort ; b) la circulation différenciée de la classe 3 des véhicules définie dans le règlement d’application. Art. 15H Exécution (nouveau) 1 Sont chargés de veiller à l’application des mesures d’urgence ordonnées par le Conseil d’État en cas de pics de pollution : a) les fonctionnaires de la police cantonale appartenant à un service de gendarmerie au sens de l’article 15 de la loi sur la police, du 9 septembre 2014 ; b) les agents de la police municipale. 2 Tout contrevenant est passible d’une amende d’ordre de 300 F au plus. 3 Le Conseil d’État fixe dans un règlement d’application les modalités nécessaires à l’exécution de ces restrictions temporaires de la circulation motorisée en cas de pics de pollution de l’air. Art. 15I Coordination (nouveau) Le Conseil d’État coordonne l’application des mesures avec les autorités vaudoises et françaises du Grand Genève et a pour objectif d’harmoniser les mesures et les niveaux d’alerte avec les autorités précitées. Art. 2 Entrée en vigueur La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle. 12) Le 23 novembre 2018, le Grand Conseil a adopté, à l’issue du troisième débat, la loi modifiant la LaLPE (ci-après : L 12196), ayant la teneur suivante : Art. 1 Modifications La loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement, du 2 octobre 1997, est modifiée comme suit : Chapitre VI A Dispositif d’urgence en cas de pics de pollution atmosphérique (nouveau) Art. 15C Disposition générale (nouveau)

- 14/69 - A/789/2019 1 En cas de pics de pollution atmosphérique, le Conseil d’État prend les mesures d’urgence pour réduire les concentrations dans l’air du polluant concerné. Ces mesures sont progressives en fonction du niveau de pollution, dont les seuils sont fixés dans le règlement d’application. Elles sont regroupées en 3 niveaux d’alerte. 2 Le Conseil d’État préconise également, à titre préventif, d’autres mesures permettant de limiter la pollution. 3 Le Conseil d’État informe régulièrement la population de la situation de pollution de l’air. 4 L’annonce des niveaux d’alerte et des mesures mises en place est faite notamment par le biais des médias, des panneaux de signalisation, des publications en ligne et des réseaux sociaux. Art. 15D Circulation différenciée (nouveau) 1 En cas de pics de pollution aux particules fines, à l’ozone ou aux oxydes d’azote, le Conseil d’État applique des restrictions temporaires de circulation des véhicules en fonction de leurs performances environnementales. Des exceptions à cette restriction de circulation sont prévues dans le règlement d’application. 2 Ces restrictions temporaires s’appliquent à l’intérieur du périmètre de la moyenne ceinture routière, telle que définie par l’article 6, alinéa 2, de la loi pour une mobilité cohérente et équilibrée, du 5 juin 2016. 3 Ces restrictions temporaires s’appliquent à tous les véhicules motorisés circulant dans les zones visées à l’alinéa 2, y compris aux véhicules qui ne sont pas immatriculés dans le canton de Genève. 4 La définition des classes de véhicules motorisés en fonction de leurs performances environnementales se fait sur la base des normes Euro. Le règlement d’application définit au minimum 5 classes, le système d’identification des véhicules par le biais de macarons, ainsi que les modalités de mise en œuvre de ce dispositif de macarons. 5 Les véhicules sans macaron ont interdiction de circuler dans les zones définies à l’alinéa 2. Ils peuvent emprunter le réseau autoroutier. Art. 15E Niveau d’alerte 1 (nouveau) Lorsque le premier niveau d’alerte est activé (niveau 1), le Conseil d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : a) la limitation de la vitesse sur l’autoroute de contournement à 80 km/h ; b) la circulation différenciée de la classe 1 des véhicules définie dans le règlement d’application. Art. 15F Niveau d’alerte 2 (nouveau) Lorsque le deuxième niveau d’alerte est activé (niveau 2), outre les mesures définies à l’article 15E, le Conseil d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : a) la gratuité de tous les billets de l’offre de transport Unireso dès le lendemain de l’annonce du niveau d’alerte. Les titulaires d’abonnement ne peuvent prétendre ni à un remboursement ni à un dédommagement ; b) la communication d’un avis intercantonal de pollution aux médias ; c) la circulation différenciée de la classe 2 des véhicules polluants définie dans le règlement d’application.

- 15/69 - A/789/2019

Art. 15G Niveau d’alerte 3 (nouveau) Lorsque le troisième niveau d’alerte est activé (niveau 3), outre les mesures prévues aux articles 15E et 15F, le Conseil d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : a) l’interdiction des feux en plein air et des feux de confort ; b) la circulation différenciée de la classe 3 des véhicules définie dans le règlement d’application.

Art. 15H Exécution (nouveau) 1 Sont chargés de veiller à l’application des mesures d’urgence ordonnées par le Conseil d’État en cas de pics de pollution : a) les fonctionnaires de la police cantonale appartenant à un service de gendarmerie au sens de l’article 15 de la loi sur la police, du 9 septembre 2014 ; b) les agents de la police municipale. 2 Tout contrevenant est passible d’une contravention de 500 F au plus. 3 Le Conseil d’État fixe dans un règlement d’application les modalités nécessaires à l’exécution de ces restrictions temporaires de la circulation motorisée en cas de pics de pollution de l’air. Art. 15I Coordination (nouveau) Le Conseil d’État coordonne l’application des mesures avec les autorités vaudoises et françaises du Grand Genève et a pour objectif d’harmoniser les mesures et les niveaux d’alerte avec les autorités précitées. Art. 2 Entrée en vigueur La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle. 13) Par arrêté du 23 janvier 2019, publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 25 janvier 2019, le Conseil d’État a promulgué la loi précitée. Elle est entrée en vigueur le 26 janvier 2019. 14) Par acte expédié le 25 février 2019, enregistré sous le numéro de cause A/789/2019, M. A______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont recouru contre la loi précitée auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : chambre constitutionnelle) en concluant à l’annulation du titre marginal de l’art. 15D ; à l’annulation des termes « aux particules fines, à l’ozone ou » et « en fonction de leurs performances environnementales » de l’art. 15D al. 1 ; à l’annulation totale de l’art. 15D al. 2 ; à l’annulation des termes « circulant dans les zones visées à l’alinéa 2 » de l’art. 15D al. 3 ; à l’annulation totale de l’art. 15D al. 4 et al. 5 ; à l’annulation totale de l’art. 15E let. b ; à l’annulation totale de l’art. 15F let. c ; à l’annulation totale de l’art. 15G let. b ; à l’annulation totale de l’art. 15H al. 2 ; et à l’annulation des termes « à l’exécution de ces restrictions temporaires de la circulation motorisée » de l’art. 15H al. 3.

- 16/69 - A/789/2019 Le principe de circulation différenciée de portée indéterminée ancré dans les nouvelles dispositions excédait les compétences législatives du canton. En outre, les restrictions apportées à la circulation devaient être considérées comme des atteintes à la liberté économique des professionnels du transport motorisé. En fixant des VLI et non des valeurs d’alarme (ci-après : VA/valeurs d’alerte/valeurs d’intervention), le législateur fédéral avait pour objectif d’établir les bases d’une lutte, par des mesures préventives et pérennes, contre la pollution atmosphérique. La question qui se posait en l’occurrence était celle de savoir si les cantons étaient compétents pour adopter des mesures temporaires urgentes destinées à pallier une situation de crise. En laissant aux cantons la compétence d’instituer par voie législative des dispositifs de lutte contre les émissions, la législation fédérale sur l’environnement ne leur avait pas « donné carte blanche ». Les mesures cantonales de protection de l’air contre les émissions générées par le trafic motorisé pouvaient être adoptées valablement uniquement si elles s’inséraient dans les limites définies par la législation fédérale sur la circulation routière. Ces mécanismes ne devaient pas être concurrents de ceux du droit fédéral. L’institution des valeurs d’intervention déclenchant des mesures de limitation des émissions polluant l’atmosphère était admissible uniquement si les seuils de pollution pris en référence étaient significativement supérieurs aux VLI OPair. Le système envisagé d’identification des véhicules au moyen des macarons empiétait sur les compétences exclusives de la Confédération découlant de l’art. 8 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1959 (LCR - RS 741.01), la mise en place d’un macaron environnemental revenant à obliger tous les véhicules circulant sur le territoire genevois concerné à être munis d’une vignette non prévue par le droit fédéral. Le système prévu était en outre contraire au droit transitoire en matière de circulation routière prévoyant la conformité des véhicules autorisés à circuler aux exigences techniques en vigueur au moment de leur première mise en service. Les différents niveaux d’alerte prévus par la loi attaquée n’étaient pas circonscrits pour éviter un empiétement sur la compétence fédérale. La restriction de circulation à charge de certains véhicules à l’intérieur du périmètre urbain déterminé par la zone de la moyenne ceinture routière ne pouvait pas s’inscrire dans la législation fédérale sur la circulation routière. Les interdictions visées par l’art. 3 al. 2 et 3 LCR pouvaient être uniquement des restrictions de circulation fonctionnelles adoptées pour une certaine durée. Une restriction de circuler ne pouvait pas être décrétée sur la base de la loi contestée. La législation fédérale avait refusé de mettre en place un dispositif de vignette environnementale. Le dispositif mis en place violait également la liberté économique des professionnels du transport de personnes ou de marchandises ou exploitants des entreprises de déménagement ou d’expédition. L’interdiction de circuler dans le

- 17/69 - A/789/2019 périmètre de la moyenne ceinture routière constituait une atteinte grave à l’exercice de l’activité économique des professionnels de la route. Les restrictions posées par les dispositions attaquées ne répondaient pas aux conditions de restriction d’un droit fondamental. S’agissant de la base légale, les notions de pics de pollution, de performances environnementales des véhicules, de circulation différenciée, nécessaires à la mise en œuvre du concept de vignette écologique et à l’appréhension de ses effets étaient indéterminées. Les mesures mises en place étaient en outre inaptes à atteindre l’objectif visé et ne respectaient pas la proportionnalité au sens étroit. 15) Le 13 mai 2019, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours. Le dispositif contesté devait s’appliquer quelques jours par année, lors des situations de pollution atmosphérique critiques pour la santé de personnes à risque. La loi attaquée s’inscrivait dans le cadre du droit fédéral de protection de l’environnement, qui permettait l’adoption d’un dispositif pour lutter contre les pics successifs de pollution atmosphérique ou un pic qui durait plusieurs jours. Elle respectait également la législation sur la circulation routière, les restrictions temporaires de la circulation adoptées étant conformes à la LCR. Le dispositif adopté ne portait pas atteinte à la liberté économique des personnes concernées. Il était proportionné dans la mesure où il était destiné à lutter contre les pics de pollution et non de limiter de manière constante la circulation à Genève. La loi en cause prévoyait des possibilités d’exceptions et réservait le pouvoir d’appréciation du Conseil d’État, éléments constituant des garanties additionnelles sous l’angle du respect du principe de proportionnalité. La loi attaquée mettait en place un système équilibré. Elle prenait en considération les différents intérêts en présence : d’un côté, la protection de la santé des personnes à risque par une mise en œuvre de mesures d’urgence quelques jours par année ; de l’autre côté, la prise en compte de la situation des professionnels travaillant avec des véhicules ayant des performances environnementales les plus mauvaises, selon un système gradué. Des exceptions pour diverses catégories de professionnels et des périodes transitoires seraient introduites de manière à permettre aux personnes concernées de changer, le cas échéant, les véhicules les plus anciens. À l’appui de sa réponse, le Grand Conseil a notamment produit un document non daté du SABRA sur l’évaluation des émissions évitées en cas de restriction de circulation des véhicules les plus polluants. Il en ressortait que sur la base du parc automobiles genevois de 2015, comprenant 291’227 véhicules selon l’office cantonal des véhicules, en cas de niveau d’alerte 1, le nombre de véhicules concernés par l’interdiction de circuler serait de 35’957, soit 12 % du parc de véhicules motorisés immatriculés dans le canton. Il permettrait d’éviter 26 % d’émissions de NOx et de 28 % de PM10. En cas de niveau d’alerte 2, la restriction de circulation toucherait 45’403 véhicules, soit 16 % du parc total

- 18/69 - A/789/2019 genevois et permettrait l’évitement de 34 % d’émissions de NOx et de 50 % de PM10. 16) Le 28 juin 2019, invité à se déterminer sur le recours, l’OFEV a indiqué qu’en sa qualité d’organe de surveillance des autorités cantonales d’exécution compétentes en matière de protection de l’air, il ne prenait pas position dans le cadre des procédures de recours cantonales. IN 169 17) Par courrier du 26 octobre 2017, Mme C______ et M. D______ ont informé le Conseil d’État du lancement d’une initiative législative cantonale formulée et intitulée « De l’air, moins de bruit. Préservons notre santé face à la pollution » (ci-après : IN 169), et lui ont transmis le spécimen de la formule destinée à la récolte des signatures. Les Verts genevois proposaient de modifier la LaLPE en ajoutant à l’art. 7 un second alinéa et en introduisant dans la loi deux nouveaux articles. Le texte de l’IN 169 avait la teneur suivante : Art. 7 Moyens, al. 2 (nouveau, les al. 2 et 3 anciens devenant les al. 3 et 4) 2 Il communique spontanément et régulièrement au public les données actualisées sur les niveaux de pollution de l’air et les risques liés à la santé de chaque secteur statistique, de chaque commune ainsi qu’à proximité des infrastructures d’importance. Art. 13A Amélioration de la qualité de l’air (nouveau) 1 L’État est tenu d’atteindre en tous points du territoire les objectifs suivants en ce qui concerne les valeurs limites annuelles d’immission fixées par la législation fédérale sur la protection de l’environnement : 1. d’ici 2020, un dépassement maximum des valeurs de 20 % ; 2. d’ici 2025, un dépassement maximum des valeurs de 10 % ; 3. d’ici 2030, le respect des valeurs. Mesures d’assainissement 2 Le Conseil d’État fixe les mesures à prendre par le canton et, conformément à la constitution et à la loi, par les communes et les institutions de droit public, notamment la modération de la circulation motorisée, l’introduction de régimes différenciés pour les véhicules motorisés, où les véhicules les plus respectueux des normes environnementales sont favorisés, l’installation de systèmes de chauffage plus efficients, l’assainissement des bâtiments et la réduction des émissions des chantiers, de l’industrie et de l’aéroport. 3 Lorsque les mesures prises ne permettent pas d’atteindre le respect des valeurs limites d’immission, le Conseil d’État définit et met en œuvre, dans un délai de 6 mois, des mesures supplémentaires, en recourant notamment à la limitation de l’utilisation de certaines installations, dans le respect du droit fédéral.

- 19/69 - A/789/2019 Mesures urgentes 4 Lorsque la concentration de dioxyde d’azote excède 80 microgrammes par mètre cube, en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour à l’une ou l’autre des stations de mesure de la pollution de l’air cantonales ; ou la concentration d’ozone excède 180 microgrammes par mètre cube en moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de mesures de la pollution de l’air cantonales pendant 3 heures consécutives ; ou la concentration de poussières fines en suspension dont le diamètre aérodynamique est inférieur à 10 micromètres (PM10) excède 50 microgrammes par mètre cube, en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure cantonales : - le Conseil d’État diffuse spontanément l’information sur cette pollution et ses conséquences potentielles sur la santé aux personnes vivant et travaillant à proximité de la station ou des stations de mesures concernées, incluant les moyens d’action des habitantes et habitants ; - les transports publics sont rendus gratuits et l’offre ponctuellement renforcée ; - la vitesse est limitée à 80 km/h sur tout le canton ; - les régimes différenciés sont adaptés aux données actualisées des niveaux de pollution. Art. 15A Protection contre le bruit (nouveau, les art. 15A et 15B anciens devenant les art. 15B et 15C) 1 Afin de faire respecter les valeurs limites d’immission, le Conseil d’État entreprend des mesures structurelles sur la source des nuisances, en particulier les travaux sur la voirie, l’orientation du choix de motorisation des véhicules, les chantiers et l’industrie. 2 Lorsque des dépassements des valeurs limites d’immission du bruit fixées par la législation fédérale sur la protection de l’environnement sont constatés, afin de limiter à la source les émissions bruyantes, le Conseil d’État définit et met en œuvre, dans un délai de 6 mois, des mesures supplémentaires, dont en particulier des contrôles de véhicules bruyants et la limitation de l’utilisation de certaines installations, dans le respect du droit fédéral. Selon l’exposé de motifs, l’IN 169 exigeait de l’État des actions concrètes pour préserver la santé de la population et l’environnement en luttant contre la pollution de l’air et le bruit. L’État devait s’engager à diminuer la pollution à Genève à travers des mesures efficaces au bénéfice de toute la population. 18) a. Le 30 octobre 2017, le service des votations et élections (ci-après : SVE) a validé le formulaire de récolte des signatures. b. Le même jour, le lancement de l’IN 169 a été publié dans la FAO avec un délai de récolte des signatures échéant au 1er mars 2018, date à laquelle l’IN 169 a été déposée au SVE munie de 6’353 signatures.

- 20/69 - A/789/2019 19) Par arrêté du 9 mai 2018, publié dans la FAO du 11 mai 2018, le Conseil d’État a constaté l’aboutissement de l’IN 169 et a fixé les délais de traitement de celle-ci. 20) a. Le 15 juin 2018, l’OFEV et l’office fédéral des routes (ci-après : OFROU) se sont prononcés sur l’IN 169. L’art. 13A al. 1 IN 169 ne portait pas atteinte au droit fédéral de l’environnement, les délais fixés entrant dans le cadre déterminé par les dispositions de l’OPair. L’al. 2 était également conforme au droit fédéral, le Conseil d’État étant chargé d’adopter un plan de mesures. Les mesures proposées de modération de la circulation motorisée, d’introduction de régime différencié pour les véhicules motorisés, où les véhicules les plus respectueux de l’environnement étaient favorisés avaient un caractère général pour demeurer dans le cadre du droit fédéral. Il revenait à l’autorité cantonale d’exécution de présenter son plan de mesures au Conseil fédéral si elle entendait adopter des mesures qui étaient de la compétence de la Confédération. L’al. 3 était également compatible avec le droit fédéral, l’adoption de mesures supplémentaires devait se faire dans le respect du principe de la proportionnalité. Les mesures relatives à l’information, aux transports publics et à des régimes différenciés, prévues à l’al. 4, ne portaient pas atteinte au droit fédéral de l’environnement. Le choix des mesures en cas d’immissions excessives était laissé aux cantons en application de l’art. 32 al. 2 let. b OPair. En revanche, la limitation de la vitesse à 80 km/h dans tout le canton n’était pas conforme au droit fédéral. Il revenait à l’OFROU la compétence de réduire la vitesse sur les routes nationales (art. 108 al. 2 let. d de l’ordonnance fédérale sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 - OSR - RS 741.21). b. Le 12 juillet 2018, le comité d’initiative s’est également déterminé sur l’IN 169. L’OFEV avait estimé l’art. 13A al. 1 à 3 IN 169 conforme au droit fédéral. En outre, lors de la pesée des intérêts dictée par le respect du principe de la proportionnalité, les enjeux de santé publique devaient être mis en balance avec le dispositif des mesures prévues. De plus, la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) prévoyait un droit à un environnement sain. La limitation de la vitesse à 80 km/h sur tout le canton nécessitait une décision concrète de l’autorité au cas par cas. Ce type de mesures était proportionné et efficace. Cependant, l’invalidation de cette mesure de limitation de la vitesse n’affectait pas le contenu de l’IN 169, les électeurs pouvant appuyer celle-ci sans cette mesure-là. 21) Par arrêté du 5 septembre 2018, publié dans la FAO du 7 septembre 2018, le Conseil d’État a invalidé partiellement l’IN 169, la mesure « la vitesse est limitée à 80 km/h sur tout le canton » étant supprimée de l’art. 13A al. 4. Il l’a déclarée valide pour le surplus et l’a transmise au Grand Conseil pour traitement.

- 21/69 - A/789/2019 L’IN 169 respectait l’unité du genre et celle de la matière. De plus, elle respectait le principe de la clarté et était exécutable. L’information prévue sur la pollution et ses conséquences potentielles sur la santé par une communication spontanée et régulière au public de données actualisées sur les niveaux de pollution de l’air de chaque secteur statistique, de chaque commune et à proximité des infrastructures d’importance n’outrepassait pas la compétence du canton, celui-ci pouvant agir dans le domaine, la Confédération ayant fait usage de la sienne en édictant des ordonnances en matière de protection de l’air et de protection contre le bruit. L’art. 13A al. 1 IN 169 fixait un échéancier contraignant permettant d’aboutir au respect des VLI prévues par le droit fédéral. Une marge de manœuvre était laissée aux autorités cantonales quant à la fixation des délais d’assainissement. Les délais fixés par cette disposition s’inscrivaient dans les prérogatives des cantons. L’art. 13A al. 2 IN 169 fixait un catalogue de mesures exemplatives d’assainissement et s’inscrivait dans l’application du droit fédéral. L’art. 13A al. 3 IN 169 s’interprétait comme mettant en exécution la procédure prévue par le droit fédéral, soit l’établissement d’un plan des mesures au vu de la compétence d’exécution reconnue aux cantons. La fixation des délais plus courts était envisageable. L’art. 13A al. 1 à 3 IN 169 pouvait ainsi être interprété de manière conforme au droit fédéral. Les mesures de diffusion de l’information (a), de gratuité des transports publics et de renforcement ponctuel de l’offre (b) et d’adaptation des régimes différenciés aux données actualisées des niveaux de pollution (d) de l’art. 13A al. 4 IN 169 à prendre en cas de dépassement des seuils d’immissions étaient conformes au droit fédéral. L’IN 169 ne contenait pas de disposition portant atteinte aux droits fondamentaux et respectait la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) ; elle respectait le droit international, notamment les différents accords visant à réduire les gaz à effets de serre et le Pact’Air. Elle était également conforme au droit cantonal supérieur. S’agissant de la limitation de vitesse à 80 km/h sur tout le canton (let. c), la Confédération avait la compétence de légiférer en matière de circulation routière. L’IN 169 ne précisait pas la durée de cette limitation de vitesse. Or, la police pouvait prendre des mesures pour une durée limitée de huit jours, au-delà, la compétence revenait à l’OFROU. Les cantons ne pouvaient pas mettre en œuvre cette prescription par le biais d’une norme générale et abstraite sans violer le droit fédéral. Seule la voie de la décision par la police pouvait être envisagée. La let. c de l’art. 13A al. 4 IN 169 était ainsi contraire au droit fédéral. Elle devait dès lors

- 22/69 - A/789/2019 être invalidée et la phrase « la vitesse est limitée à 80 km/h sur tout le canton » supprimée. Les conditions de validité de l’IN 169 étaient donc réalisées, sauf pour l’art. 13A al. 4 let. c qui devait être invalidé. Malgré son invalidation partielle, l’IN 169 conservait un sens et permettait de poursuivre son but de préservation de la santé de la population par des mesures de lutte contre la pollution de l’air et de protection contre le bruit. 22) Le même jour, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil son rapport sur la prise en considération de l’IN 169 (ci-après : IN 169-A). Outre ce qu’il avait déjà indiqué dans l’arrêté de validation de l’IN 169, il a précisé ce qui suit. a. L’IN 169 demandait au canton de prendre des mesures en matière de protection de l’air et de lutte contre le bruit et d’introduire des dispositions spécifiques afin de protéger la santé de la population genevoise. Elle prévoyait d’introduire dans la LaLPE une disposition permettant de communiquer régulièrement et de manière détaillée à la population les données actualisées sur les niveaux de pollution et les risques liés à la santé. La plupart des dispositions proposées par l’IN 169 figurait dans les stratégies élaborées par le Conseil d’État en matière de protection de l’air et celle de l’électromobilité. Le canton s’était doté de documents stratégiques à long terme. b. L’IN 169-A a été renvoyé en commission de l’environnement et de l’agriculture le 20 septembre 2018. 23) Le 26 mars 2019, la commission de l’environnement et de l’agriculture a rendu son rapport sur l’IN 169 (ci-après : IN 169-B) et a accepté celle-ci. Pour les membres de la commission, il n’était pas souhaitable de proposer un contre-projet. L’IN 169 était raisonnable et applicable, sauf en ce qui concernait la mesure de limitation de la vitesse à 80 km/h sur les routes nationales. 24) Le 9 avril 2019, le Grand Conseil a accepté l’IN 169 et a adopté la loi modifiant la LaLPE émanant de celle-ci. La loi adoptée avait la teneur suivante : Article unique. Modifications La loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement, du 2 octobre 1997, est modifiée comme suit :

Art. 7, al. 2 (nouveau, les al. 2 et 3 anciens devenant les al. 3 et 4) 2 Il communique spontanément et régulièrement au public les données actualisées sur les niveaux de pollution de l’air et les risques liés à la

- 23/69 - A/789/2019 santé de chaque secteur statistique, de chaque commune ainsi qu’à proximité des infrastructures d’importance. Art. 13A Amélioration de la qualité de l’air (nouveau) 1 L’État est tenu d’atteindre en tous points du territoire les objectifs suivants en ce qui concerne les valeurs limites annuelles d’immission fixées par la législation fédérale sur la protection de l’environnement : a) d’ici 2020, un dépassement maximum des valeurs de 20 % ; b) d’ici 2025, un dépassement maximum des valeurs de 10 % ; c) d’ici 2030, le respect des valeurs. Mesures d’assainissement 2 Le Conseil d’État fixe les mesures à prendre par le canton et, conformément à la constitution et à la loi, par les communes et les institutions de droit public, notamment la modération de la circulation motorisée, l’introduction de régimes différenciés pour les véhicules motorisés, où les véhicules les plus respectueux des normes environnementales sont favorisés, l’installation de systèmes de chauffage plus efficients, l’assainissement des bâtiments et la réduction des émissions des chantiers, de l’industrie et de l’aéroport. 3 Lorsque les mesures prises ne permettent pas d’atteindre le respect des valeurs limites d’immission, le Conseil d’État définit et met en œuvre, dans un délai de 6 mois, des mesures supplémentaires, en recourant notamment à la limitation de l’utilisation de certaines installations, dans le respect du droit fédéral. Mesures urgentes 4 Lorsque la concentration de dioxyde d’azote excède 80 microgrammes par mètre cube, en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure de la pollution de l’air cantonales ; ou la concentration d’ozone excède 180 microgrammes par mètre cube en moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de mesures de la pollution de l’air cantonales pendant 3 heures consécutives ; ou la concentration de poussières fines en suspension dont le diamètre aérodynamique est inférieur à 10 micromètres (PM10) excède 50 microgrammes par mètre cube, en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure cantonales : - le Conseil d’État diffuse spontanément l’information sur cette pollution et ses conséquences potentielles sur la santé aux personnes vivant et travaillant à proximité de la station ou des stations de mesures concernées, incluant les moyens d’action des habitantes et habitants ; - les transports publics sont rendus gratuits et l’offre ponctuellement renforcée ; - les régimes différenciés sont adaptés aux données actualisées des niveaux de pollution.

Art. 15A Protection contre le bruit (nouveau, les art. 15A et 15B anciens devenant les art. 15B et 15C) 1 Afin de faire respecter les valeurs limites d’immission, le Conseil d’État entreprend des mesures structurelles sur la source des

- 24/69 - A/789/2019 nuisances, en particulier les travaux sur la voirie, l’orientation du choix de motorisation des véhicules, les chantiers et l’industrie. 2 Lorsque des dépassements des valeurs limites d’immission du bruit fixées par la législation fédérale sur la protection de l’environnement sont constatés, afin de limiter à la source les émissions bruyantes, le Conseil d’État définit et met en œuvre, dans un délai de 6 mois, des mesures supplémentaires, dont en particulier des contrôles de véhicules bruyants et la limitation de l’utilisation de certaines installations, dans le respect du droit fédéral. 25) Par arrêté du 17 avril 2019, publié dans la FAO du 24 avril 2019, le Conseil d’État a publié la loi précitée. La loi pouvait faire l’objet d’un référendum facultatif dont le délai référendaire était fixé au 3 juin 2019. Aucun référendum n’a été lancé contre celle-ci. Par arrêté du 5 juin 2019, publié dans la FAO du 7 juin 2019, le Conseil d’État a promulgué la loi précitée. La loi est entrée en vigueur le 8 juin 2019. 26) Par acte expédié le 8 juillet 2019, enregistré sous le numéro de cause A/2610/2019, MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont recouru contre la loi précitée auprès de la chambre constitutionnelle, concluant préalablement à la jonction des causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 et principalement à l’annulation des termes « l’introduction de régimes différenciés pour les véhicules motorisés, où les véhicules les plus respectueux des normes environnementales sont favorisés » de l’art. 13A al. 2 LaLPE et des termes « les régimes différenciés sont adaptés aux données actualisées des niveaux de pollution » de l’art. 13A al. 4 in fine LaLPE. Subsidiairement, ils ont conclu à ce que l’art. 13A al. 4 LaLPE soit amendé comme suit « Lorsque la concentration de dioxyde d’azote excède 120 microgrammes par mètre cube [ci-après : µg/m3], en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure de la pollution de l’air cantonales ; ou la concentration d’ozone excède 180 µg/m3 en moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de mesures de la pollution de l’air cantonales pendant 3 heures consécutives ; ou la concentration de poussières fines en suspension dont le diamètre aérodynamique est inférieur à 10 micromètres (PM10) excède 75 µg/m3, en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure cantonales : … ». La fixation légale de valeurs d’intervention cantonales à hauteur des valeurs seuils d’immissions de l’OPair pour les NO2 et les PM10 violait la répartition constitutionnelle des compétences législatives entre la Confédération et le canton, celui-ci empiétant sur le domaine régi par la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1982 (LPE - RS 814.01) et l’OPair. La création de « zones environnementales » pérennes pour exclure de la circulation dans certains secteurs les véhicules qui ne présentaient pas des performances environnementales

- 25/69 - A/789/2019 élevées, et le régime de « circulation différenciée » en période de « pics de pollution » violaient la primauté du droit fédéral, le canton empiétant sur la matière exhaustivement régie par la LCR et ses ordonnances d’application. Dans le domaine de la protection de l’environnement, la Confédération bénéficiait d’une compétence législative globale et concurrente. La Cst. lui attribuait un mandat de légiférer dans le domaine. La mise en œuvre et l’application des dispositions fédérales étaient de la compétence des cantons. La Confédération avait concrétisé son mandat législatif en élaborant la LPE et ses ordonnances d’exécution. L’OPair avait concrétisé la prévention des émissions et la lutte contre les immissions dues aux pollutions atmosphériques. Elle réglait les questions abordées par les dispositions attaquées. Les cantons pouvaient définir des valeurs d’intervention en se référant à des niveaux de pollution qui devaient être supérieurs aux VLI fédérales. Selon un arrêt de principe du Tribunal fédéral, seule une valeur d’intervention se situant 1,5 fois au-dessus des VLI fédérales était admissible. Dans le domaine de la circulation routière, la Confédération était seule compétente pour ordonner des limitations à la circulation des véhicules automobiles et des cycles applicables à tout le territoire national, sans devoir les matérialiser par des panneaux. Elle était également la seule à pouvoir mettre en place un instrumentarium valable sur tout le territoire suisse permettant aux cantons de créer des zones environnementales en fonction de leurs besoins et instaurer le régime de vignette écologique correspondant. Elle avait néanmoins renoncé à le faire. L’absence de signaux à ces zones environnementales au niveau fédéral empêchait de signaliser une interdiction de circuler par zones basée sur des vignettes écologiques et partant de créer des zones environnementales pérennes ou temporaires. Le droit fédéral réglait de manière exhaustive la limitation des émissions des véhicules et garantissait aux véhicules admis à la circulation de pouvoir circuler dans l’ensemble de la Suisse même si les normes antipollution avaient été renforcées ultérieurement. En instaurant un régime différencié de circulation en fonction des performances environnementales des véhicules, le canton empiétait sur la compétence de la Confédération. Les normes attaquées visaient la mise en place de zones environnementales et une identification des véhicules au moyen de vignettes écologiques. L’introduction d’une vignette environnementale à apposer sur tous les véhicules circulant sur une partie du territoire genevois empiétait également sur les compétences exclusives de la Confédération. Le régime de la LaLPE d’équiper les véhicules d’un macaron inconnu du droit fédéral, basé sur une catégorisation de véhicules à établir et qui serait propre au seul canton de Genève était contraire au droit fédéral. Le principe de la circulation différenciée selon la performance du véhicule en termes d’émissions n’avait pas sa place dans le droit cantonal.

- 26/69 - A/789/2019 27) Le 30 septembre 2019, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours. Il ne s’opposait pas à la jonction des causes nos A/786/2019 et A/2610/2019 qui étaient liées. L’interprétation de la L 12196 était en corrélation avec celle de la loi issue de l’IN 169, les dispositions de celle-ci venant éclairer certains aspects de celle-là. La question de la conformité de la loi attaquée au droit supérieur avait été examinée par le Conseil d’État lors de l’examen de la validité de l’IN 169. L’arrêté validant l’IN 169 n’ayant pas été attaqué par un recours, il se posait la question de savoir si une remise en cause subséquente de cette conformité par un recours contre la loi adoptée était admissible, le texte voté par le Grand Conseil étant en tout point identique à celui de l’IN 169 validé par le Conseil d’État. Le dispositif de lutte en cas de pics de pollution atmosphérique prévu par la loi contestée, soit une limitation de circulation temporaire pour les véhicules les plus polluants lors de situations de « smogs » estival et hivernal répondait aux problèmes environnementaux et de santé publique du canton. Celui-ci était tenu de prendre des mesures urgentes quand les mesures préventives ne permettaient pas d’éviter la péjoration de la pollution durant quelques jours consécutifs. Le dispositif respectait la législation sur la circulation routière, les mesures temporaires de la circulation adoptées au niveau cantonal étant conformes au droit fédéral. La circulation différenciée en cas de pics de pollution constituait le cœur du dispositif mis en place. Elle faisait référence à un système de restriction de la circulation en fonction des performances environnementales des véhicules. Les véhicules les plus polluants étaient concernés par les restrictions de circulation. Selon le Conseil fédéral, le canton pouvait introduire une vignette écologique et des restrictions temporaires de circulation à Genève. Il avait la possibilité de signaliser, à certaines conditions, des interdictions de circuler sur certaines routes. La Confédération devait autoriser une étiquette écologique permettant aux cantons de mettre en œuvre une éventuelle interdiction de circuler. Selon l’OFEV, les zones environnementales constituaient une mesure adéquate pour améliorer de façon significative la qualité de l’air localement. Les recourants ne s’opposaient pas à un dispositif de modération de la circulation motorisée, mais uniquement à la mesure de circulation différenciée en fonction des performances environnementales des véhicules pour la mise en œuvre du dispositif. Ils n’invoquaient aucune norme légale de la LPE violée dans le déclenchement du dispositif contesté en cas de dépassement de valeurs identiques aux VLI OPair des NO2 et PM10. Les connaissances scientifiques actuelles ne liaient les atteintes à la santé à aucun seuil de dépassement des PM10. Un

- 27/69 - A/789/2019 dépassement même simple des seuils provoquait un impact négatif grave sur la santé. La LCR n’était pas violée. Les cantons gardaient une compétence de légiférer de manière complémentaire à la législation fédérale pour une restriction dont la portée géographique était limitée. Aucune norme n’excluait la compétence des cantons pour adopter un système de vignettes pour leur propre territoire. La signalisation et le marquage étaient au demeurant de la compétence des cantons. L’art. 5 LCR imposait aux cantons de prévoir un signalement de toute prescription ou limitation relative à la circulation des véhicules par des signaux et des marques lorsqu’elle ne s’appliquait pas à tout le territoire suisse. Les cantons étaient compétents lorsque l’interdiction n’était pas générale ou lorsque les restrictions cantonales étaient matérialisées par des panneaux sur le réseau routier. Le dispositif en cause n’entraînait aucune interdiction générale de circuler et était matérialisé par des panneaux sur le réseau routier. Le régime de la vignette écologique était conforme à la répartition de compétence entre la Confédération et les cantons. La souveraineté sur les routes demeurait aux cantons, pour tout ce qui n’était pas placé dans la compétence de la Confédération en matière de circulation routière. Le canton était compétent pour adopter le dispositif prévu sur la base de l’art. 3 al. 3 LCR. Le dispositif contesté ne concernait pas les routes qui étaient ouvertes au grand transit. Cette disposition n’imposait en outre aucune limitation quant aux motifs de la restriction. La renonciation du Conseil fédéral à l’adoption d’une vignette écologique au plan fédéral n’impliquait pas une absence de compétence des cantons dans le domaine. Le dispositif prévu n’était pas contraire à l’art. 3 al. 6 LCR. Le dispositif prévu ne violait pas non plus l’art. 8 LCR. Les cantons étaient souverains en matière de routes. Ils conservaient la liberté de restreindre la circulation pour des raisons environnementales. Le dispositif attaqué n’était pas une obligation pour tous les véhicules circulant sur le territoire genevois. Tous les véhicules n’étaient pas tenus d’être munis d’un macaron. Les véhicules seraient impropres à la circulation sans macaron uniquement dans une situation exceptionnelle, dans un certain périmètre restreint du canton et uniquement les jours où la mesure s’appliquait. Chaque détenteur d’un véhicule était libre de se munir d’un macaron ou non. 28) Par arrêté du 22 janvier 2020, publié dans la FAO du 23 janvier 2020, le département des infrastructures a, sur la base des art. 13A al. 4 et 15D à 15J LaLPE et 8 du règlement régissant le dispositif d’urgence en cas de pics de pollution atmosphérique (RPics – K 1 70.09), déclenché un niveau d’alerte 1 du dispositif d’urgence en cas de pics de pollution atmosphérique, compte tenu des prévisions de pic de pollution aux PM10 à Genève. Le département du territoire (ci-après : DT) a fait parvenir aux médias un communiqué de presse, selon lequel la circulation différenciée serait activée dès le 23 janvier 2020. Hors exceptions,

- 28/69 - A/789/2019 seuls les véhicules motorisés arborant le macaron Stick’AIR 0, 1, 2, 3 et 4 étaient autorisés à circuler au centre du canton de Genève entre 06h00 et 22h00. Ces mesures temporaires visaient à protéger la santé de la population en diminuant à la source les émissions de polluants issues du trafic. Le dispositif devait être reconduit ou renforcé en fonction de l’évolution de la situation jusqu’à la fin de l’épisode de pollution. Par communiqué de presse du 27 janvier 2020, le DT a mis fin à la mesure précitée, la qualité de l’air ayant été estimée revenue à la normale. Ces deux documents ont été publiés sur le site Internet de l’État de Genève. Les restrictions de circuler étaient signalisées par le panneau ci-après :

29) Par réplique du 28 février 2020 (formée dans les causes nos A/789/2019 et A/2610/2019), MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont persisté dans les termes et les conclusions de leurs recours.

- 29/69 - A/789/2019 30) Le 3 mars 2020, la chambre de céans a transmis au Grand Conseil la réplique de MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève et lui a imparti un délai pour déposer une éventuelle duplique, après quoi la cause serait gardée à juger. 31) Par duplique du 11 mai 2020 (formée dans les causes nos A/789/2019 et A/2610/2019), le Grand Conseil a persisté dans les conclusions de ses observations antérieures en reprenant et en détaillant ses arguments. 32) Par observations spontanées du 29 mai 2020 (formées dans les causes A/789/2019 et A/2610/2019), MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont persisté dans les termes et les conclusions de leurs recours. Les cantons n’avaient pas une compétence indépendante pour adopter ou créer des plaques complémentaires en dehors des limites du droit fédéral. Les autorités genevoises ne démontraient pas avoir soumis et validé auprès de l’OFROU pour autorisation ou essai les nouveaux symboles ou pictogrammes utilisés à titre d’indications complémentaires inconnus du droit fédéral. Si la portée du dispositif légal attaqué excluait son interprétation extensive au profit d’un régime pérenne, ils renonçaient aux griefs développés au sujet de l’institution du régime de circulation différenciée comme mesure d’assainissement, soit visant à introduire un régime pérenne de circulation différenciée et une mesure urgente destinée à instituer un régime de circulation différenciée applicable en cas de pics de pollution. 33) Le 12 juin 2020, la chambre de céans a communiqué au Grand Conseil les observations spontanées précitées et a rappelé que la cause était gardée à juger. 34) Par observations spontanées du 25 juin 2020 (formées dans les causes nos A/789/2019 et A/2610/2019), le Grand Conseil a persisté dans ses conclusions antérieures. Celles-ci ont été transmises à MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève le 2 juillet 2020. EN DROIT 1) Les parties recourantes sollicitent préalablement la jonction des causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 dans un souci de cohérence et d’économie de procédure. Le Grand Conseil ne s’est pas opposé à cette jonction, estimant que les deux causes étaient liées. a. Sur la base de l’art. 70 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune.

- 30/69 - A/789/2019 b. En l’espèce, les causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 se rapportent certes à deux modifications législatives différentes de la LaLPE. Toutefois, comme le soutient le Grand Conseil, l’interprétation de la L 12196 faisant l’objet du premier recours est en corrélation avec celle de la loi issue de l’IN 169, attaquée par le second recours, les dispositions de celle-ci venant éclairer certains aspects de celle-là notamment sur la notion de circulation différenciée. Pour les parties recourantes, les deux causes s’inscrivent dans un même complexe factuel et juridique. Il existe en outre une identité dans les griefs soulevés par les parties recourantes qui, dans les deux causes, portent sur la violation du principe de la primauté du droit fédéral par les normes cantonales introduites, soit sur la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons en matière de protection de l’environnement et de circulation routière. Certes, le second recours comporte un recourant qui ne figure pas dans le premier. Toutefois, les parties ont unanimement adhéré au principe de la jonction des deux causes. Il n’y a par ailleurs pas d’intérêt public ou privé qui s’opposerait à une telle jonction. La jonction favorise en outre l’économie de procédure (arrêts du Tribunal fédéral 1B_234/2019, 1B_235/2019 du 6 février 2020 consid. 1). Ainsi, la jonction des causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 sera prononcée sous le numéro de cause A/789/2019. 2) a. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a Cst-GE. Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). b. En l’espèce, les recours sont formellement dirigés contre des dispositions d’une loi cantonale. La chambre constitutionnelle est par conséquent compétente pour connaître les présentes causes. 3) Les recours ont été interjetés en temps utile à compter de la promulgation des lois attaquées, qui a eu lieu par arrêté du Conseil d’État publié dans la FAO respectivement des 25 janvier et 24 avril 2019 (art. 62 al. 1 let. d et al. 3 LPA). Ils sont donc recevables de ce point de vue. 4) a. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 al. 1 let. b LPA). Cette disposition-ci formule de la même manière la qualité pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Elle ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué (ACST/22/2019 du 8 mai 2019 consid. 3a et la référence citée).

- 31/69 - A/789/2019 b. En application de l’art. 111 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le droit cantonal ne peut pas définir la qualité de partie devant l’autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral de manière plus restrictive que ne le fait l’art. 89 LTF. Aux termes de cette disposition, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (al. 1 let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l’acte normatif attaqué (al. 1 let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (al. 1 let. c). Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts sont effectivement touchés par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 145 I 26 consid. 1.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_752/2018 du 29 août 2019 consid. 1.2). La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; ACST/22/2019 précité consid. 3b). c. Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir soit lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure, soit lorsqu’elle sauvegarde les intérêts de ses membres. Dans ce dernier cas, la défense des intérêts de ses membres doit figurer parmi ses buts statutaires et la majorité de ceux-ci, ou du moins une grande partie d’entre eux, doit être personnellement touchée par l’acte attaqué (ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_642/2018 du 29 mars 2019 consid. 1.2). d. En l’espèce, les personnes physiques recourantes sont domiciliées à Genève, où elles exercent des activités lucratives et sont détentrices de véhicules automobiles répondant à la norme Euro 2 qu’elles allèguent utiliser pour leurs déplacements professionnels ou privés. Elles sont dès lors directement concernées par les dispositions litigieuses, qui s’appliquent à leur situation dans la mesure où elles pourraient être amenées à circuler dans la zone d’interdiction prévue en cas de pic de pollution. Les associations recourantes ont, s’agissant d’ASTAG-Genève, pour but notamment de développer et de représenter les intérêts de ses membres sur le plan économique, politique et juridique et, du TCS-Genève, de sauvegarder et promouvoir les droits et les intérêts généraux de ses sociétaires en matière de conception de la circulation routière et des véhicules routiers. La question de savoir si la plupart de leurs membres possèdent des véhicules de sorte qu’ils pourraient être touchés par les restrictions de circuler

- 32/69 - A/789/2019 contestées peut souffrir de demeurer indécise dans la mesure où les recours sont de toute manière recevables en tant qu’ils sont interjetés par les personnes physiques susmentionnées. Les recours sont ainsi également recevables de ce point de vue. 5. Selon le Grand Conseil, la question de la conformité de la loi attaquée au droit supérieur a été examinée par le Conseil d’État lors de l’examen de la validité de l’IN 169. L’arrêté validant l’IN 169 n’ayant pas été attaqué par un recours, il se pose la question de savoir si une remise en cause subséquente de cette conformité par un recours contre la loi adoptée était admissible, le texte voté par le Grand Conseil étant en tout point identique à celui de l’IN 169 validé par le Conseil d’État. Il appartient au droit cantonal d’instituer le contrôle de la validité des initiatives populaires. Le droit fédéral n’oblige pas, en particulier, les autorités cantonales à examiner leur conformité au droit supérieur. Il ne confère pas non plus au citoyen le droit d’exiger que seules les initiatives conformes à l’ordre juridique supérieur soient soumises au vote du peuple. Pour le Tribunal fédéral, la finalité du recours pour violation des droits politiques consiste à protéger l’électeur dans sa fonction d’organe partiel de l’État (ATF 128 I 190 consid. 1.2 ; 124 I 107 consid. 5 ; 114 Ia 267 consid. 3 ; Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3ème éd. 2013, p. 285). Il apparaît ainsi que l’absence de recours contre l’arrêté de validation de l’IN 169 ne prive pas les recourants de la possibilité d’attaquer la loi contestée pour vérifier sa conformité au droit supérieur. Les recours sont dès lors recevables sous cet angle également. 6. Pour le reste, les recours respectent les conditions de forme et de contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 LPA. Ils contiennent en particulier un exposé détaillé des griefs des recourants (art. 65 al. 3 LPA). En revanche, les conclusions ne sont recevables que dans la mesure où, dans le respect de la nature cassatoire du recours en contrôle abstrait des normes, elles tendent à l’annulation des normes contestées (ACST/19/2015 du 15 octobre 2015 consid. 1e ; ACST/17/2015 du 2 septembre 2015 consid. 26b ; ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 4c ; Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 2014 Berne, p. 337 s.). Les conclusions formées dans le recours du 25 février 2019 (cause n° A/789/2019) ainsi que la conclusion principale prise dans le recours du 8 juillet 2019 (cause n° A/2610/2019) sont partant recevables. La conclusion subsidiaire formée dans le recours du 8 juillet 2019 (cause n° A/2610/2019) est en revanche irrecevable dans la mesure où les recourants demandent à la chambre constitutionnelle de modifier la loi http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ACST/19/2015 http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ACST/17/2015 http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ACST/12/2015

- 33/69 - A/789/2019 cantonale en substituant, à l’art. 13A al. 4 LaLPE, la valeur de « 80 » µg/m3 pour les dioxydes d’azote par celle de « 120 » et la valeur de « 50 » µg/m3 pour les particules fines par celle de « 75 ». 7. À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait (ATF 145 I 26 consid. 1.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_752/2018 précité consid. 2 ; ACST/22/2019 précité consid. 4). 8. Le litige porte sur la conformité au droit supérieur de la loi cantonale mettant en place un régime de circulation différenciée dans la zone de la moyenne ceinture routière genevoise en cas de pics de pollution à l’O3, au NO2 et aux PM10, dispositif basé sur un système de macarons attribués selon le critère de la performance environnementale des véhicules. 9. Les recourants se plaignent d’abord d’une violation du principe de la primauté du droit fédéral. Ils soutiennent que les dispositions litigieuses seraient contraires à la répartition constitutionnelle et légale des compétences en matière, d’une part, de protection de l’environnement et, d’autre part, de circulation routière. Selon l’art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Il en découle qu’en matière de droit public, dans les domaines dans lesquels le législateur fédéral a légiféré mais pas de façon exhaustive, les cantons ont la compétence d’édicter des dispositions dont les buts et les moyens convergent avec ceux que prévoit le droit fédéral. Le principe de la primauté du droit fédéral fait en revanche obstacle à l’adoption ou à l’application de règles cantonales qui éludent les prescriptions du droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l’esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu’elles mettent en œuvre, ou encore qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a

- 34/69 - A/789/2019 réglementées de façon exhaustive (ATF 142 II 369 consid. 5.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_300/2019 du 31 janvier 2020 consid. 4.1 ; 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.1). L’exhaustivité de la législation fédérale constitue donc le critère principal pour déterminer l’existence d’un conflit avec une règle cantonale (ATF 140 V 574 consid. 5.1 ; 140 I 277 consid. 4.1 ; 140 I 218 consid. 5.1). Les rapports entre compétences fédérales et cantonales se modifient au moment où la Confédération, se fondant sur la disposition constitutionnelle, fait usage de la compétence que celle-ci lui attribue. Elle le fait en principe sous forme de lois fédérales, conformément à l’art. 164 al. 1 let. e Cst. Ces dernières ont pour effet de restreindre la compétence des cantons, en tant que ceux-ci ne peuvent pas adopter ou appliquer de règles qui vont à l’encontre du sens ou de l’esprit de la législation fédérale. L’adoption d’une loi fédérale dans un domaine qui ressortit à une compétence fédérale ne signifie toutefois pas nécessairement que toute compétence cantonale disparaît, que toute législation cantonale est impossible. Le plus souvent, la législation fédérale est en effet partielle, incomplète, laissant aux règles cantonales le soin d’occuper les espaces non couverts, de combler les lacunes, lesquelles peuvent être plus ou moins importantes. Des compétences cantonales provisoires peuvent donc subsister (Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, vol. I, op. cit., p. 361). Savoir si un acte législatif fédéral est exhaustif est une question d’interprétation. Il faut rechercher si l’acte entend englober toute la matière sur laquelle il porte ou s’il a délibérément abandonné aux cantons le soin d’édicter les textes complémentaires qui pourraient leur paraître nécessaires au regard de leur situation propre. Même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine, en particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. En outre, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n’est pas toujours privé de toute possibilité d’action. Ce n’est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 145 IV 10 consid. 2.1 ; 143 I 403 consid. 7.1 ; 143 I 109 consid. 4.2.2 ; 140 I 218 consid. 5.1 ; 138 I 435 consid. 3.1). 10. Les recourants soutiennent en premier lieu que la fixation légale de valeurs d’intervention cantonales à hauteur des valeurs seuils d’immissions prévues par l’OPair pour les NO2 et les PM10 viole la répartition constitutionnelle des compétences législatives entre la Confédération et les cantons. En cela, l’art. 13A al. 4 LaLPE empiète sur le domaine fédéral régi par la LPE et l’OPair. https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/expert/http/index.php?lang=fr&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-369%3Afr&number_of_ranks=0#page369

- 35/69 - A/789/2019 a. La Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 74 al. 1 Cst.). L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi (al. 3). La disposition constitutionnelle précitée ménage à la Confédération une compétence « globale » concurrente, non limitée aux principes (Anne-Christine FAVRE, La constitution environnementale, in Oliver DIGGELMANN/Maya HERTIG RANDALL/Benjamin SCHINDLER [éd.], Droit constitutionnel suisse, vol. III, 2020, p. 2146 ; Christine GUY-ECABERT/Piermarco ZEN-RUFFINEN, L’impact des sports de pleine nature sur l’environnement, les filets de protection mis en place par le droit positif suisse, in Centre de recherches interdisciplinaires en droit de l’environnement, de l’aménagement et de l’urbanisme de l’Université de Limoges, Colloque : Sports de pleine nature et protection de l’environnement, 2000, p. 41-68, p. 47), dotée d’un effet dérogatoire subséquent (Message 1996, FF 1997 I 1, p. 250). Elle lui donne un mandat de légiférer. La mise en œuvre et l’application des dispositions fédérales de protection de l’environnement est l’affaire des cantons « dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi » (Jean-François AUBERT/Pascal MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n. 5 ad art. 74 Cst.). Les cantons peuvent continuer à légiférer aussi longtemps que la Confédération ne le fait pas elle-même. La compétence cantonale disparaît dans la mesure où la Confédération exerce sa compétence par l’adoption des lois. L’attribution de l’exécution à la Confédération n’est pas conférée par le droit fédéral en général, mais par des réglementations admises dans une loi fédérale, elle ne pourrait pas l’être dans une simple ordonnance (Message 1996, FF 1997 I 1, p. 229 et 252). b. La Confédération a concrétisé son mandat législatif en adoptant la LPE, dont le but est de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). En vertu de l’art. 11 al. 1 LPE, les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions). Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2). Les émissions seront limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3).

- 36/69 - A/789/2019 À teneur de l’art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral édicte pa