RÉPUBLIQUE E T
CANTON DE GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/189/2015-ABST ACST/2/2015
COUR DE JUSTICE Chambre constitutionnelle Décision du 6 février 2015 sur effet suspensif
dans la cause
UNION DÉMOCRATIQUE DU CENTRE, GENÈVE (UDC-GE) et Monsieur A______
contre GRAND CONSEIL
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Attendu, en fait, que : 1) Le 15 octobre 1982, le Grand Conseil de la République et canton de Genève a adopté la loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP - A 5 05), qui abrogeait et remplaçait la loi sur les élections et votations, du 23 juin 1961. L'art. 100 LEDP, qui figure au sein de la section 1 du chapitre II du Titre II de la loi (section intitulée « Élections majoritaires »), était intitulé « second tour » et avait la teneur suivante (ROLG 1982 505) : 1 Si un second tour de scrutin est nécessaire pour compléter l'élection, il a lieu dans les 4 semaines suivant le premier tour. 2 Dans ce second tour, seuls peuvent déposer une liste, les partis, associations et groupements politiques qui en ont déjà déposé une au premier tour. La LEDP est entrée en vigueur le 1er juillet 1983. 2) Le 17 mars 1993, le Conseil fédéral a approuvé la LEDP dans sa teneur à cette date, l'art. 100 étant quant à lui inchangé depuis le 1er juillet 1983. 3) Le 20 octobre 1994, le Grand Conseil a adopté la loi 6986 modifiant la LEDP, et en particulier son art. 100. Cette novelle est entrée en vigueur le 1er janvier 1995. L'art. 100 LEDP avait désormais la teneur suivante (ROLG 1994 419) : 1 Si un second tour de scrutin est nécessaire pour compléter l'élection, il a lieu dans les 5 semaines suivant le premier tour. 2 Dans ce second tour, seuls peuvent déposer une liste les partis politiques, autres associations ou groupements qui ont participé au premier tour. 4) Le 14 octobre 2012 a été adoptée la nouvelle constitution genevoise (Cst-GE - A 2 00), qui est entrée en vigueur le 1er juin 2013. Celle-ci a introduit diverses modifications relativement aux droits politiques, en particulier, pour les scrutins majoritaires, l'exigence au premier tour de la majorité absolue (art. 55 al. 2 Cst-GE). 5) Le 6 juin 2014, le Grand Conseil a adopté la loi 11389 modifiant la LEDP, et en particulier son art. 100. Cette novelle est entrée en vigueur le 6 septembre 2014. L'art. 100 LEDP avait désormais la teneur suivante : 1 Si un second tour de scrutin est nécessaire pour compléter l'élection, il a lieu dans les 3 semaines suivant le premier tour. À titre exceptionnel, si le nombre élevé de candidatures ne permet pas l'organisation du scrutin dans le délai précité, le second tour peut avoir lieu dans les 5 semaines suivant le premier tour. 2 Dans ce second tour, seuls peuvent déposer une liste les partis politiques, autres associations ou groupements qui ont participé au premier tour. La
- 3/6 dénomination de la liste doit être identique à celle utilisée lors du premier tour ou correspondre strictement au regroupement de plusieurs listes du premier tour. 6) Par arrêté du 10 septembre 2014, le Conseil d'État a fixé la date de l'élection des conseils municipaux et du premier tour de l'élection des exécutifs communaux genevois au dimanche 19 avril 2015, la date du second tour de l'élection des exécutifs communaux genevois au dimanche 10 mai 2015, et le délai pour le dépôt des listes de candidatures du second tour de cette élection au mardi 21 avril 2015 à midi. 7) Le 10 octobre 2014, le Grand Conseil, au terme de débats houleux, a adopté la loi 11256 modifiant la LEDP. Cette novelle, qui visait uniquement à abroger la seconde phrase de l'art. 100 al. 2 LEDP, est entrée en vigueur le 6 décembre 2014. Son arrêté de promulgation a été publié dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 5 décembre 2014 ; le Conseil d'État avait fixé la date de l'entrée en vigueur au lendemain de cette publication, après avoir publié dans la FAO du 11 novembre 2014 le lancement d'un référendum contre cette loi par l'UDC-GE, puis constaté dans la FAO du 2 décembre 2014 que ledit référendum n'avait pas abouti. L'art. 100 LEDP a désormais la teneur suivante : 1 Si un second tour de scrutin est nécessaire pour compléter l'élection, il a lieu dans les 3 semaines suivant le premier tour. À titre exceptionnel, si le nombre élevé de candidatures ne permet pas l'organisation du scrutin dans le délai précité, le second tour peut avoir lieu dans les 5 semaines suivant le premier tour. 2 Dans ce second tour, seuls peuvent déposer une liste les partis politiques, autres associations ou groupements qui ont participé au premier tour. 8) Le texte actuel de l'art. 100 al. 2 LEDP est donc le même que celui en vigueur entre le 1er janvier 1995 et le 6 septembre 2014. 9) Par acte déposé le 20 janvier 2015, l'Union démocratique du centre, Genève (ci-après : UDC-GE) et Monsieur A______ ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre la loi 11256, concluant préalablement à l'octroi de l'effet suspensif au recours, principalement à l'annulation de la loi 11256 et à la condamnation de la partie intimée « en tous les frais et dépens ». La conclusion en octroi de l'effet suspensif ne faisait l'objet d'aucune motivation. Sur le fond, l'adoption de la Cst-GE avait rendu nécessaire de réglementer l'« entre-deux-tours », le deuxième tour passant du statut d'exception à celui de règle
- 4/6 pour les scrutins majoritaires, parmi lesquelles les élections au Conseil d'État et les élections municipales. Le changement entre les deux tours des alliances éventuellement conclues en vue du premier tour avait diverses conséquences fâcheuses. Elles travestissaient en particulier la volonté exprimée par les électeurs lors du premier tour, et permettaient aux partis concernés, unilatéralement, de modifier le poids des suffrages de chaque électeur. C'était justement parce que le changement d'alliances entre deux tours était pernicieux que l'art. 100 LEDP avait été modifié par la loi 11389. L'abrogation de cette modification après trois mois seulement en paraissait d'autant plus incongrue et choquante. 10) Le 2 février 2015, le Conseil d'État a fourni certains renseignements concernant les contingences liées à l'organisation du second tour, en particulier l'échéancier opérationnel complet des élections municipales. 11) Le 3 février 2015, le Grand Conseil a conclu au rejet de la demande d'effet suspensif. La loi ne prévoyait l'octroi de l'effet suspensif contre une loi qu'à titre d'exception. Le recours ne contenait aucune motivation quant à l'effet suspensif, ce qui rendait cette demande irrecevable. Au surplus, le processus législatif avait été parfaitement régulier. La modification attaquée n'avait qu'une portée très limitée et ne pouvait porter atteinte aux intérêts de l'UDC-GE et de M. A______ ; elle ne trompait enfin pas les électeurs, mais permettait au contraire à ceux-ci de se déterminer en pleine connaissance de cause sur les choix faits par les candidats. 12) Sur ce, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif. Considérant, en droit, que : 1) La question de la recevabilité du recours sera en l'état réservée, et son examen reporté à l'arrêt au fond. 2) Selon l'art. 66 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), en cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas effet suspensif (al. 2) ; toutefois, lorsqu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont gravement menacés, restituer l’effet suspensif (al. 3). 3) Les décisions sur mesures provisionnelles, y compris sur effet suspensif, de même que les décisions d’organisation de la procédure sont prises par le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la chambre constitutionnelle (art. 7 du règlement de la chambre constitutionnelle, du 20 octobre 2014).
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4) Selon l'exposé des motifs du PL 11311 portant mise en œuvre de la Cour constitutionnelle, en matière de recours abstrait, il n'est pas concevable que le dépôt du recours bloque le processus législatif ou réglementaire ; il a dès lors été proposé de supprimer l'effet suspensif automatique, la chambre constitutionnelle conservant toute latitude pour restituer, totalement ou partiellement, l'effet suspensif lorsque les conditions légales de cette restitution sont données (PL 11311, p. 15). 5) a. Lorsque l'effet suspensif a été retiré ou n'est pas prévu par la loi, l'autorité de recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation qui varie selon la nature de l'affaire. La restitution de l'effet suspensif est subordonnée à l'existence de justes motifs, qui résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1161/2013 du 27 février 2014 consid. 5.5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence, l'autorité de recours n'est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer sur la base des pièces en sa possession (ATF 117 V 185 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_435/2008 du 6 février 2009 consid. 2.3 et les arrêts cités). b. L'octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l'effet suspensif (Philippe WEISSENBERGER/Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER/Bernhard WALDMANN [éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose l'urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l'intéressé la menace d'un dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = RDAF 2002 I 405). 6) Par ailleurs, et dans la pratique du Tribunal fédéral tout du moins, en matière de contrôle abstrait des normes, l'effet suspensif n'est en principe pas accordé, sous réserve que les chances de succès du recours apparaissent à ce point manifestes qu'il se justifie de déroger au principe (Claude-Emmanuel DUBEY, La procédure de recours devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167). 7) En l'espèce, la condition de l'urgence n'est pas remplie. En effet, le premier cas d'application à venir de l'art. 100 al. 2 LEDP aura trait à l'« entre deux tours » des élections municipales, dont l'issue du premier tour sera connue le 19 avril 2015. Dans la mesure où, à vues humaines, le prononcé de l'arrêt au fond de la chambre de céans interviendra en principe avant fin mars 2015, il ne se justifie pas d'octroyer l'effet suspensif dans l'intervalle. 8) Dans l'hypothèse toutefois où l'instruction du présent recours devrait par extraordinaire se prolonger, les recourants auront loisir de déposer une nouvelle
- 6/6 demande de restitution de l'effet suspensif, sur laquelle la chambre de céans statuera en fonction des circonstances prévalant à ce moment-là. 9) Tout comme la recevabilité du recours, le sort des frais et indemnités sera réservé jusqu'à droit jugé sur le recours. Vu l’art. 66 al. 2 et 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) ; vu l'art. 7 du règlement de la chambre constitutionnelle, du 20 octobre 2014 ;
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE refuse d'octroyer l’effet suspensif au recours ; réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ; dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; communique la présente décision, en copie, à l'Union démocratique du centre, Genève (UDC-GE), à Monsieur A______ ainsi qu'au Grand Conseil et, pour information, au Conseil d'État.
Le président :
Jean-Marc Verniory
Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties. Genève, le la greffière :