Siégeant : Raphaël MARTIN, Président; Maria COSTAl et Christian PRALONG, Juges assesseurs
RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE
A/4386/2017 ATAS/370/2018 COUR DE JUSTICE Chambre des assurances sociales Arrêt du 30 avril 2018 2ème Chambre
En la cause Madame A______, domiciliée à VESSY
recourante
contre OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis Service juridique, rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
A/4386/2017 - 2/8 - EN FAIT 1. En date du 18 novembre 2016, Madame A______ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née le ______ 1969, ayant la profession de « marketing manager », s’est inscrite au chômage auprès de l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE), après avoir démissionné du poste de sous-directrice qu’elle occupait chez B______. 2. L’assurée a effectué régulièrement les recherches personnelles d’emploi qu’elle a été tenue d’accomplir à teneur du plan d’actions qu’elle a signé le 30 novembre 2016 avec son conseiller en personnel, Monsieur C______. 3. Toutefois, elle n’a envoyé à l’OCE le formulaire « Preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi » de décembre 2016 que le 12 janvier 2017, au lieu du 5 janvier 2017 au plus tard. Aussi l’OCE a-t-il prononcé à son encontre une suspension du droit à l’indemnité de chômage de cinq jours à compter du 1er janvier 2017 par décision du 14 février 2017, contre laquelle l’assurée n’a pas formé d’opposition, voie de contestation explicitement mentionnée dans cette décision. 4. Le 6 septembre 2017, l’assurée a oublié de se présenter à un entretien de conseil auquel elle avait été convoquée pour 15h30. 5. Par décision du 12 septembre 2017, l’OCE a prononcé à son encontre, pour ce motif, une suspension de son droit à l’indemnité de chômage de huit jours, à compter du 7 septembre 2017. 6. L’assurée a formé opposition à l’encontre de cette décision le 17 septembre 2017. Elle présentait ses excuses pour ce manquement, et expliquait qu’elle l’avait mal noté dans son agenda (l’y ayant fait figurer une semaine plus tard) et qu’étant séparée de son mari depuis juillet 2017, ayant dû déménager et confrontée à beaucoup de changements organisationnels, elle subissait un stress émotionnel très important. Son mari ne lui versant pas de pension, elle devait subvenir seule à ses besoins et leur fils de dix ans, et ne pouvait faire l’impasse sur huit indemnités journalières de chômage. 7. Par décision sur opposition du 5 octobre 2017, l’OCE a rejeté son opposition et confirmé sa décision initiale. L’assurée n’avait pas d’excuse valable à son absence à l’entretien de conseil considéré ; elle devait s’organiser de façon à honorer ses obligations envers l’assurance-chômage ; elle avait déjà commis un premier manquement. La durée de la suspension respectait le barème prévalant en la matière. 8. Par acte du 2 novembre 2017, l’assurée a recouru contre cette décision sur opposition par-devant la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après : CJCAS). Elle n’avait pas formé d’opposition contre la première sanction prononcée à son encontre par l’OCE, ignorant qu’il était possible de le faire, mais son médecin pourrait attester qu’elle avait eu une grippe début janvier 2017, raison pour laquelle l’envoi de ses recherches personnelles d’emploi relatives à
A/4386/2017 - 3/8 décembre 2016 avait été tardif. Sa séparation de son mari en juillet 2017 et la nécessité de se reloger, seule avec son fils, en période de chômage, avaient généré beaucoup de stress émotionnel et d’importantes modifications organisationnelles. Elle ne percevait en l’état aucune pension de son mari. L’entretien de conseil du 6 septembre 2017 avait été fixé le 19 juillet 2017 d’un commun accord avec son conseiller en personnel, mais elle n’avait pris conscience que le 10 septembre 2017 lors d’un échange de courriels avec ce dernier, qu’elle avait manqué ce rendez-vous, et elle s’était alors confondue en excuses. Elle était d’habitude stricte et vigilante dans l’organisation de sa vie. Elle mettait tout en œuvre pour retrouver une activité professionnelle. Elle ne pouvait se passer de huit indemnités journalières de chômage. 9. Le 23 novembre 2017, l’OCE a transmis à la CJCAS les pièces ayant fondé la décision attaquée, dans les termes de laquelle il déclarait persister intégralement. L’assurée n’apportait aucun élément permettant de revoir cette décision. 10. L’assurée n’a pas donné de suite à l’invitation que la CJCAS lui a faite, en lui transmettant cette écriture, de faire part de ses éventuelles observations et de produire toutes pièces utiles. 11. La cause a été gardée à juger. EN DROIT 1. Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1), relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (LACI - RS 837.0). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie, le recours étant dirigé contre une décision sur opposition rendue en application de la LACI. Le recours a été interjeté en temps utile (art. 60 LPGA), et il satisfait aux exigences, peu élevées, de forme et de contenu prescrites par la loi (art. 61 let. b LPGA ; cf. aussi art. 89B LPA). La recourante a qualité pour recourir, étant touchée par la décision attaquée et ayant un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification (art. 59 LPGA). Le recours est donc recevable. Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie. 2. a. L'art. 8 LACI énumère les conditions d'octroi de l'indemnité de chômage. L'assuré doit, pour bénéficier de cette prestation prévue par l'art. 7 al. 2 let. a LACI, être sans emploi ou partiellement sans emploi, avoir subi une perte de travail à prendre en considération, être domicilié en Suisse, avoir achevé sa scolarité obligatoire et n'avoir pas encore atteint l'âge donnant droit à une rente AVS et ne
A/4386/2017 - 4/8 pas toucher de rente de vieillesse de l'AVS, remplir les conditions relatives à la période de cotisation ou en être libéré, être apte au placement et satisfaire aux exigences de contrôle (art. 8 al. 1 LACI). Ces conditions sont cumulatives (ATF 124 V 215 consid. 2). Elles sont précisées par plusieurs dispositions de la LACI et de l’ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), ainsi que – dans les limites d’admissibilité de telles directives administratives (ATAS/1191/2014 du 18 novembre 2014 consid. 4 p. 5 s. et doctrine et jurisprudence citées) – par les instructions édictées par le secrétariat d’État à l’économie (ci-après : SECO) en sa qualité d’autorité de surveillance de l’assurance-chômage chargée d’assurer une application uniforme du droit (art. 110 LACI), notamment par le biais du Bulletin relatif à l’indemnité de chômage (Bulletin LACI IC). La condition de satisfaire aux exigences de contrôle, posée par l’art. 8 al. 1 let. g LACI, renvoie aux devoirs de l’assuré et prescriptions de contrôle prévus par l’art. 17 LACI. Cette disposition-ci impose aux chômeurs des devoirs matériels (al. 1 et 3) – qui concernent la recherche et l’acceptation d’un emploi, ainsi que la participation aux mesures de marché du travail et aux séances et entretiens obligatoires – et des devoirs formels (al. 2) – qui ont pour objet l’inscription au chômage et la revendication régulière des prestations au moyen de formules officielles (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 1 ad art. 17). b. La violation de ces obligations expose l’assuré à une suspension de son droit à l’indemnité. En effet, selon l’art. 30 al. 1 LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu notamment lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (let. c) ou n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d). Notamment dans de tels cas, l’assuré adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à prolonger la durée de son chômage. Il n’est en principe pas d’emblée privé de prestations, mais tout d’abord sanctionné en application de l’art. 30 al. 1 let. c ou d LACI, puis, en cas de violations répétées, déclaré inapte au placement, en vertu des art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI. Jurisprudence et doctrine s’accordent à dire que, du moins sauf réitérations, la sanction prévue par l’art. 30 al. 1 LACI constitue une manière appropriée et adéquate de faire participer l’assuré au dommage qu’il cause à l’assurance-chômage en raison d’une attitude contraire à ses obligations (ATF 125 V 197 consid. 6a ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3 ; Boris RUBIN, op. cit., n. 3 ad art. 17, n. 5 ad art. 30). La suspension du droit à l'indemnité est soumise exclusivement aux dispositions de la LACI et de ses dispositions d'exécution
A/4386/2017 - 5/8 - (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2ème éd. 2007, p. 2424, n. 825). c. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 254/06 du 26 novembre 2007 consid. 5.3). L’OACI distingue trois catégories de faute – à savoir les fautes légères, moyennes et graves – et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). Des antécédents remontant à moins de deux ans justifient une prolongation de la durée de suspension (art. 45 al. 5 OACI ; Boris RUBIN, op. cit., n. 114 ss ad art. 30). En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute (arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014, consid. 5.1). Sauf pour un manquement d'une aussi faible gravité qu'une absence isolée à un entretien à l'ORP, le prononcé d'une suspension ne suppose pas qu'un avertissement préalable ait été adressé à l'assuré (arrêt du Tribunal fédéral 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.5 ; Boris RUBIN, op. cit., n. 63 ad art. 30). d. La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation, qui est soumise à l'examen du juge de dernière instance uniquement si la juridiction cantonale a exercé son pouvoir d'appréciation de manière contraire au droit, soit si elle a commis un excès positif ("Ermessensüberschreitung") ou négatif ("Ermessensunterschreitung") de son pouvoir d'appréciation ou a abusé ("Ermessensmissbrauch") de celui-ci (arrêts du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2 ; 8C_33/2012 du 26 juin 2012 consid. 2.2 ; arrêt 8C_31/2007 du 25 septembre 2007 consid. 3.1, non publié in ATF 133 V 640 mais dans SVR, 2008, ALV, n° 12, p. 35). Ce sont aussi l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation qui sont invocables devant la chambre de céans, au titre de la violation du droit (art. 61 al. 1 et 89A LPA), ce qui implique que lorsque la loi confère un pouvoir d’appréciation à un assureur social (comme en l’espèce à l’intimé s’agissant du prononcé de sanctions), la chambre de céans doit uniquement s’assurer qu’il a fait un usage de son pouvoir d’appréciation sans abus ni excès (Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 766 et 1075). Le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir
A/4386/2017 - 6/8 d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2). Il y a excès du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité exerce un pouvoir d’appréciation que la loi ne lui confère pas ou adopte une autre solution que l’un ou l’autre de celles que la loi lui permet de retenir, ou lorsque, s’estimant liée, n’exerce pas le pouvoir d’appréciation que lui confère la loi (Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, op. cit. n. 767 s.). e. Selon l’art. 30 al. 2 LACI, l’autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1 (not. let. d). Dans d’autres cas, ce sont les caisses qui statuent. 3. a. En l’espèce, il n’est pas contesté que la recourante ne s’est pas présentée à l’entretien de conseil du 6 septembre 2017 à 15h30, auquel elle avait été dûment convoquée. b. Aucun des motifs qu’avance la recourante pour expliquer son absence audit entretien de conseil ne constitue une excuse valable. En effet, il lui appartenait de mémoriser et noter consciencieusement la date de ce rendez-vous dans son agenda, et ce même si elle (sinon d’autant plus qu’elle) se trouvait dans une période difficile consécutive à sa séparation d’avec son mari et à son emménagement dans un nouvel environnement seule avec son fils. Il ne fait en revanche pas de doute que sa faute est légère, ainsi que le barème du SECO le retient dans ce genre de cas, en prévoyant qu’une non-présentation, sans motif valable, à un entretien de conseil justifie, la première fois, une suspension du droit à l’indemnité de chômage de 5 à 8 jours (Bulletin LACI IC, ch. D79 tableau 3.A). c. L’intimé a retenu la durée maximale de huit jours pour un premier manquement de ce genre, en considération du fait que la recourante avait déjà été sanctionnée, dans les deux ans précédant ce manquement, pour un motif différent (à savoir pour un dépôt tardif de plusieurs jours des preuves de recherches personnelles d’emploi). Cette première sanction est définitive. La recourante ne l’a pas contestée, alors qu’elle ne pouvait ignorer qu’elle en avait la possibilité, dès lors que ladite décision comportait explicitement l’indication de cette voie de contestation. Elle n’établit par ailleurs nullement et il ne saurait être admis que le fait d’avoir été grippée à l’époque des faits constituerait un motif de révision ou reconsidération de cette décision au sens de l’art. 53 al. 1 et 2 LPGA, ni, à l’évidence, un motif de restitution du délai d’opposition au sens de l’art. 41 LPGA. Aussi est-ce à bon droit que l’intimé a tenu compte de cet antécédent (art. 45 al. 5 OACI). d. L’intimé n’a commis ni excès ni abus de son pouvoir d’appréciation en fixant la durée de la suspension attaquée à huit jours. Aussi la chambre de céans ne saurait-elle s’écarter de l’appréciation qu’il a faite de la situation de la recourante.
A/4386/2017 - 7/8 - 4. Le recours doit être rejeté. 5. La procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA), et il n’y a pas lieu à allocation d’une indemnité de procédure (art. 61 let. g LPGA). * * * * * *
A/4386/2017 - 8/8 - PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : Statuant À la forme : 1. Déclare le recours recevable. Au fond : 2. Le rejette. 3. Dit que la procédure est gratuite. 4. Dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure. 5. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Marie NIERMARÉCHAL Le président
Raphaël MARTIN
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le