Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 30.05.2000 A/966/1999

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A/966/1999-TPE

du 30 mai 2000

dans la cause

Madame et Monsieur K.

contre

OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT

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A/966/1999-TPE

EN FAIT

1. Depuis 1990, Monsieur et Madame K. occupent avec leurs deux enfants un appartement HLM de 5 pièces situé au 6ème étage d'un immeuble à Genève.

2. En 1992, ils ont sollicité et obtenu de l'Office cantonal du logement (ci-après: OCL), alors office du logement social, une allocation de logement. Celle-ci a varié au gré des modifications des revenus du couple et du loyer lui-même. Chaque année, l'OCL demandait au époux K. s'ils entendaient renouveler leur demande d'allocation, et, chaque année, ceux-ci répondaient par l'affirmative.

Chaque année, l'OCL a calculé le montant de la surtaxe en se fondant sur les données qui lui étaient transmises par l'Administration fiscale cantonale (ci-après : l'AFC). A aucun moment, les époux K. n'ont fourni à l'OCL les éléments concernant leurs revenus.

Par décision du 20 mars 1995, l'OCL a informé M. K. que la part de revenu consacrée au payement du loyer était devenue inférieure au taux d'effort réglementaire, de sorte qu'il n'avait plus droit à une allocation de logement personnalisée. Celle-ci était supprimée à compter du 1er avril 1994. Cette décision n'a fait l'objet d'aucune réclamation.

3. En août 1995, l'OCL a envoyé aux époux K. un "Avis de situation 1995" mentionnant un revenu brut total de CHF 86'093.-.

Cet avis comprenait la mention suivante, partiellement en caractères gras : "Si les informations figurant ci-dessous s'avéraient inexactes ou incomplètes, notamment quant à votre revenu actuel, nous vous remercions de nous en informer... sachant que toute modification de votre situation, tant dans la composition du groupe familial que dans les revenus de ses membres, doit nous être communiquée sans délai. Cet avis n'a suscité aucune réaction, quand bien même le revenu des époux K. pour 1995 s'élevait à CHF 116'172.- dont CHF 17'540.- correspondant au salaire de Mme K..

4. En août 1996, l'OCL a adressé aux époux K. un

- 3 nouvel avis de situation 1996 mentionnant un revenu brut de CHF 96'130.-, se décomposant comme suit :

- CHF 95'687.- pour M. K. - CHF aucun pour Mme K. et - CHF 443.- comme revenus mobiliers

5. Le 26 février 1997, l'OCL a envoyé aux époux K. un avis de notification de surtaxe pour la période allant du 1er avril 1997 au 31 mars 1998. Fondée sur un revenu brut annuel de CHF 116'172.-, et moyennant des déductions forfaitaires à hauteur de CHF 27'500.-, la surtaxe mensuelle à payer s'élevait à CHF 201,40.

Cet avis comportait les noms et prénoms et numéros de contribuables de chacun des quatre membres du groupe familial. Le revenu brut de CHF 116'172.- figurait en regard de M. K.. Il n'y avait aucune mention de revenu pour Mme K., ni pour leurs deux enfants.

6. En août 1997, l'avis de situation pour l'année en cours envoyé aux époux K. mentionnait le même revenu brut de CHF 116'172.-, alors qu'il s'élevait à CHF 125'248.-.

Les mêmes mentions invitant les locataires à signaler toute modification de leur situation était indiquées sur cet avis, mais celui-ci n'a fait l'objet d'aucune réaction de la part des époux K..

7. Le 26 février 1998, l'OCL a envoyé aux locataires un avis de notification de surtaxe pour la période du 1er avril 1998 au 31 mars 1999, basé sur un revenu brut de CHF 125'248.-, moins les déductions forfaitaires.

8. Le 25 février 1999, l'OCL a notifié aux époux K. un avis de notification de surtaxe pour la période du 1er avril 1999 au 31 mars 2000, d'un montant mensuel de CHF 538,10, basé sur un revenu annuel brut de CHF 140'081.-.

9. Par lettre du 2 août 1999, les époux K. ont informé l'OCL qu'après résiliation de leur bail, ils quittaient le logement subventionné à compter du 31 août 1999. Dès le 1er septembre, ils habiteraient à Athénaz.

10. Après avoir réexaminé le dossier des époux K., l'OCL a rendu le 12 août 1999 une décision de surtaxe rétroactive pour la période allant du 1er septembre 1995 au 31 mars 1999, d'un montant global de CHF 12'580,80.

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Cette décision était accompagnée de six avis de notification de surtaxe, celle-ci ayant varié au cours des changements intervenus dans le montant du loyer théorique et celui des revenus des époux K..

11. Ceux-ci ont élevé réclamation par acte du 19 août 1999. Ils ont estimé que la décision de réexamen de leur dossier, alors qu'ils avaient quitté leur logement subventionné, était arbitraire et n'avait pas de sens. Si ce réexamen s'était soldé par un montant en leur faveur, quelle preuve ou garantie auraient-ils eue d'être remboursés ? Comment l'OCL procédait-il lorsque la résiliation du bail était suivie par un départ à l'étranger ? Les époux K. n'avaient jamais déclaré leurs revenus à l'OCL, car celui-ci les avait toujours obtenus en consultant leurs déclarations fiscales. Preuve en était que la surtaxe était modifiée pratiquement chaque année sans qu'ils aient eu à intervenir. Ils n'avaient donc aucune raison de supposer que la situation pouvait ne pas être correcte.

Les époux K. ont protesté, tout en se réservant de développer d'autres arguments s'il y avait lieu.

12. Par décision du 7 septembre 1999, l'OCL a rejeté la réclamation. Il a pris acte du fait que les locataires n'avaient pas contesté les chiffres mentionnés dans les diverses notifications, mais seulement le principe de la rétroactivité. Ils ont expliqué que les époux K. avait failli à leur devoir de renseigner l'OCL au sujet de toute modification du revenu. Le revenu réel pour 1995 était de CHF 30'079.- supérieur à celui pris en compte pour le calcul de la surtaxe, et ceux des deux années suivantes l'étaient respectivement de CHF 29'118.- et de CHF 23'909.-.

13. M. et Mme K. ont recouru auprès du Tribunal administratif par acte du 6 octobre 1999. Ils n'ont pas contesté le principe d'une surtaxe rétroactive, comme indiqué par erreur dans la décision sur réclamation, mais le réexamen lui-même. Persuadés que s'ils avaient annoncé. un départ à l'étranger, l'OCL n'aurait pas procédé au réexamen de leur dossier, ils ont estimé que le principe de l'égalité de traitement avait été violé. La manière de procéder de l'OCL les avait induit en erreur, car si l'OCL invitait les locataires à annoncer toute modification dans leur situation, la réalité pratique était différente. Ils n'avaient fourni qu'une

- 5 fois, au tout début, une déclaration de salaire afin d'obtenir un logement subventionné. Depuis lors, l'OCL s'était contenté des revenus transmis par l'AFC. Et à chaque surtaxe, l'OCL prenait en considération la nouvelle situation. Ils estimaient ainsi avoir agi de manière correcte et honnête, d'autant plus qu'à titre accessoire, ils donnaient des cours de manière irrégulière, de sorte que leurs revenus l'étaient aussi.

S'ils ne contestaient pas les montants provenant de l'AFC, ils en contestaient leur application. Ils ont aussi protesté au sujet de la surtaxe payée depuis le mois de novembre 1998, car elle ne tenait pas compte de leur situation financière. Le montant de leurs dettes avait passé de CHF 231'000.- en novembre 1998 à CHF 590'000.- en août 1999.

Dans le cas d'un réexamen, les locataires ont estimé que l'OCL devrait tenir compte du séjour de près d'une année en 1996 de l'une des grand-mères des enfants et, pendant quelques mois, d'un frère/beau-frère qui avait vécu chez eux quelques mois lors de ses retours de voyage, dans l'attente de trouver du travail. Dans l'hypothèse d'un réexamen toujours, l'OCL devrait aussi tenir compte des allocations de logement qu'ils n'avaient pas reçues entre 1990 et 1992, faute d'avoir été dûment informés de leur droit d'en recevoir.

A supposer que leurs arguments soient insuffisants, les recourants ont demandé une remise totale des sommes réclamées, n'ayant plus de fonds propres, endettés de près de CHF 600'000,-, avec un loyer hypothécaire et un amortissement en conséquence, leur budget ne leur permettait pas de satisfaire au payement des surtaxes.

Les recourants ont également protesté contre le fait que l'OCL leur avait adressé le 23 août 1999 un bulletin de versement pour la surtaxe du mois de septembre, alors qu'ils avaient quitté les lieux, un nouvel avis de situation daté du 25 août, ainsi qu'une décision sur réclamation dans laquelle les questions qu'ils s'étaient posées étaient restées sans réponse.

Dans leur réplique, les locataires se sont une fois de plus élevés contre l'attitude de l'OCL qui leur avait envoyé des rappels même après le dépôt de leur recours au Tribunal administratif.

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Ils ont insisté derechef sur le fait que l'OCL avait régulièrement adapté, année après année, le montant de leur surtaxe à l'évolution de leurs revenus, sans qu'ils aient eu à leur communiquer quoi que ce fut. Aussi avaient-ils pensé qu'ils étaient dispensé de fournir à l'OCL des renseignements, puisque celui-ci les obtenait de l'AFC. Pour les mêmes raisons, le fait que Mme K. ait pris un travail sans en informer l'OCL ne devait pas être pris en considération. D'ailleurs, aucune loi ne les y obligeait. Seule une modification du revenu devait être annoncée. Or, le salaire de Mme K., après la prise d'un travail, n'avait pas à être annoncée, puisque celui-ci devait être déclaré au fisc et que l'OCL se servait des données fiscales transmises par l'AFC.

14. L'OCL s'est opposé au recours. Il a rappelé que sur chaque avis de situation communiqué au locataire, et sur chaque notification de surtaxe, il était rappelé que toute modification significative du revenu devait être impérativement annoncée. L'OCL s'est largement référé à la jurisprudence du tribunal de céans.

15. Désireux d'avoir des précisions sur la date de constitution de la dette hypothécaire et le paiement éventuel d'intérêts hypothécaires, le juge délégué a écrit aux époux K. le 18 mai 2000.

16. Par courrier du 22 mai 2000, les recourants ont indiqué au tribunal, pièces à l'appui, qu'ils avaient contracté un crédit de construction en novembre 1998, que celui-ci s'élevait le 30 novembre 1998 à plus de CHF 231'000.- et qu'il avait régulièrement augmenté, atteignant plus de CHF 610'000.-. En mars 2000, ce crédit de construction avait été consolidé en une hypothèque de CHF 590'000.-. L'intérêt du crédit s'était élevé à 4 %, plus 1/4 % de commission trimestrielle, sans compter les frais de dossier.

Durant le dernier trimestre 1998, les frais, intérêts et commissions s'étaient élevés à CHF 3'044,80. Durant le premier trimestre 1999, ils avaient atteint la somme de CHF 4'021,60 et, pour la période du 1er avril au 30 juin, ces frais s'étaient élevés à CHF 5'437,50, tandis que pour le troisième trimestre 1999, ils avaient atteint CHF 6'969,20.

Les recourants ont saisi l'occasion de leur courrier pour attirer l'attention du tribunal sur le fait que leur revenu pour 1998 s'était élevé à CHF 135'235.-,

- 7 et non pas à CHF 140'081.-.

Ils se sont plaints d'avoir reçu un rappel supplémentaire daté du 4 janvier 2000, alors que la procédure était pendante.

EN DROIT

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56 C. de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. a. En vertu de l'article 31 alinéa 1 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05), le locataire dont le revenu dépasse le barème d'entrée est soumis au payement d'une surtaxe.

b. Par revenu, il faut entendre le revenu déterminant, c'est-à-dire l'ensemble des ressources du titulaire du bail au sens des articles 16 et 21 A. de la loi générale sur les contributions publiques du 9 novembre l887 (LCP - D 3 05), additionnée à celles des personnes faisant ménage commun avec lui (art. 31 C. al. 1 let. a LGL).

c. Dans le cas d'espèce, le revenu déterminant est composé de celui de M. K., additionné de celui de son épouse, à partir du moment où elle a repris une activité lucrative. Cela sous réserve des intérêts hypothécaires éventuellement déductibles et dont il sera question ci-après.

Toute modification significative du revenu, de même que tout changement dans la composition du groupe familial survenant en cours de période, doivent être annoncé sans délai au service compétent. Celui-ci examine la nouvelle situation du locataire dans un délai de trente jours et fixe le nouveau montant de la surtaxe. La nouvelle surtaxe prend effet au plus tôt le premier jour du mois suivant la date de modification de la situation du locataire (art. 11, al. 3 du règlement d'exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05; ATA H. du 25 janvier 2000; C. du 2 novembre 1999; J. du 15 avril

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1997).

d. Maintes fois éprouvé, ce système respecte la volonté du législateur et permet à l'OCL de prendre en considération toute nouvelle situation du locataire propre à changer ou à supprimer le montant de la surtaxe. En effet, la révision de la LGL intervenu le 18 juin 1992 repose notamment sur la volonté de tenir compte au plus près de la capacité contributive des intéressés en matière de logements (ATA H. du 25 janvier 2000; C. du 2 novembre 1999; D. du 26 octobre 1999; T. du 3 novembre 1998; Sem. jud. 1997 p. 443).

e. L'objectif de l'obligation instituée par l'article 9 alinéa 2 RLGL est de pallier le décalage dû au système de taxation praenumerendo annuel genevois. En effet, selon ce système, dans une situation ordinaire, le contribuable déclare chaque année ses revenus et charges de l'année précédente (art. 17 al. 1 LCP). Les revenus de l'année précédente étant présumés identiques à ceux de l'année en cours, l'assiette de l'impôt de l'année courante est constituée du revenu imposable de l'année précédente.

f. La pratique de l'OCL en matière de surtaxe consiste à obtenir, par le biais de l'AFC, au début de chaque année, une bande informatique contenant les indications des revenus déclarés l'année précédente. C'est donc sur la base de ces revenus, décalés de deux ans, que l'OCL décide de poursuivre, de modifier ou de supprimer les surtaxes antérieures.

g. Le système genevois ne permet à l'OCL de vérifier les données transmises par le locataire qu'a posteriori, raison pour laquelle l'article 9 alinéa 2 RLGL oblige le locataire à communiquer spontanément toute communication significative de sa situation propre à changer le montant de la surtaxe.

3. Les recourants soutiennent qu'ils s'estimaient dispensés de devoir communiquer à l'OCL les changements intervenus dans leur situation fiscale, puisque l'OCL recevait ces informations directement de l'AFC. Ce raisonnement ne saurait être suivi. D'une part, il s'est produit un certain décalage entre le moment où l'AFC reçoit la déclaration d'impôt d'un contribuable, et celui où elle est en mesure de les transmettre à l'OCL. Ce décalage tombe sous le sens, puisque les avis de surtaxe sont généralement notifiés à la fin du mois de février,

- 9 alors même que le contribuable le plus souvent n'a pas encore rempli sa déclaration d'impôt. D'autre part, si l'adaptation de la surtaxe au nouveau revenu se faisait systématiquement et automatiquement, la mention figurant sur chaque avis de notification de surtaxe et sur chaque avis de situation, invitant le locataire à annoncer toute modification significative du revenu, n'aurait pas de sens et serait inutile. A tout le moins, ces mentions pourraient alors concerner uniquement un changement dans la composition du groupe familial. Mais même dans ce cas, les recourants n'ont pas annoncé à l'OCL la présence de la grand-mère de leurs enfants, ni celle du frère/beau-frère. Ainsi, même en ce qui concerne le devoir d'information que les recourants reconnaissent, celui d'annoncer un changement dans la composition du groupe familial, ils n'y ont pas satisfait. Ils n'ont pas davantage annoncé à l'OCL la reprise d'une activité lucrative par Mme K.. A ce sujet, ce n'est pas tant l'annonce qu'un conjoint a repris un travail qui est déterminante, mais les conséquences qui en découlent pour la détermination du revenu, conséquences qui ne sont accessibles à l'OCL qu'avec un certain retard, tel que rappelé ci-dessus.

Les avis de situation sont d'ailleurs clairs à ce sujet. Ils contiennent l'indication du revenu brut annuel de l'année en cours et invitent le locataire à informer l'OCL si cette information s'avérait inexacte ou incomplète, notamment quant au revenu actuel.

En 1995, l'avis de situation mentionnait un revenu de CHF 86'093.-, alors qu'il était en réalité de CHF 116'172.-. Celui de 1996 indiquait un revenu de CHF 96'1030,-, alors qu'en réalité il s'élevait à CHF 125'248.-, tandis que l'avis de situation de 1997 mentionnait un revenu de CHF 116'172.-, alors qu'il était de CHF 140'081.-. Les différences sont très sensibles et auraient dû conduire les recourants à les annoncer régulièrement à l'OCL. Compte tenu des invitations parfaitement claires qui figurent dans chaque avis, les recourants ne sauraient se mettre au bénéfice de leur bonne foi.

4. Les recourants soutiennent ensuite que l'OCL aurait violé le principe de l'égalité de traitement, au motif que ledit service ferait une distinction entre les personnes qui quittent un logement subventionné pour se rendre à l'étranger. Cet argument n'a aucune pertinence. Les recourants ne démontrent nullement que l'OCL

- 10 réserverait un traitement différent aux personnes quittant leur domicile suisse. Ils ne citent aucun exemple d'un cas concret où l'OCL aurait pratiqué de la sorte. Ce grief relève ainsi de la simple hypothèse et sera écarté.

5. Les recourant voudraient également que l'OCL tienne compte de la présence au sein de leur groupe familial de la grand-mère de leurs enfants pendant quelque douze mois, et celle d'un frère ou beau-frère pendant certains séjours périodiques, dont les recourants, au demeurant, ne signalent ni la fréquence, ni la durée.

En principe, lorsqu'une personne étrangère à la famille habite avec celle-ci pour une certaine durée, comme un sous-locataire par exemple (ATA B. du 20 septembre 1994), ou la fille du locataire et son gendre (ATA G. du 21 janvier 1997), les ressources de cette ou de ces personnes sont ajoutées à celles du groupe familial pour composer le revenu déterminant, comme en dispose l'article 31 C alinéa 1, lettre a LGL. Dans le cas présent, d'une part les déductions sur le revenu brut auraient été augmentées en fonction du nombre de personnes supplémentaires ayant fait ménage commun avec les locataires, de même que les ressources de ces personnes étrangères au groupe auraient été prises en compte (rente AVS de la grand-mère, subsides éventuels de l'OCPA ou de l'Hospice général, etc., de même que les revenus du frère ou du beau-frère).

Cependant, le Tribunal administratif a admis que dans le cas d'hébergements temporaires d'amis, de parents ou de visites professionnelles par exemple, s'il fallait inclure ces personnes dans le groupe familial, cela reviendrait à limiter la liberté personnelle de ces locataires sans que cela soit justifié par le but de la loi (ATA G. du 26 mars 1996). Aussi, dans le cas d'espèce, le Tribunal administratif ne renverra pas la cause à l'OCL afin qu'il tienne compte de la présence de la grand-mère et du frère/beau-frère pendant quelques temps, aux fins de modifier le montant de la surtaxe.

6. Les recourants ont encore insisté sur leur situation financière précaire. Ils s'étaient endettés. Le tribunal de céans relève que les recourants ont contracté un crédit de construction en novembre 1998, lequel a entraîné le paiement d'intérêts débiteurs. Dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a considéré que

- 11 les intérêts hypothécaires pouvaient être déduits car ils étaient considérés comme des frais d'acquisition du revenu, mais jusqu'à concurrence du produit de l'immeuble qu'ils grèvent. C'est ainsi que dans un cas où un locataire avait payé des intérêts hypothécaires correspondant à des charges sur des immeubles loués, les intérêts avaient été déduits jusqu'à concurrence des revenus locatifs encaissés (ATA S. du 22 juin 1993). Dans un autre cas où le locataire occupait un logement hypothéqué, les intérêts hypothécaires n'ont été déduits que jusqu'à concurrence du revenu fictif, c'est-à-dire sur celui correspondant à la valeur locative du logement (ATA C. du 6 juillet 1993).

Dans le cas d'espèce, les époux K. n'ont emménagé dans leur maison qu'après le 31 août 1999. Ce nouveau logement n'a donc pas été imposé au titre de la valeur locative avant cette date. De sorte que les intérêts payés sur le crédit de construction ne peuvent être déduits, puisque l'immeuble qu'ils concernent n'a produit aucun revenu, ni réel ni fictif avant le 31 août 1999. C'est ainsi que les intérêts débiteurs, les commissions et autres frais de dossier n'ont aucune conséquence sur la composition du revenu déterminant ayant servi au calcul de la surtaxe due jusqu'à leur déménagement.

7. En revanche, les recourants ont produit une attestation fiscale 1999, qui concerne le revenu brut 1998, à hauteur de CHF 135'235.-, alors que l'office, dans l'ignorance de cet élément, avait retenu le montant de CHF 140'081.-. Sur ce point, l'on doit donner raison aux recourants et la cause sera retournée à l'OCL, afin qu'il calcule la ou les surtaxes en question sur ce revenu de CHF 135'235.- en lieu et place de celui de CHF 140'081.-.

8. Les recourants se sont plaints également d'avoir reçu de l'OCL un avis de surtaxe pour le mois de septembre 1999, alors qu'ils avaient déjà annoncé à ce service leur départ du logement le 31 août 1999. De même ont-ils protesté contre l'attitude de l'OCL de leur avoir envoyé des rappels pour le payement des surtaxes rétroactives faisant l'objet du présent litige, alors que la procédure était en cours. Le Tribunal administratif estimera que ces gestes de l'OCL sont maladroits et que ce service devrait s'organiser pour éviter de telles méprises. Il est compréhensible qu'un justiciable soit quelque peu irrité lorsqu'il reçoit plusieurs rappels, et que l'objet de ce rappel concerne une procédure pendante.

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9. Les recourants ont enfin demandé une remise totale du montant réclamé. Le Tribunal administratif n'entrera pas en matière sur ce point, car les remises sont accordées par le service compétent, lequel examine si les conditions contenues à l'article 16 RLGL sont remplies, notamment si des circonstances indépendantes de la volonté des locataires les auraient placés dans une situation telle que le payement intégral de la somme due aurait pour eux des conséquences particulièrement dures. Le cas échéant, il appartiendra aux recourants de s'adresser directement à l'OCL dans le but que celui-ci examine leur demande de remise.

10. Le recours sera ainsi partiellement admis, sur la seule question de la prise en compte du revenu réalisé en 1998, de CHF 135'235.-, au lieu de celui de CHF 140'081.retenu par l'OCL.

En matière de surtaxe HLM, l'article 10 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (E 5 10.03) contient une exception au principe général de l'article 87 LPA. La procédure est en effet gratuite pour le recourant. En conséquence, aucun émolument ne sera perçu.

PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 6 octobre 1999 par Madame D. et Monsieur J.-M. K. contre la décision de l'office cantonal du logement du 7 septembre 1999;

au fond :

l'admet partiellement;

renvoie la cause à l'office cantonal du logement dans le sens des considérants;

dit qu'il n'est pas perçu d'émolument; communique le présent arrêt à Madame et Monsieur K. ainsi qu'à l'office cantonal du logement.

Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes

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Bonnefemme-Hurni, Bovy, M. Paychère, juges.

Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste : le vice-président :

V. Montani Ph. Thélin

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le la greffière :

Mme M. Oranci