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A/896/2000-TPE
du 23 juillet 2002
dans la cause
Monsieur A__________ représenté par Me Gérard Brutsch, avocat
contre
DEPARTEMENT DE L'AMENAGEMENT, DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT
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A/896/2000-TPE EN FAIT
1. Monsieur A__________, architecte de son métier, est propriétaire de la parcelle n° __________, feuille __________ de la commune du Petit-Saconnex, laquelle supporte un ancien immeuble de logements d'une surface au sol de 169 m2, situé __________ à Genève.
2. L'immeuble comportait quatre étages sur rez plus des combles.
Construit en 1902, le bâtiment bénéficie d'une protection particulière, car il s'intègre dans un ensemble datant du début du vingtième siècle.
3. Le 11 novembre 1998, M. A__________ a déposé auprès du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après : DAEL) une demande d'autorisation définitive de construire relative à l'immeuble susmentionné. Le projet portait sur la réhabilitation de l'immeuble, plus précisément sur la modification de la typologie, l'aménagement des combles, l'installation d'un ascenseur et la remise en état des façades et de la toiture.
L'immeuble en question était squatté depuis de nombreuses années.
Lors de la demande, M. A__________ sollicitait l'octroi du bonus conjoncturel à la rénovation.
4. Le DAEL a répondu favorablement à la demande. D'une part, par lettre du 9 juillet 1999, il a attribué une subvention au titre de bonus à la rénovation de CHF 155'832.-. D'autre part, il a accordé l'autorisation par décision du 26 juillet 1999, laquelle est entrée en force.
5. Le projet prévoyait l'installation d'un ascenseur à l'extérieur du bâtiment et la création de trois lucarnes dans les combles d'une largeur de 1,25 m chacune.
Dite autorisation est entrée en force.
6. Par requête du 17 octobre 1999, M. A__________ a présenté au DAEL une demande complémentaire
- 3 d'autorisation. Les modification portaient sur la création de deux places supplémentaires au sous-sol et la modification de la distribution de ce sous-sol.
Le DAEL ayant demandé la production de pièces nouvelles afin d'examiner la demande complémentaire, M. A__________ y a finalement renoncé par lettre du 20 décembre 1999.
Le même jour cependant, M. A__________ a déposé une seconde demande d'autorisation complémentaire, mais portant sur d'autres objets. Ayant constaté avec son ingénieur que le solivage avait une portée trop longue, qu'il était à la limite de la rupture et que les solives devaient être remplacées, il a envisagé la pose à chaque étage de profils métalliques transversaux. De plus, la construction de l'ascenseur en façade posait quelques problèmes. Aussi demandait-il d'aménager cette installation à l'intérieur du bâtiment.
7. Sur les plans accompagnant cette demande complémentaire, les lucarnes avaient été modifiées, en ce sens qu'elles étaient larges de 1,54 m chacune.
8. M. A__________ a encore approché les services compétents en février 2000 afin d'obtenir une dérogation à l'installation du gaz dans les cuisines, requête qui lui a été refusée par lettre du 16 mars 2000.
Entre-temps, le DAEL avait obtenu deux préavis :
a. Celui de la commission des monuments, de la nature et des sites, émis par la sous-commission architecture (SCA), selon lequel la commission acceptait le principe d'installer l'ascenseur à l'intérieur du bâtiment à la condition que cette solution soit accompagnée d'un projet respectant davantage la typologie d'origine, par exemple en créant de plus grands appartements. En revanche, la sous-commission n'acceptait pas l'agrandissement des lucarnes.
b. Celui de la commission d'architecture du 14 mars 2000, par lequel la commission était opposée à la modification des lucarnes par rapport au projet initial.
Ces préavis ont été transmis à M. A__________ les 21 et 30 mars 2000.
9. Par lettre du 5 avril 2000, M. A__________ s'est
- 4 référé à ce dernier courrier et a communiqué au DAEL un dossier de plans modifiés qui tenaient compte des remarques formulées dans les préavis. Notamment, la largeur de chaque lucarne avait été réduite à 1,38 m.
10. Lors d'un constat effectué sur place le 20 avril 2000, le DAEL a relevé que les travaux de transformation en cours n'étaient pas conformes au projet autorisé selon les plans "ne varietur" du 26 juillet 1999. La construction des lucarnes se réalisait presque selon les termes de la requête complémentaire, en ce sens que leur largeur mesurée sur place était de 1,53 m. Quant à la hauteur des lucarnes, elle était augmentée et des vélux avaient été rajoutés. En outre, la typologie était modifiée.
11. Par décision du 27 avril 2000 déclarée exécutoire nonobstant recours, le DAEL a ordonné à M. A__________ de suspendre les travaux en cours dans les combles et de rétablir une situation conforme aux plans autorisés.
Cette décision a fait l'objet d'une protestation, transmise au tribunal de céans et finalement devenue sans objet, la construction des lucarnes litigieuses ayant été terminée.
12. Par décision du 29 juin 2000, le DAEL a opposé un refus à la requête complémentaire : la largeur des lucarnes projetée dépassait le tiers de la façade.
13. Le 30 juin 2000, le DAEL a confirmé à M. A__________ l'ordre de remettre les lucarnes en conformité avec l'autorisation de construire initiale. S'agissant de l'ascenseur, le DAEL s'est dit "prêt à envisager sa régularisation sur la base d'une nouvelle requête en autorisation de construire portant sur ce point particulier du dossier refusé ce jour". M. A__________ était ainsi invité à requérir cette autorisation dans les meilleurs délais.
En outre, le DAEL a infligé à l'intéressé une amende administrative de CHF 10'000.-. Ce montant tenait compte de la gravité tant objective que subjective de l'infraction, et du fait que M. A__________ était un récidiviste dont les actes répétés avaient été dénoncés le 18 mars 1999 à la chambre des architectes et des ingénieurs.
14. M. A__________ a protesté par lettre du 28 juillet
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2000 aussi bien contre le refus portant sur l'autorisation complémentaire que sur l'amende. Pour raison de compétence, cette lettre a été transmise au Tribunal administratif d'une part et à la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission de recours) d'autre part.
15. Celle-ci a ordonné une audience de comparution personnelle qui s'est déroulée le 15 décembre 2000 au cours de laquelle M. A__________ a reconnu qu'à l'origine, la cage de l'ascenseur était prévue à l'extérieur. Toutefois, il avait rencontré des problèmes de statique, de charpente et de solivage, dont il s'était ouvert auprès du représentant de la CMNS.
Dite commission s'est également transportée sur place le 1er juin 2001. Elle a constaté que les trois lucarnes devaient avoir environ 1,5 m de hauteur et qu'elles étaient ajourées sur leurs côtés. Il n'existait pas de lucarne sur les autres toitures, à l'exception de la toiture du bâtiment _________ , qui comportait une lucarne d'une hauteur de l'ordre de 80 cm et qui était réellement coincée dans la pente du toit. La commission a observé que les trois lucarnes litigieuses apparaissaient "démesurées par leur longueur dans le cadre d'une appréciation qui (concernait) l'immeuble et les immeubles voisins".
16. Par décision du 28 septembre 2001, la commission de recours a rejeté le recours. S'agissant des lucarnes, la commission a considéré comme établi que la longueur des trois lucarnes était de 4,59 m alors que celle de la façade sur cour était de 12,4 m. Or, la longueur de la projection au sol des lucarnes ne devait pas dépasser le tiers de la façade. Cette disposition réglementaire n'avait pas été respectée. De plus, non seulement les préavis avaient été négatifs, mais la commission elle-même avait constaté que les lucarnes étaient démesurées. La commission de recours ne s'est pas prononcée sur la question de l'ascenseur.
Cette décision est devenue définitive. Aussi, l'instruction de la présente cause a repris. Le recourant a été invité à motiver son recours. Les différentes interventions qu'il avait faites et qui s'écartaient des plans initiaux étaient justifiées par plusieurs motifs. La pose de l'ascenseur à l'extérieur était inesthétique et avait pour inconvénient de priver la cage intérieure d'escalier de toute lumière. De plus, le bâtiment
- 6 présentait de graves lacunes statiques au niveau des planchers, de certains murs porteurs et de la charpente. Les lucarnes devaient être plus larges afin de reposer sur la panne intermédiaire de la charpente porteuse afin de délester les chevrons dont la section était trop faible. Tous ces problèmes avaient été évoqués avec les représentants du service des monuments et des sites. Aussi, le principe d'une amende ne s'imposait pas puisque le recourant avait agi conformément aux discussions et aux constatations effectuées sur place avec les représentants du département.
Le recourant s'est livré à une interprétation de l'article 130 du règlement sur les constructions. Cette disposition visait les jours ouvrants. En conséquence, dans le calcul de la longueur des lucarnes, il fallait tenir compte de leur longueur "hors joues".
Enfin, le recourant a fustigé l'attitude du DAEL en ce que le traitement du dossier avait pris un retard considérable alors que la réalisation des travaux était en cours.
17. Le DAEL s'est opposé au recours. A aucun moment, notamment lors de la réunion sur place le 10 novembre 1999, un quelconque accord avait été donné au recourant sur les modifications qu'il se proposait d'entreprendre. Sur le plan technique, le DAEL ne voyait pas en quoi les défauts structurels de l'immeuble et les mesures envisagées pour y remédier pouvaient avoir une incidence sur la largeur, la forme et l'architecture des lucarnes. Quant à l'installation de l'ascenseur, l'intimé en a confirmé le refus au vu du préavis de la CMNS. Un nouvel examen n'était toutefois pas exclu si une requête en autorisation de construire portant sur ce point particulier était déposée.
18. Le juge délégué s'est enquis auprès du DAEL afin de savoir si le recourant avait donné suite à l'invitation qui lui avait été faite de déposer une requête en autorisation de construire portant sur la question de l'ascenseur (cf. ch. 13 et 17 ci-dessus). Par lettre du 1er juillet 2002, le DAEL a répondu que tel n'avait pas été le cas.
19. M. A__________ a fait l'objet de plusieurs sanctions administratives, soit pour avoir entrepris des travaux sans autorisation, soit pour s'être écarté des plans visés ne varietur : par décision du 24 mai 1996, il
- 7 a été frappé d'une amende de CHF 20'000.-, ramenée à CHF 10'000.-. Le 14 décembre 1997, le département compétent lui a infligé une amende de CHF 2'000.-. En 1997 et 1998, trois amendes de CHF 5'000.- chacune lui ont été infligées, lesquelles ont été remplacées par une seule amende de CHF 11'000.- (ATA du 21 avril 1998).
EN DROIT
1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56 A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
2. Le tribunal relève tout d'abord que le reproche du recourant à l'endroit du DAEL concernant la lenteur de la procédure est infondé. Le recourant a déposé une demande complémentaire le 17 octobre 1999, mais il l'a retirée le 20 décembre suivant, déposant le même jour une autre requête complémentaire portant sur le déplacement de l'ascenseur et la dimension des lucarnes. Le 7 février 2000, il a demandé à l'intimé une dérogation concernant l'installation du gaz. Ces demandes ont toutes été traitées normalement par le DAEL qui lui a demandé la fourniture de plans et d'autres documents, notamment par lettres des 21 et 30 mars 2000 auxquelles le recourant a donné suite le 5 avril 2000. Or, le 20 avril suivant, le DAEL a constaté que les travaux portant sur cette demande complémentaire étaient pratiquement achevés.
C'est dire que le recourant a mis le DAEL devant le fait accompli.
3. a. Selon l'article 1 alinéa 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), nul ne peut, sur tout le territoire du canton, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation (let. a); modifier même partiellement le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation, la distribution ou la destination d'une construction ou d'une installation (let. b); modifier la configuration du terrain (let. d); aménager des voies de circulation, des places de parcage ou une issue sur la voie publique (let. e).
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De plus, aucun travail ne doit être entrepris avant que l'autorisation ait été délivrée (art. 1 al. 2 LCI).
b. Lorsque l'état d'une construction, d'une installation ou d'une autre chose n'est pas conforme aux prescriptions de la LCI, de ses règlements d'application ou des autorisations délivrées en application de ses dispositions légales ou réglementaires, le DAEL peut ordonner notamment la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition (art. 129 let e et 130 LCI).
c. Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 60'000.-, tout contrevenant à LCI, et aux règlements et arrêtés en vertu de la loi précitée. Le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.lorsqu'une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales. Dans la fixation du montant de l'amende, il est tenu compte du degré de gravité de l'infraction, les cas de récidive constituant notamment des circonstances aggravantes (art. 137 al. 1 à 3 LCI).
4. a. Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la peine administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA C. du 18 février 1997; P. MOOR, Droit administratif : les actes administratifs et leur contrôle, vol. 2, Berne 1991, ch. 1.4.5.5, p. 95-96; P. NOLL et S. TRECHSEL, Schweizerisches Strafrecht: allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit, AT I, 5ème édition, Zurich 1998, p. 40). En vertu de l'article 1 alinéa 2 de la loi pénale genevoise du 20 septembre 1981 (LPG - E/3/1), il y a lieu de faire application des dispositions générales contenues dans le Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.O), sous réserve des exceptions prévues par le législateur cantonal à l'article 24 LPG.
b. Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence. Selon des principes qui n'ont pas été remis en cause, l'administration doit faire preuve de sévérité
- 9 afin d'assurer le respect de la loi (A. GRISEL, Traité de droit administratif, vol. 2, Neuchâtel, 1984, pp.646-648; ATA G. du 20 septembre 1994) et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende (ATA C. & H. du 27 avril 1999; G. du 20 septembre 1994; Régie C. du 8 septembre 1992). La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès (ATA U. du 18 février 1997). Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité (ATA P. du 5 août 1997).
c. L'article 137 alinéa 3 LCI commande à l'autorité de première instance de tenir compte du degré de gravité de l'infraction, la violation des prescriptions applicables par cupidité et les cas de récidives constituant notamment des circonstances aggravantes.
5. L'article 130 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RALCI - L 5 05.01) porte sur l'éclairage des combles. Des jours ouvrants peuvent être créés dans les combles à certaines conditions contenues aux lettres a à d de la présente disposition. La lettre e est ainsi libellée : "Pour les lucarnes, la longueur de la projection au sol ne dépassera pas le 1/3 de celle de la façade".
6. La sanction infligée au recourant est fondée sur deux éléments : le déplacement de l'ascenseur prévu initialement à l'extérieur et des lucarnes non conformes aux dispositions réglementaires.
a. L'installation de l'ascenseur à l'intérieur du bâtiment, alors qu'il était prévu en façade, constitue une modification importante par rapport à l'autorisation délivrée. Elle a eu pour effet de modifier la typologie du bâtiment. Ce changement doit être considéré comme non autorisé, la commission de recours ayant rejeté en bloc l'autorisation portant aussi bien sur l'agrandissement des lucarnes que sur le déplacement de l'ascenseur. Cette décision du 28 septembre 2001 est aujourd'hui définitive.
b. La dimension des lucarnes par rapport à la longueur de la façade se heurte à la disposition claire de l'article 130 RALCI. La longueur de chacune des trois lucarnes s'élève à 1,53 m, soit au total une longueur de 4,59 m. Par rapport à la longueur de la façade au sol, (12,4 m sur cour et 11,7 m sur rue), la longueur des lucarnes dépasse sensiblement le tiers de celle de la façade. L'argument consistant à ne tenir compte que des
- 10 jours ouvrants, soit de la lucarne hors joues, contrevient au sens de la disposition précitée et au but recherché. La lucarne doit être considérée comme un tout, car c'est l'aspect visuel de la lucarne qui est ici en cause. De plus, les conditions posées aux jours ouvrants, intéressent l'intérieur des pièces situées dans les combles, tandis que la dimension des lucarnes regarde l'aspect extérieur de leur implantation.
Il résulte de ce qui précède que les travaux que le recourant a entrepris concernant l'ascenseur et les lucarnes n'étaient pas autorisables.
7. Dans la présente affaire, force est de constater que le recourant est un multirécidiviste. Il est un habitué des faits qui lui sont reprochés. Tantôt il poursuit la réalisation d'une chantier sans attendre le résultat d'une demande complémentaire, tantôt il s'écarte de l'autorisation délivrée, au gré de ses besoins ou de ses propres règles. Cette attitude est inadmissible et a été maintes fois dénoncée.
En fixant à CHF 10'000.- le montant de l'amende, le DAEL est resté dans les limites acceptables de son pouvoir d'appréciation, face à la gravité objective et subjective des actes du recourant et en présence de récidives.
8. En tous points mal fondé, le recours sera ainsi rejeté.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 2'500.sera mis à la charge du recourant.
PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 8 août 2000 par Monsieur A__________ contre la décision du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du 30 juin 2000;
au fond :
le rejette ;
met à la charge du recourant un
- 11 émolument de CHF 2'500.-;
communique le présent arrêt à Me Gérard Brutsch, avocat du recourant, ainsi qu'au département de l'aménagement, de l'équipement et du logement.
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Siégeants : M. Thélin, président, M. Paychère, M. Schucani, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges.
Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste adj. : le président :
M. Tonossi Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci